張媛

摘 要：長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家高度重視扶貧工作。作為精準(zhǔn)扶貧工作的重要組成部分，產(chǎn)業(yè)扶貧是消除貧困、改善民生、全面建成小康社會(huì)的重要途徑。在執(zhí)行過(guò)程中，產(chǎn)業(yè)扶貧政策往往會(huì)出現(xiàn)執(zhí)行效果與扶貧目標(biāo)不一致的現(xiàn)象，如何及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行中存在的問(wèn)題，對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)具有重大意義。以陜西省貧困鎮(zhèn)C鎮(zhèn)為例，借用史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行問(wèn)題進(jìn)行分析，探究C鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題，從政策本身、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)對(duì)象以及環(huán)境4個(gè)方面分析原因，提出提升C鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行有效性的建議。

關(guān)鍵詞：基層政府;產(chǎn)業(yè)扶貧;政策執(zhí)行

文章編號(hào)：1004-7026（2020）19-0031-03 ? ? ? ? 中國(guó)圖書(shū)分類(lèi)號(hào)：D262.3;F323.8 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

1949年以后，我國(guó)不斷探索符合當(dāng)前發(fā)展形勢(shì)的扶貧開(kāi)發(fā)政策，取得了階段性的扶貧成果。我國(guó)脫貧攻堅(jiān)工作已進(jìn)入“啃硬骨頭”的沖刺期，扶貧挑戰(zhàn)和難度越來(lái)越大，應(yīng)全面應(yīng)用產(chǎn)業(yè)、教育、健康以及生態(tài)等多種扶貧方式。

產(chǎn)業(yè)扶貧是脫貧攻堅(jiān)最直接、最有效、最可靠的方式之一。為了推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧政策良好實(shí)施，相關(guān)部門(mén)先后出臺(tái)了多種產(chǎn)業(yè)扶貧政策，規(guī)定了產(chǎn)業(yè)扶貧工作的管理方法。近年來(lái)，陜西省明確了有效實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧政策的具體措施，在產(chǎn)業(yè)扶貧方面取得了不錯(cuò)的成就[1-2]。

在產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中，由于受政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和環(huán)境4個(gè)因素的影響，常會(huì)出現(xiàn)執(zhí)行效果偏離政策目標(biāo)的現(xiàn)象。在基層政府的具體執(zhí)行過(guò)程中，各種問(wèn)題逐漸浮出水面。例如產(chǎn)業(yè)扶貧政策針對(duì)性不強(qiáng)，扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目不豐富，村民文化程度低，存在等、靠、要的思想觀念，很大程度上影響了產(chǎn)業(yè)扶貧政策的實(shí)施。

因此，如何防止產(chǎn)業(yè)扶貧政策在執(zhí)行過(guò)程中變形，使其在基層政府中有效實(shí)施，對(duì)目前和以后的實(shí)踐而言，具有重要意義[3-4]。

1 ?陜西省貧困鎮(zhèn)C鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行現(xiàn)狀

陜西省貧困鎮(zhèn)C鎮(zhèn)轄16個(gè)行政村，有115個(gè)村民小組，共8 860戶(hù)3.6萬(wàn)人，耕地面積0.63萬(wàn)hm2，區(qū)域面積為110 km2。2016年脫貧退出180戶(hù)651人，2017年共脫貧退出99戶(hù)380人，2018年共脫貧退出99戶(hù)380人，2019年共脫貧退出197戶(hù)702人，全鎮(zhèn)的9個(gè)貧困村現(xiàn)已全部脫貧。陜西省貧困鎮(zhèn)C鎮(zhèn)是酥梨的優(yōu)生區(qū)，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)有酥梨、甜桃和牡丹。C鎮(zhèn)堅(jiān)持“人文立鎮(zhèn)、旅游興鎮(zhèn)、項(xiàng)目強(qiáng)鎮(zhèn)”的總戰(zhàn)略，堅(jiān)持“南抓酥梨、中抓甜桃、北抓牡丹雜果”，重點(diǎn)關(guān)注產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

目前，C鎮(zhèn)已列入規(guī)劃建設(shè)的項(xiàng)目主要有漢村甜桃扶貧產(chǎn)業(yè)園、山前種養(yǎng)一體現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園、關(guān)中黑豬養(yǎng)殖園區(qū)等。此外，當(dāng)?shù)剡€有建材行業(yè)，有石渣和石灰預(yù)制廠及燒磚等個(gè)體企業(yè)。C鎮(zhèn)堅(jiān)持立足農(nóng)業(yè)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，進(jìn)行板塊發(fā)展，逐步形成“一村一品”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式[5-6]。

在縣委、縣政府的領(lǐng)導(dǎo)下，C鎮(zhèn)脫貧攻堅(jiān)工作按照全縣脫貧攻堅(jiān)“八個(gè)一批”的總體要求，聚焦精準(zhǔn)脫貧，落實(shí)了各項(xiàng)扶貧政策。C鎮(zhèn)通過(guò)貧困戶(hù)自主發(fā)展，發(fā)展“村黨支部+”“聯(lián)合黨委+”產(chǎn)業(yè)，取得了突破性進(jìn)展，使更多貧困戶(hù)實(shí)現(xiàn)了脫貧。

C鎮(zhèn)旅游業(yè)蓬勃發(fā)展，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長(zhǎng)。憑借獨(dú)特的自然資源與文化資源開(kāi)辦特色景區(qū)旅游，給當(dāng)?shù)卮迕裉峁┝嗽S多就業(yè)機(jī)會(huì)，增加了人均收入，從而拉動(dòng)了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。雖然脫貧工作取得了良好效果，但C鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)扶貧政策在執(zhí)行中還存在許多問(wèn)題，因此結(jié)合史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型進(jìn)行分析探究[7]。

2.1 ?產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡，帶動(dòng)效果不明顯

產(chǎn)業(yè)扶貧以產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，在扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中有至關(guān)重要的作用。在當(dāng)前產(chǎn)業(yè)扶貧過(guò)程中，C鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目不豐富，特色產(chǎn)業(yè)偏少，農(nóng)業(yè)總體上仍為粗放式生產(chǎn)模式，傳統(tǒng)的酥梨、蘋(píng)果產(chǎn)業(yè)面積和產(chǎn)值都明顯增加，但其他產(chǎn)業(yè)卻沒(méi)有得到發(fā)展。C鎮(zhèn)的16個(gè)村“黨支部+”產(chǎn)業(yè)點(diǎn)已全部建成使用，通過(guò)發(fā)展酥梨、水蜜桃、金銀花等特色產(chǎn)業(yè)，形成了較大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)園，增加了C鎮(zhèn)政府和村民的經(jīng)濟(jì)收入。雖然個(gè)別村產(chǎn)業(yè)的預(yù)期效益明顯，但產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度緩慢，加之受天氣、資金、銷(xiāo)售等因素的影響，難以形成產(chǎn)業(yè)鏈，短期內(nèi)見(jiàn)效慢，導(dǎo)致貧困戶(hù)不能按期分紅[8-9]。

2.2 ?產(chǎn)業(yè)扶貧資金投入主體單一

政策載體大多數(shù)是項(xiàng)目，項(xiàng)目開(kāi)發(fā)以及產(chǎn)業(yè)基地的建立往往需要資金支持，但大多數(shù)地區(qū)的基層政府和貧困戶(hù)難以提供產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的配套資金，單憑政府和村戶(hù)的力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠發(fā)展產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。

在產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目資金投入主體具有單一性，嚴(yán)重影響了產(chǎn)業(yè)扶貧活動(dòng)的開(kāi)展效果。由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要較長(zhǎng)的周期，在短時(shí)期內(nèi)無(wú)法取得顯著效果，因此需要投入大量時(shí)間和財(cái)力。扶貧不僅面臨資金投入主體單一、資金不足的問(wèn)題，而且還存在資源匱乏、分配過(guò)程不公平、使用效率低下等問(wèn)題[10-11]。

2.3 ?鎮(zhèn)村干部工作效率低

鎮(zhèn)村干部的工作積極性不高，沒(méi)有把產(chǎn)業(yè)扶貧工作作為重心，因此很難完成上級(jí)分配的扶貧任務(wù)，存在扶貧日遲到早退的情況，不能扎扎實(shí)實(shí)幫扶貧困戶(hù)。貧困人數(shù)多、任務(wù)重、工作人員少，致使扶貧工作無(wú)法按期完成。

一部分工作人員是從其他部門(mén)臨時(shí)選調(diào)過(guò)來(lái)的，沒(méi)有工作經(jīng)驗(yàn)，個(gè)人專(zhuān)業(yè)和能力有限，導(dǎo)致扶貧工作人員的業(yè)務(wù)能力參差不齊。出現(xiàn)復(fù)雜工作或遇到不支持扶貧工作的村民時(shí)，扶貧工作人員不能盡快有效處理，影響了扶貧工作的進(jìn)程[12]。

3.1 ?政策

政策的科學(xué)性和民主性是政策有效執(zhí)行的先決條件。史密斯認(rèn)為，在影響政策執(zhí)行的4個(gè)因素當(dāng)中，理想化的政策是首先需要關(guān)注的。C鎮(zhèn)各個(gè)鄉(xiāng)村很多產(chǎn)業(yè)的扶貧政策沒(méi)有針對(duì)性，未能結(jié)合實(shí)際情況，大多為表面工程，主要體現(xiàn)在科學(xué)性和民主性?xún)蓚€(gè)方面。例如發(fā)展金銀花項(xiàng)目，C鎮(zhèn)政府號(hào)召農(nóng)民積極種植，廣泛宣傳金銀花能夠帶來(lái)理想的收益，因此金銀花增加的面積數(shù)超過(guò)了66.67 hm2。但是相關(guān)部門(mén)沒(méi)有考慮市場(chǎng)銷(xiāo)售問(wèn)題，致使大量金銀花無(wú)法售出，無(wú)法實(shí)現(xiàn)扶貧，甚至還存在一定經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。這意味著政策本身缺少全面性，沒(méi)有針對(duì)當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)情況制定政策，沒(méi)有切實(shí)立足于貧困群眾的實(shí)際需要合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目[13]。

3.2 ?執(zhí)行主體

政府角色定位不清晰。作為一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，產(chǎn)業(yè)扶貧需要各個(gè)主體的支持和參與。C鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目資金投入主要集中在“黨支部+扶貧產(chǎn)業(yè)”“聯(lián)合黨委+扶貧產(chǎn)業(yè)”兩個(gè)方面，更多的是政府主導(dǎo)并參與，沒(méi)有發(fā)動(dòng)其他主體，資金投入主體單一，使資金來(lái)源較少，產(chǎn)業(yè)發(fā)展效果差。在傳統(tǒng)治理體制下，基層政府權(quán)力較大，過(guò)多參與產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行過(guò)程，嚴(yán)重影響其他主體的參與度[14-15]。

扶貧人員自身能力不足且缺乏培訓(xùn)。產(chǎn)業(yè)扶貧是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)化的工作，要求工作人員必須具備一定能力，不僅體現(xiàn)在專(zhuān)業(yè)知識(shí)方面，也表現(xiàn)在人員工作態(tài)度方面。人員素質(zhì)參差不齊，缺乏系統(tǒng)培訓(xùn)，對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧工作的開(kāi)展具有重要影響。

3.3 ?目標(biāo)群體

貧困群眾思想落后是影響產(chǎn)業(yè)扶貧政策有效實(shí)施的重要因素之一。C鎮(zhèn)的很多貧困戶(hù)文化教育水平較低。受文化教育水平限制以及傳統(tǒng)文化的影響，很多貧困群眾都存在等、要、靠等落后的思想，在大多數(shù)情況下不愿意自發(fā)擺脫貧困，總是希望政府能夠提供援助。

在產(chǎn)業(yè)扶貧工作中，貧困群眾需要具備相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)技能，例如種植、養(yǎng)殖技術(shù)等。當(dāng)前，較遠(yuǎn)的貧困地區(qū)群眾文化水平相對(duì)落后，勞動(dòng)力素質(zhì)也比較差，大部分貧困群眾的文化程度都是初中以下，產(chǎn)業(yè)扶貧所需的專(zhuān)業(yè)技能匱乏[16]。

3.4 ?政策環(huán)境

一是政策監(jiān)督機(jī)制不完善。合理有效的監(jiān)督機(jī)制能夠改善產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行效果。C鎮(zhèn)在具體的政策執(zhí)行中會(huì)出現(xiàn)虛假工作現(xiàn)象和面子工程等問(wèn)題，外部監(jiān)督主體并沒(méi)有對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧工作效果進(jìn)行監(jiān)督，相關(guān)工作大多由機(jī)構(gòu)內(nèi)部“一錘定音”。二是主流媒體的引導(dǎo)宣傳力不足。產(chǎn)業(yè)扶貧政策知曉度低的主要原因是宣傳條件限制和途徑影響，沒(méi)有發(fā)揮媒體的引導(dǎo)宣傳作用。產(chǎn)業(yè)信息渠道單一，大多數(shù)人通過(guò)扶貧機(jī)構(gòu)和人員口頭表述了解，只有少部分人通過(guò)信息宣傳欄和電視新聞了解相關(guān)信息。主流媒體，例如微信公眾號(hào)、微博、網(wǎng)站等的作用沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)，仍以傳統(tǒng)方式為主要宣傳渠道[17-18]。

4.1 ?提升產(chǎn)業(yè)扶貧政策的科學(xué)民主性

政策制定和政策本身的科學(xué)民主性、合理針對(duì)性是保證政策有效執(zhí)行的前提，能確保下級(jí)執(zhí)行機(jī)構(gòu)和部門(mén)執(zhí)行的有效性。多元主體共同參與政策制定是構(gòu)建和諧社會(huì)的客觀要求。在征求專(zhuān)家、民眾等建議后，應(yīng)盡可能充分考慮，滿(mǎn)足貧困民眾的實(shí)際需求。結(jié)合陜西省貧困鎮(zhèn)C鎮(zhèn)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際發(fā)展情況，組織工作人員進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，定期走訪(fǎng)貧困村戶(hù)，盡可能全面掌握產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況。堅(jiān)持因地制宜，搞好產(chǎn)業(yè)扶貧工程，充分尊重貧困戶(hù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，注重示范引導(dǎo)，逐村制定并完善村級(jí)后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，更好地發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)[19]。

4.2 ?提高執(zhí)行機(jī)構(gòu)的執(zhí)行力

創(chuàng)新政府管理職能，鼓勵(lì)多方主體參與。在產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中，政府應(yīng)積極合作，善于構(gòu)建企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人等多方主體參與的格局，發(fā)揮其他主體的優(yōu)勢(shì)，全面提升產(chǎn)業(yè)扶貧與項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的效率。政府要擺脫產(chǎn)業(yè)扶貧的領(lǐng)導(dǎo)角色，做好產(chǎn)業(yè)扶貧各方面的工作。

加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行人員培訓(xùn)，合理分配人力資源，劃清權(quán)責(zé)界限，打造一支強(qiáng)有力的專(zhuān)業(yè)化隊(duì)伍，是產(chǎn)業(yè)扶貧工作順利開(kāi)展的重要前提。基層政府應(yīng)高度重視人力資源的分配。在一些比較偏僻的鄉(xiāng)村，從事扶貧工作的人員較少，如果不合理分配人力資源，那么相關(guān)工作就無(wú)法滿(mǎn)足實(shí)際要求，產(chǎn)業(yè)扶貧工作難以有序開(kāi)展[20]。

4.3 ?提高目標(biāo)群體的參與度和配合度

提高貧困群眾的文化素質(zhì)，引導(dǎo)村民積極參與。堅(jiān)持“志智”雙扶，精神扶貧與物質(zhì)扶貧兩手抓，增強(qiáng)貧困群眾的自我造血功能。提高廣大貧困村民的思想和覺(jué)悟，增強(qiáng)其對(duì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的民主性，提高貧困群眾參與度。

為了消除貧困群眾等、靠、要的落后思想，產(chǎn)業(yè)扶貧工作人員應(yīng)該與村民加強(qiáng)溝通，對(duì)貧困群眾召開(kāi)政策講解會(huì)議，提供思想上的引導(dǎo)。鼓勵(lì)村民積極參與特色產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)活動(dòng)，對(duì)村戶(hù)進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)，講解運(yùn)營(yíng)方法。在鎮(zhèn)政府、村委會(huì)的帶領(lǐng)下，實(shí)現(xiàn)更快、更好發(fā)展，有效落實(shí)產(chǎn)業(yè)扶貧政策。

4.4 ?營(yíng)造良好的產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行環(huán)境

建立健全產(chǎn)業(yè)扶貧政策監(jiān)督機(jī)制。加大監(jiān)督力度，針對(duì)產(chǎn)業(yè)實(shí)際發(fā)展情況，到村民家里進(jìn)行具體了解，發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題并及時(shí)采取行動(dòng)措施。對(duì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目資金和項(xiàng)目的發(fā)展情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控。完善監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮大眾、輿論以及第三方的作用，拓寬政策溝通渠道，確保產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行的每一個(gè)環(huán)節(jié)有序、高效展開(kāi)。

加大政策宣傳力度，發(fā)揮新媒體的引導(dǎo)作用。降低執(zhí)行主體與目標(biāo)群體溝通的困難度，掃清障礙，確保扶貧工作有效開(kāi)展，創(chuàng)造較好環(huán)境氛圍。通過(guò)微信公眾號(hào)、微博、政府官網(wǎng)、廣播等平臺(tái)拓寬政策宣傳渠道，將線(xiàn)上和線(xiàn)下方式結(jié)合起來(lái)進(jìn)行有效宣傳，發(fā)揮媒體的引領(lǐng)宣傳作用。

5 ?結(jié)束語(yǔ)

扶貧工作是一項(xiàng)綜合、系統(tǒng)、長(zhǎng)期的工程。在扶貧工作的過(guò)程中，我國(guó)產(chǎn)業(yè)扶貧工作取得了許多成果，不僅提高了貧困農(nóng)民的生活水平，而且為消除貧困、改善民生作出了重要貢獻(xiàn)。

針對(duì)陜西省貧困鎮(zhèn)C鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行中存在的問(wèn)題，借用史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型，通過(guò)分析產(chǎn)業(yè)扶貧政策本身、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)對(duì)象和環(huán)境4個(gè)方面的原因，提出提升C鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行有效性的建議。產(chǎn)業(yè)扶貧工作所需時(shí)間較長(zhǎng)。在瞬息萬(wàn)變的社會(huì)環(huán)境中，只有提升產(chǎn)業(yè)扶貧政策的科學(xué)民主性，提高執(zhí)行機(jī)構(gòu)的工作能力，提高貧困群眾的參與度和配合度，才能使更多貧困群眾脫貧致富，使更多貧困人民和貧困地區(qū)發(fā)展得更好。

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[18]廖麗君.善治視角下基層政府在產(chǎn)業(yè)扶貧中的行為優(yōu)化研究[D].南寧：廣西大學(xué)，2019.

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