文/呼和浩特民族學(xué)院 代陽

近年來，從中央到地方都十分重視行政許可審批流程優(yōu)化。進(jìn)一步提高行政效能，打通信息壁壘，推進(jìn)“智慧”的行政許可審批，全流程網(wǎng)上審批，實(shí)現(xiàn)行政許可審批檔案信息共享。如何優(yōu)化審批流程、打通信息壁壘、實(shí)現(xiàn)全流程網(wǎng)上審批和審批檔案信息共享，不僅是行政許可審批領(lǐng)域的難題，也是行政許可審批檔案工作面臨的挑戰(zhàn)。

一、目前的行政許可審批機(jī)制存在的問題

（一）審批辦理過程監(jiān)控難，追責(zé)難?；鶎訉徟鷻?quán)過于集中，從接件到辦理，從辦結(jié)到資料歸集均在審批人員之手。由于手工操作，易使審批辦理過程監(jiān)控缺失，讓不法人員鉆空子，內(nèi)外勾結(jié)，虛假辦理相關(guān)行政許可審批，嚴(yán)重侵犯他人權(quán)益，惡化市場環(huán)境，且審批違法行為難以及時發(fā)現(xiàn)，出現(xiàn)過錯難以糾正和追責(zé)。

（二）標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的審批過程易“變形走調(diào)”?；鶎訉徟k理標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范多由業(yè)務(wù)科室自行擬定，沒能完全做到“時限最短、材料最少、流程最優(yōu)”。審批人員辦理各類申請事項，憑經(jīng)驗(yàn)、靠感覺，自由裁量權(quán)過大。在實(shí)際辦理時，提出制定的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范經(jīng)常出現(xiàn)“僵死或懸空”現(xiàn)象：標(biāo)準(zhǔn)持續(xù)優(yōu)化差，不能依情況變化及時修訂和改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，使標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范處于“僵死”狀態(tài)；標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施與考評缺乏有效機(jī)制，造成實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)的動力缺失，標(biāo)準(zhǔn)難以落實(shí)到位。

（三）審批資料散亂，管控缺失隱患多。目前基層審批辦理仍大量采用手工操作，審批資料在審批結(jié)束后分別沉淀在多個經(jīng)辦人員手上。檔案收集制度不健全，檔案人員不足，無法及時將四處散落的檔案資料進(jìn)行及時、有效的收集，檔案信息難以得到有效保護(hù)。以某行政審批局為例，每年有超過5萬審批辦結(jié)件，因人手緊張，無專業(yè)人員操作，資料亂堆亂放，不能及時歸檔。同時，檔案資料缺乏有效監(jiān)管，檢索查找較為困難，極易出現(xiàn)資料丟失、損毀和涂改等問題，埋下了許多法律隱患。

（四）審批信息數(shù)據(jù)匱乏，檔案資源浪費(fèi)大。不少地方的政務(wù)信息中心大數(shù)據(jù)庫建成后，因大量審批資料呈紙質(zhì)狀態(tài)，未作數(shù)字化處理，數(shù)據(jù)沒有及時進(jìn)入數(shù)據(jù)庫，無法形成有效的審批信息數(shù)據(jù)，導(dǎo)致數(shù)據(jù)庫應(yīng)用程度較低，造成低效勞動、重復(fù)勞動和大量資源浪費(fèi)。因人力資源短缺，部分審批事項結(jié)束后仍由審批人員保管，無法及時有效歸檔，歸檔率低。另一方面，已形成的行政許可檔案目前仍以紙質(zhì)形態(tài)存在，沒有及時開展科學(xué)規(guī)范的基礎(chǔ)整理和數(shù)字化工作。

（五）審批專網(wǎng)“壁壘”森嚴(yán)，信息共享難。由各職能部門開發(fā)的諸多審批專網(wǎng)條塊分割，無法進(jìn)行信息資源和數(shù)據(jù)整合，審批信息“孤島”問題嚴(yán)重，信息交換難，無法實(shí)現(xiàn)信息共享。通常，日常辦公使用辦公自動化系統(tǒng)，檔案部門使用檔案管理系統(tǒng)，審批人員根據(jù)審批事項的不同使用不同的審批專網(wǎng)，但辦公自動化系統(tǒng)、檔案管理系統(tǒng)和多個審批專網(wǎng)之間不聯(lián)通，跨系統(tǒng)傳輸數(shù)據(jù)較為困難，談不上信息資源和數(shù)據(jù)的整合效益。

二、行政許可審批機(jī)制存在問題的原因

據(jù)調(diào)研，基層行政許可審批文件與檔案管理水平滯后。多年來，基層行政許可審批工作一直沿用部門審批專網(wǎng)和手工操作方式，缺少能真正實(shí)現(xiàn)信息共享的網(wǎng)上審批平臺，無法同步將行政許可審批檔案電子化、信息化，造成了行政許可審批信息數(shù)據(jù)采集不及時。積累的大量行政許可審批檔案亂堆亂放，收集、整理、數(shù)字化工作嚴(yán)重滯后，行政許可審批檔案信息資源浪費(fèi)嚴(yán)重，無法進(jìn)行信息共享。究其原因，主要是行政許可審批管理存在不足，主要包括以下幾個方面：

（一）行政許可審批組織架構(gòu)待優(yōu)化?；鶎有姓S可審批的組織架構(gòu)以物理聚合為主，按職能類別劃分科室，各科室獨(dú)立辦理行政許可審批事項。這一組織架構(gòu)產(chǎn)生出不容忽視的弊端，如事項辦理只在審批科室內(nèi)循環(huán)使得科室間物理性隔絕嚴(yán)重；科室間勞逸不均、辦件量相差過于懸殊，無法做到人力資源因需調(diào)配、及時受理新的工作任務(wù)、推諉扯皮嚴(yán)重；無法發(fā)揮制度優(yōu)勢推進(jìn)流程優(yōu)化與再造；習(xí)慣于手工操作的行政許可審批人員對全流程網(wǎng)上審批等新機(jī)制抵觸較大；審批權(quán)過于集中易產(chǎn)生利益鏈條，缺乏制衡易出現(xiàn)審批權(quán)尋租行為等。組織架構(gòu)問題嚴(yán)重阻礙了行政許可審批改革進(jìn)程。

（二）行政許可審批工作標(biāo)準(zhǔn)化程度低。基層行政許可審批辦理標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范多由業(yè)務(wù)科室自行擬定，缺乏統(tǒng)一、有效的標(biāo)準(zhǔn)約束，沒能完全做到“時限最短、材料最少、流程最優(yōu)”。行政許可審批工作人員辦理各類行政許可審批事項時主要憑借以往工作經(jīng)驗(yàn)和感覺，自由裁量權(quán)較大，違法違規(guī)現(xiàn)象時有發(fā)生。同時，當(dāng)前行政許可審批工作標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不力，工作隨意性大，標(biāo)準(zhǔn)的持續(xù)優(yōu)化性差，容易引發(fā)社會矛盾。還欠缺完善的事前、事中、事后運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)，行政許可審批與監(jiān)督管理職責(zé)界定較為模糊、各科室之間工作對接不夠流暢、信息壁壘森嚴(yán)，產(chǎn)生了行政許可審批與監(jiān)督管理各行其是、行政許可審批流程運(yùn)轉(zhuǎn)不順暢等諸多問題。

（三）行政許可審批工作監(jiān)管不足。目前基層行政許可審批工作多為手工操作，從受理到辦結(jié)，行政許可審批文件與檔案集中在個別行政許可審批工作人員手中，使不法分子有機(jī)可乘。據(jù)調(diào)研，基層行政許可審批工作中仍存在一定內(nèi)外勾結(jié)、違法審批的情況，嚴(yán)重侵犯了他人合法權(quán)益，惡化行政許可審批環(huán)境，干擾正常秩序，降低政府行政效率。同時，近年來涉審行政訴訟案件、涉審訴前信訪投訴案、應(yīng)訴和信訪接訴案件數(shù)量逐年攀升。其中大部分為不法中介冒用他人身份信息進(jìn)行的虛假注冊，嚴(yán)重?fù)p害了當(dāng)事人權(quán)益，當(dāng)事人要求撤銷行政審批、追究經(jīng)辦人責(zé)任并給予行政賠償。監(jiān)管不足直接導(dǎo)致行政許可審批檔案證據(jù)力不足，使得實(shí)踐工作中解決法律糾紛問題難度較大。

三、對策建議

（一）科學(xué)重構(gòu)行政許可審批運(yùn)行機(jī)制。構(gòu)建行政許可審批事項受理與辦理相分離的行政許可審批運(yùn)行新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)行政許可審批事項辦理流程化、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化、精細(xì)化、數(shù)據(jù)化，做到質(zhì)量、效率全時段監(jiān)控，全流程控制。按照區(qū)域政務(wù)服務(wù)體系化建設(shè)的要求，構(gòu)建上下聯(lián)動工作機(jī)制，全面提升政務(wù)服務(wù)水平。按照分級負(fù)責(zé)、業(yè)務(wù)統(tǒng)管、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、待遇等同、嚴(yán)格考核、獎懲分明原則，出臺政策和工作規(guī)范，推動落實(shí)“區(qū)縣級-街道辦聯(lián)動、全域通辦”的創(chuàng)新舉措落地。

（二）大力推進(jìn)行政許可審批服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。以行政許可審批服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化國家級“標(biāo)桿”單位創(chuàng)建、ISO國際質(zhì)量管理體系建設(shè)為抓手，大力推進(jìn)行政許可審批標(biāo)準(zhǔn)的持續(xù)更新和貫標(biāo)，開展行政許可服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化目標(biāo)績效考核，確保行政許可審批服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化在全國的推廣。

（三）做好歷史遺留行政許可執(zhí)法檔案的歸檔和數(shù)字化工作。目前基層行政許可執(zhí)法檔案仍以紙質(zhì)形態(tài)存在，尚未開展科學(xué)規(guī)范的基礎(chǔ)整理和數(shù)字化工作。另外，根據(jù)國家相關(guān)規(guī)定，行政許可執(zhí)法檔案需永久保存。而紙質(zhì)載體與電子文件相比雖然耐久，但是檔案信息的利用和傳播難度大，很難實(shí)現(xiàn)大規(guī)模的、跨地域的信息共享。因此，應(yīng)完善行政許可審批檔案館軟硬件設(shè)施和配套設(shè)施，盡快啟動對歷史遺留的行政許可執(zhí)法檔案科學(xué)規(guī)范的整理及數(shù)字化工作，開展專項立項和招標(biāo)工作。采取逐年消化的方式，爭取早日完成全部歷史遺留行政許可檔案的整理和數(shù)字化工作任務(wù)。

（四）構(gòu)建審批信息與文檔數(shù)據(jù)“集成”新機(jī)制。按照“數(shù)據(jù)資源全共享、網(wǎng)上審批全流程、融合服務(wù)全覆蓋”工作要求，加快構(gòu)建融全流程網(wǎng)上審批、行政許可審批三方稽核與審批辦理質(zhì)量評查、審批信息與文檔數(shù)據(jù)集成“三位一體”的“創(chuàng)新型行政許可審批同步運(yùn)行模式”，充分利用信息技術(shù)與“互聯(lián)網(wǎng)+”大數(shù)據(jù)手段，徹底解決網(wǎng)上審批不足、審批過程監(jiān)管缺失、審批信息數(shù)據(jù)共享不夠和文檔管理混亂的難題。可采取“政府購買服務(wù)”方式，分三個獨(dú)立項目招標(biāo)，成立“集成”項目課題組，引入專業(yè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，構(gòu)建起職能明確、分工明晰、協(xié)作有序的“全流程網(wǎng)上審批信息與文檔數(shù)據(jù)集成共享新模式”，可徹底解決審批信息數(shù)據(jù)同步采集困難和審結(jié)檔案散亂無序的難題。

四、在行政許可審批機(jī)制創(chuàng)新中檔案人員的角色

在創(chuàng)新行政許可審批機(jī)制中，檔案人員和檔案部門扮演著重要的角色。檔案人員主要負(fù)責(zé)的是“三位一體”模式中審批信息與文檔數(shù)據(jù)集成環(huán)節(jié)，是“三位一體”模式中不可或缺的部分。因此，檔案人員必須積極應(yīng)對，認(rèn)清現(xiàn)實(shí)，充分發(fā)揮自身作用，做好本職工作。

（一）腳踏實(shí)地，做好“管家婆”。創(chuàng)新行政許可審批機(jī)制，需要各部門各方面的積極配合和大力支持。檔案人員應(yīng)腳踏實(shí)地、艱苦奮斗，做好分內(nèi)事，積極推進(jìn)行政許可審批檔案的基礎(chǔ)工作。做好收集工作，保障檔案信息齊全完整；做好整理工作，保障檔案信息科學(xué)有序；做好保管工作，保障檔案信息的安全有效。同時，檔案人員應(yīng)積極應(yīng)對全流程網(wǎng)上審批帶來的工作內(nèi)容的深化和完善，積極推進(jìn)“存量數(shù)字化、增量電子化”，做好歷史遺留行政許可執(zhí)法檔案的歸檔和數(shù)字化工作，做好電子文件的實(shí)時管理。實(shí)現(xiàn)行政許可審批檔案共享，需要檔案人員“摸清家底”，做好行政許可審批檔案的“管家婆”。

（二）牢記使命，做好“公仆”。創(chuàng)新行政許可審批機(jī)制，需要檔案人員提供更加優(yōu)質(zhì)的檔案利用服務(wù)。行政許可審批檔案是行政許可審批過程中形成的真實(shí)可靠的歷史記錄，可以為審批人員提供天然的參考模板和示范。在創(chuàng)新行政許可審批機(jī)制“三位一體”模式的審批信息與文檔數(shù)據(jù)集成環(huán)節(jié)中，檔案信息共享是最重要的數(shù)據(jù)輸出渠道之一。有效提高檔案信息資源的利用率，實(shí)現(xiàn)行政許可審批檔案共享，需要檔案人員了解并分析用戶需求，創(chuàng)新服務(wù)形式，積極提供服務(wù)，時刻牢記管理檔案的最終目的是提供利用，時刻牢記檔案人員的基本職能是提供檔案利用，做好行政許可審批檔案信息共享的“公仆”。

（三）從幕后走向臺前，做好“智囊”。創(chuàng)新行政許可審批機(jī)制，會遇到各種各樣的問題和困難。行政許可審批檔案數(shù)據(jù)庫蘊(yùn)含著豐富的檔案信息資源，記錄著行政許可審批的全過程?！耙允窞殍b可知興替”，檔案是真實(shí)的歷史記錄，檔案數(shù)據(jù)庫是有生命力的智庫。檔案人員應(yīng)積極響應(yīng)，總結(jié)行政許可審批機(jī)制創(chuàng)新中的教訓(xùn)，從檔案信息中提煉有價值的信息，開展有助于行政許可審批機(jī)制創(chuàng)新的檔案編研工作，喚醒沉睡的檔案信息，為決策服務(wù)，為行政許可審批機(jī)制創(chuàng)新服務(wù)，做好行政許可審批機(jī)制創(chuàng)新的“智囊”。