摘 要 本文從相關(guān)民事爭(zhēng)議一并審理相關(guān)的法律及司法解釋規(guī)定出發(fā)，分析現(xiàn)有的法律及其司法解釋框架，結(jié)合2015年1月1日《行政訴訟法》實(shí)施以來的實(shí)踐，分析其中有分歧及尚需明確之處，以期給相關(guān)民事爭(zhēng)議一并審理這一制度的完善提出合理化建議。

關(guān)鍵詞 行政訴訟 一并審理民事爭(zhēng)議 民行交叉

作者簡(jiǎn)介：李濤，河南名人律師事務(wù)所律師，中級(jí)職稱，研究方向：行政法、刑法和非訴業(yè)務(wù)。

中圖分類號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.119

2018年2月6日，最高人民法院發(fā)布《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（法釋2018 1號(hào)，以下簡(jiǎn)稱2018解釋），本司法解釋采用專章規(guī)定，共計(jì)八條的篇幅完善了相關(guān)民事爭(zhēng)議一并審理制度，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋2015 9號(hào)，以下簡(jiǎn)稱2015解釋）第十七條至第十九條廢止，加上《行政訴訟法》第61條，對(duì)于因民行交叉這一困擾司法實(shí)務(wù)和理論多年的案件類型，僅有九條規(guī)定，顯然，目前的制度構(gòu)建是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，尚需許多需要完善的內(nèi)容。

一、相關(guān)民事爭(zhēng)議一并審理的由來和制度設(shè)計(jì)目的

（一）制度由來

行政與民事交織案件的審理，一直以來都是司法實(shí)踐的難題，比如轟動(dòng)一時(shí)的“高永善訴焦作市影視器材公司房產(chǎn)糾紛案”中，圍繞著三間房屋的所有權(quán)爭(zhēng)議，糾紛各方當(dāng)事人分別進(jìn)行了民事訴訟和行政訴訟歷時(shí)十余年，產(chǎn)生近 20 份裁判，而此案的糾紛也并沒有從根本上得以化解。

事實(shí)上，關(guān)于行民交叉案件，存在以下幾種情形：一是在民事訴訟過程中，可能出現(xiàn)民事訴訟的結(jié)果需要以行政爭(zhēng)議的結(jié)果為前提的情形，這種情形顯然應(yīng)當(dāng)中止民事訴訟，等待行政訴訟的結(jié)果。二是在行政訴訟過程中，行政訴訟需以民事訴訟的裁判結(jié)果為依據(jù)，那么需要行政訴訟先行中止。三是民事和行政爭(zhēng)議在法律事實(shí)上有交叉，但并不相互影響，即雖然兩個(gè)案件在事實(shí)上存在關(guān)聯(lián)，但可以單獨(dú)進(jìn)行民事、行政訴訟，判決結(jié)果互不影響。

在我國(guó)行政訴訟實(shí)踐中，相關(guān)民事爭(zhēng)議一并審理的最早開始于2000年，2009 年最高人民法院將相關(guān)民事爭(zhēng)議一并審理的范圍從行政裁決擴(kuò)展到“行政裁決、行政確權(quán)、行政處理、頒發(fā)權(quán)屬證書等案件”，2010 年最高人民法院又規(guī)定“行政許可案件中當(dāng)事人請(qǐng)求一并解決有關(guān)民事賠償問題，可以合并審理”。其后最高人民法院在浙江省等地開展了行政附帶民事訴訟案件的試點(diǎn)工作。2014年《行政訴訟法》修改時(shí)，明確規(guī)定行政許可、登記、征收、征用和行政裁決五種類型行政訴訟中，相關(guān)民事爭(zhēng)議可以一并審理。

（二）制度的設(shè)計(jì)初衷

對(duì)于相關(guān)民事爭(zhēng)議一并審理制度，最高人民法院郭江修法官的解讀這一制度設(shè)計(jì)的初衷為：“提高審判效率，防止因民行兩種不同訴訟程序可能帶來的裁判沖突，及時(shí)、有效化解民行爭(zhēng)議”。最高院認(rèn)為，該制度強(qiáng)調(diào)的是“實(shí)質(zhì)性化解糾紛，其法理依據(jù)是程序效益而帶來的程序擴(kuò)容?！惫P者認(rèn)為，該制度的設(shè)計(jì)初衷，是理解、運(yùn)用該制度的前提，關(guān)于該制度的解讀、分析、運(yùn)行，都應(yīng)當(dāng)圍繞著這一設(shè)計(jì)初衷來進(jìn)行。

二、相關(guān)民事爭(zhēng)議一并審理制度規(guī)范分析

現(xiàn)有的法律及司法解釋主要有：《行政訴訟法》第61條;2018解釋的第137條至第144條。

筆者現(xiàn)根據(jù)現(xiàn)有法律及司法解釋，對(duì)行政訴訟一并審理民事爭(zhēng)議制度梳理如下：

（一）可以一并審理的范圍

1.行政訴訟符合規(guī)定且已經(jīng)成立

首先，行政訴訟的范圍必須符合《行政訴訟法》第61條的規(guī)定，即行政許可、行政登記、征收、征用和行政裁決五類行政訴訟案件。這里需要指明的是，該條的列舉是明確且具體的，沒有任何的擴(kuò)展，這一點(diǎn)上，與法發(fā)（2009）38號(hào)文件的表述有所不同。

此外，行政案件必須成立，這是在行政訴訟中相關(guān)民事爭(zhēng)議一并審理的前提，因?yàn)槿绻姓讣怀闪?，則相關(guān)民事爭(zhēng)議一并審理就沒有必要了。也就是說，這里的相關(guān)民事爭(zhēng)議，在立案時(shí)應(yīng)當(dāng)視為行政案件的附屬。

2.民事爭(zhēng)議與行政訴訟具有關(guān)聯(lián)性

關(guān)聯(lián)性是引起一并審理的原因，這也是該制度的一個(gè)核心問題。最高人民法院認(rèn)為：“關(guān)聯(lián)性是一并審理民事爭(zhēng)議制度的本質(zhì)特征”，但是關(guān)于相關(guān)性如何界定，截止目前并沒有明確的尺度和標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)于民事爭(zhēng)議與行政訴訟的關(guān)聯(lián)性，學(xué)界認(rèn)可的分類大致有兩種：第一種是以實(shí)體法律關(guān)系產(chǎn)生的先后順序?yàn)榕袛嘁罁?jù)，據(jù)此分為行政先行型和民事先行型;第二種是以當(dāng)事人爭(zhēng)訟的主要目的為標(biāo)準(zhǔn)，分為行政爭(zhēng)議為主附帶民事爭(zhēng)議型、民事爭(zhēng)議為主附帶行政爭(zhēng)議型、行政與民事爭(zhēng)議并重型。當(dāng)然，筆者認(rèn)為，學(xué)界的分類標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于實(shí)踐是否具有指導(dǎo)意義，需要進(jìn)一步深入研究。

3.不存在不能一并審理的情形

2018解釋第139條規(guī)定了應(yīng)當(dāng)作出不予準(zhǔn)許一并審理決定的四種情形，前三種主要是行政訴訟的受案法院對(duì)民事爭(zhēng)議沒有管轄權(quán)的情形，最后一種為兜底條款。

關(guān)于第三種情形中的約定仲裁或者已經(jīng)提起民事訴訟的，筆者認(rèn)為，需要注意以下兩點(diǎn)：

一是2015解釋第17條規(guī)定的是已經(jīng)申請(qǐng)仲裁的，而2018解釋則規(guī)定的是約定仲裁。也就是說《仲裁法》第26條第2款規(guī)定的情形能否適用于相關(guān)民事爭(zhēng)議一并審理，尚不明確。

二是如果民事爭(zhēng)議的原告已經(jīng)提起了民事訴訟，這說明民事爭(zhēng)議的原告沒有選擇或者不知道可以選擇在行政訴訟中一并審理民事爭(zhēng)議。鑒于一并審理制度只是一個(gè)程序的擴(kuò)容，是當(dāng)事人一種可以選擇的程序，最高人民法院認(rèn)為這種情況下，只有提起民事爭(zhēng)議的原告撤回起訴，各方同意一并審理行民爭(zhēng)議的，人民法院才可以準(zhǔn)許相關(guān)民事爭(zhēng)議一并審理的情形。

此外，關(guān)于其他不宜一并審理這一兜底條款，最高人民法院認(rèn)為：為避免該款成為個(gè)別法院推諉、不受理當(dāng)事人請(qǐng)求一并解決民事爭(zhēng)議起訴的依據(jù)，對(duì)此不宜作擴(kuò)大解釋，應(yīng)當(dāng)將該款明確限制在“如人民法院一并審理民事爭(zhēng)議，將會(huì)違反法律規(guī)定這一情形下?！?/p>

4.受理行政訴訟的法院對(duì)民事爭(zhēng)議有管轄權(quán)

目前，行政訴訟的管轄存在異地管轄、交叉管轄和集中管轄等情形，因此，行政訴訟管轄法院很有可能不是民事爭(zhēng)議的管轄法院。筆者認(rèn)為，根據(jù)2018解釋第138條第（一）款和第139條，受理行政訴訟的人民法院，只要沒有違反民事訴訟法專屬管轄或者民事爭(zhēng)議當(dāng)事人約定的協(xié)議管轄和仲裁管轄，已受理行政訴訟的管轄法院對(duì)相關(guān)民事爭(zhēng)議亦有管轄權(quán)。也就是說，即使民事爭(zhēng)議的地域管轄和級(jí)別管轄與行政訴訟的管轄法院不一致，只要沒有2018解釋第139條的情形，受理行政訴訟的法院，對(duì)相關(guān)民事爭(zhēng)議即具有管轄權(quán)。

（二）相關(guān)民事爭(zhēng)議一并審理的啟動(dòng)

1.提出主體

根據(jù)《行政訴訟法》第61條和2018解釋第137條款，一并審理的啟動(dòng)必須是基于當(dāng)事人提出一并解決相關(guān)民事爭(zhēng)議的申請(qǐng)，人民法院才可以決定一并審理，人民法院不能主動(dòng)決定一并審理。最高人民法院郭修江法官認(rèn)為，“是否一并審理，歸根到底是民事爭(zhēng)議原告的選擇權(quán)?！币簿褪钦f，只有民事爭(zhēng)議的原告才有權(quán)提出一并審理。最高院認(rèn)為提出一并申請(qǐng)民事爭(zhēng)議的應(yīng)當(dāng)是行政訴訟的原告或者行政訴訟的第三人。實(shí)踐中主要是兩種情況：行政訴訟原告可以在行政訴訟起訴時(shí)或者審理過程中提起民事訴訟并請(qǐng)求一并審理，行政訴訟第三人在行政訴訟審理過程中提起民事訴訟并請(qǐng)求一并審理。

在這里，需要考慮的是，當(dāng)民事爭(zhēng)議的被告為行政訴訟的原告或者行政訴訟的第三人時(shí)，民事訴訟的被告是否有權(quán)提出民事爭(zhēng)議一并審理，筆者認(rèn)為，該種情形下民事爭(zhēng)議已經(jīng)另行起訴，需要原告的撤訴才能消除不適宜一并審理的情形。

2.何時(shí)提、向誰提、以什么形式提

（1）根據(jù)2018解釋第137條，提出一并審理民事爭(zhēng)議的，應(yīng)當(dāng)在一審開庭審理前提出，有正當(dāng)理由的，也可以在法庭調(diào)查中提出。

一并審理關(guān)于民事爭(zhēng)議提出的時(shí)間，雖然考慮到了訴訟效率問題，沒有如刑事附帶民事訴訟那樣規(guī)定在第一審判決宣告前提出，但是出于訴訟專業(yè)化和精細(xì)化與社會(huì)公眾對(duì)法律認(rèn)識(shí)不足之間的差距，最高人民法院對(duì)于正當(dāng)理由、法庭調(diào)查主張作寬泛理解，比如將行政訴訟法庭調(diào)查中才發(fā)現(xiàn)基礎(chǔ)民事法律關(guān)系均作為正當(dāng)理由。

（2）向誰提？筆者認(rèn)為，如果行政訴訟的原告在行政訴訟立案時(shí)就提出一并審理民事爭(zhēng)議，雖然相關(guān)申請(qǐng)是提交至立案庭，但是基于行政訴訟應(yīng)當(dāng)先成立，才能提起一并審理民事爭(zhēng)議這一邏輯，筆者認(rèn)為行政訴訟原告的申請(qǐng)一并審理民事爭(zhēng)議，其實(shí)是向行政庭提出。至于行政訴訟第三人在審理過程中提出一并審理民事爭(zhēng)議，也應(yīng)當(dāng)是向行政庭提出。

（三）相關(guān)民事爭(zhēng)議一并審理中的一并與分別

根據(jù)2018解釋第140條至第144條，相關(guān)民事爭(zhēng)議一并審理制度，在具體的審理過程中，行政訴訟與民事爭(zhēng)議由同一審判組織審理，但是分別立案，分別按照規(guī)定收取案件受理費(fèi)，分別裁判，分別上訴。例外的情況是，人民法院審理行政機(jī)關(guān)對(duì)民事爭(zhēng)議所做裁決的案件，不另行立案。

值得注意的是，一并審理民事爭(zhēng)議，既然是分別立案、分別審理、分別裁判，關(guān)于提出一并審理民事爭(zhēng)議的形式，根據(jù)最高院的訴訟指南，應(yīng)當(dāng)另行遞交申請(qǐng)書（請(qǐng)求一并審理民事爭(zhēng)議），民事起訴狀和證據(jù)作為該申請(qǐng)書的附件。也就是說，在行政訴訟中申請(qǐng)相關(guān)民事爭(zhēng)議一并審理，除已經(jīng)成立的行政案件中的行政起訴狀外，還需要提交一并審理民事爭(zhēng)議申請(qǐng)書以及民事起訴狀。

實(shí)踐中如出現(xiàn)在行政起訴狀的訴訟請(qǐng)求中包含民事爭(zhēng)議的訴訟請(qǐng)求，會(huì)被人民法院認(rèn)為不符合一并審理民事爭(zhēng)議的提起形式，進(jìn)而裁定駁回民事爭(zhēng)議的訴訟請(qǐng)求。

三、人民法院的自由裁量權(quán)

人民法院在是否準(zhǔn)許一并審理中自由裁量權(quán)取決于以下三點(diǎn)：（1）相關(guān)民事爭(zhēng)議的“相關(guān)”應(yīng)當(dāng)如何理解;（2）其他不宜一并審理民事爭(zhēng)議的情形如何理解;（3）第61條中的“可以”如何理解，即如果滿足了前兩項(xiàng)條件，人民法院是可以準(zhǔn)許還是應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許。

（一）關(guān)于相關(guān)性

如前文所述，最高院對(duì)于相關(guān)性并沒有界定，筆者認(rèn)為，要理解相關(guān)性的含義，應(yīng)當(dāng)先理解2018解釋第138條第一款。該款雖然規(guī)定的是管轄問題，但是卻擴(kuò)展了人民法院準(zhǔn)許一并審理的情形，人民法院準(zhǔn)許一并審理相關(guān)民事爭(zhēng)議的情形分為兩種：第一種是人民法院根據(jù)民事訴訟原告的申請(qǐng)，決定在行政訴訟一并審理民事訴訟;第二種是人民法院根據(jù)民事訴訟雙方當(dāng)事人的共同申請(qǐng)，準(zhǔn)許一并審理民事爭(zhēng)議。最高院認(rèn)為，上述兩種情形是根據(jù)關(guān)聯(lián)程度不同，即第一種情形適用的是當(dāng)民事爭(zhēng)議與行政訴訟具有不可分割的關(guān)聯(lián)，所依據(jù)的事實(shí)或者法律關(guān)系有牽連，具有一致性或者重疊性，屬于應(yīng)當(dāng)一并審理的范疇。第二種情形是當(dāng)民事爭(zhēng)議與行政訴訟所依據(jù)的事實(shí)或者法律關(guān)系并不具有一致性或者重疊性較小，不足以產(chǎn)生相互矛盾的裁判，這屬于可以一并審理，也可以不一并審理的情形，這就需要民事案件當(dāng)事人一致同意一并審理，人民法院才有權(quán)決定一并審理，但是該種情形中，是民事案件兩方共同向人民法院申請(qǐng)，還是一方申請(qǐng)，由法院征得另一方同意尚未作出明確規(guī)定。

從2018解釋第138條第一款的規(guī)定來看，最高人民法院認(rèn)為的相關(guān)性，是一個(gè)相當(dāng)寬泛的概念，只要民事和行政爭(zhēng)議在法律事實(shí)上有交叉，就認(rèn)為具有相關(guān)性。筆者認(rèn)為，最高院之所以沒有界定相關(guān)性，一是鑒于行民交叉案件的復(fù)雜性和多樣性以及當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求的不確定性，文字概述難免有所疏漏，二是因?yàn)楦鶕?jù)第61條，在民事爭(zhēng)議的原告申請(qǐng)一并審理后，人民法院是可以決定一并審理，而不是應(yīng)當(dāng)決定一并審理，即《行政訴訟法》賦予了人民法院在個(gè)案中對(duì)是否一并審理有充分的自由裁量權(quán)，即最高院認(rèn)為是否具有相關(guān)性的問題，應(yīng)當(dāng)由人民法院依據(jù)個(gè)案情況決定。

（二）關(guān)于其他不宜一并審理民事爭(zhēng)議的情形

上文已經(jīng)敘述過了，在此不多做贅述。

（三）關(guān)于第61條的“可以”，如前文所述，其實(shí)賦予了受理行政訴訟案件的法院，在決定是否一并審理民事爭(zhēng)議案件時(shí)極大的自由裁量權(quán)

例如最高院在（2018）最高法行申2960號(hào)民事判決書中認(rèn)為：該制度在性質(zhì)上是行政爭(zhēng)議與民事爭(zhēng)議“一并解決”，而不是“行政附帶民事訴訟”，一并審理后，仍然存在兩個(gè)訴訟且其性質(zhì)不同。當(dāng)事人申請(qǐng)一并審理的，人民法院對(duì)于是否準(zhǔn)許具有一定的自由裁量權(quán)。

也就說，行政訴訟與民事爭(zhēng)議即使是一并審理，民事爭(zhēng)議與行政訴訟之間也是相互獨(dú)立的，而不是行政附帶民事訴訟。人民法院沒有準(zhǔn)許一并審理民事爭(zhēng)議，并不會(huì)對(duì)當(dāng)事人的訴權(quán)造成影響。因?yàn)榧词共灰徊徖?，如果需要以民事案件的結(jié)果作為行政訴訟的依據(jù)，行政訴訟也應(yīng)當(dāng)中止。如果需要以行政案件的結(jié)果作為民事訴訟的依據(jù)，民事訴訟也應(yīng)當(dāng)中止。

（四）人民法院的釋明義務(wù)——自由裁量權(quán)的例外

2018年解釋第138條第二款規(guī)定，如果民事爭(zhēng)議的事實(shí)或者法律關(guān)系是行政訴訟事實(shí)或者法律關(guān)系的依據(jù)，人民法院有義務(wù)告知當(dāng)事人可以申請(qǐng)一并處理，那么可以推理出來：該種情況下，如果當(dāng)事人申請(qǐng)一并審理，人民法院應(yīng)當(dāng)一并審理。此處的當(dāng)事人，根據(jù)前文所述，顯然應(yīng)當(dāng)是民事爭(zhēng)議的原告。

四、相關(guān)民事爭(zhēng)議一并審理制度實(shí)踐中存在的問題

（一）制度適用率極低，仍處在“休眠”狀態(tài)

根據(jù)北京市二中院關(guān)于行政訴訟一并審理民事爭(zhēng)議制度運(yùn)行情況的調(diào)研報(bào)告，2015年5月1日至2018年11月1日，當(dāng)事人申請(qǐng)一并審理的案件有 490 件，人民法院經(jīng)過審查，準(zhǔn)許當(dāng)事人一并審理民事爭(zhēng)議請(qǐng)求的案件僅為20件，僅占當(dāng)事人申請(qǐng)案件數(shù)量的4%，適用率極低，仍然處于“休眠狀態(tài)”。

（二）行政訴訟的范圍界定過窄，無法滿足實(shí)際需求

關(guān)于行政訴訟的范圍，最高院法發(fā)（2009）38號(hào)文件界定的是行政裁決、行政確權(quán)、行政處理、頒發(fā)權(quán)屬證書等案件。2015年《行政訴訟法》修改前，《行政訴訟法修正案（草案）》對(duì)行政訴訟的范圍沒有任何限制。至于《行政訴訟法》出臺(tái)后，相對(duì)于修正案（草案）的不加限定，全國(guó)人大為何將行政訴訟限定在行政裁決、行政登記、行政許可、行政征收和行政征用五種范圍內(nèi)，目前尚不清楚。但是顯然，該五種類型無法反應(yīng)實(shí)踐中的全部需求。

根據(jù)楊思思對(duì)2015年5月1日至2016年7月15日的85個(gè)涉及申請(qǐng)相關(guān)民事爭(zhēng)議一并審理的行政案件進(jìn)行檢索，行政處罰和行政不作為案件分別為8個(gè)和11個(gè)，占比超過20%。也就說，實(shí)踐中，相關(guān)民事爭(zhēng)議一并審理制度僅限定在行政裁決、行政登記、行政許可、行政征收和行政征用五種類型中，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足實(shí)際需求。

（三）相關(guān)制度設(shè)計(jì)相對(duì)粗糙，關(guān)鍵程序和環(huán)節(jié)缺失

如前文所述，一并審理何時(shí)提、向誰提、以什么形式提等問題以及人民法院在決定是否一并審理時(shí)的自由裁量權(quán)界限，均沒有明確的規(guī)定和統(tǒng)一的尺度。此外，審判人員組成亦無明確規(guī)定。制度設(shè)計(jì)相對(duì)粗糙，難免在實(shí)際運(yùn)行過程中出現(xiàn)各種問題。

五、相關(guān)民事爭(zhēng)議一并處理制度中亟需完善之處

（一）科學(xué)設(shè)置受案范圍

馬懷德教授在《行政訴訟法的時(shí)代價(jià)值——行政訴訟法三十年：回首與前行》中稱：目前的制度設(shè)計(jì)不夠周延和細(xì)致，所能涵蓋的一并解決的關(guān)聯(lián)性案件類型比較有限，如存在民事侵權(quán)行為被害人的行政處罰等案件就沒有在此范圍，尚需進(jìn)一步完善。

由此可見，將行政處罰納入相關(guān)民事爭(zhēng)議一并審理制度中，是學(xué)術(shù)界和實(shí)踐中都認(rèn)可的。此外，筆者認(rèn)為，既然該制度目的是為了高效便利解決問題而進(jìn)行的程序擴(kuò)容，給當(dāng)事人一個(gè)程序的選擇，同時(shí)也給了人民法院在決定是否一并審理時(shí)極大的自由裁量權(quán)，因此，在這個(gè)制度中再限制行政訴訟的范圍是沒有必要的?！缎姓V訟法修正案（草案）》中對(duì)行政訴訟范圍不加限制，是更加可取的。

（二）模糊審理該類案件中行政庭法官和民事庭法官的邊界

實(shí)踐中，一個(gè)非?，F(xiàn)實(shí)的矛盾是：行政庭與民事庭相比，人員配置少、審判經(jīng)驗(yàn)不足，但是相關(guān)民事爭(zhēng)議一并審理的案件，通常是疑難復(fù)雜的案件。讓相對(duì)人員配置少、審判經(jīng)驗(yàn)不足的行政庭單獨(dú)處理行政案件之外，還要負(fù)責(zé)處理疑難復(fù)雜的民事案件，顯然會(huì)嚴(yán)重阻礙這一制度的適用。因此筆者建議在實(shí)際運(yùn)行過程中，應(yīng)當(dāng)由行政庭的法官和民事庭的法官組成合議庭，甚至可以探索在同一合議庭的成員的情況下，對(duì)行政案件和民事案件中確定不同的審判長(zhǎng)，通過合議庭或者審判委員會(huì)來確保審判結(jié)果的一致性即可。

（三）適當(dāng)限制個(gè)案的自由裁量權(quán)

筆者認(rèn)為，相關(guān)民事爭(zhēng)議一并審理制度目前仍在探索階段，加之該類案件的復(fù)雜性，人民法院對(duì)個(gè)案的自由裁量權(quán)是有必要的，但是應(yīng)當(dāng)予以適當(dāng)限制，以保證該制度在實(shí)踐中應(yīng)用起來。

根據(jù)2018年解釋第138條第二款，對(duì)于民事爭(zhēng)議是行政爭(zhēng)議的基礎(chǔ)，法院應(yīng)當(dāng)行使釋明義務(wù)。那么至少可以明確的是，當(dāng)民事爭(zhēng)議與行政爭(zhēng)議的相關(guān)性為前者是后者的基礎(chǔ)時(shí)，只要民事爭(zhēng)議的原告自行申請(qǐng)或者在法院的釋明下申請(qǐng)，且不存在不應(yīng)當(dāng)一并審理的情形時(shí)，人民法院就應(yīng)當(dāng)決定一并審理。

在民事爭(zhēng)議和行政爭(zhēng)議的相關(guān)性為其他情形時(shí)，何種情況下人民法院的“可以準(zhǔn)許”變更為“應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許”，是限制人民法院自由裁量權(quán)的關(guān)鍵。

六、結(jié)語(yǔ)

民行交叉是困擾實(shí)務(wù)和學(xué)界多年的案件類型，相關(guān)民事爭(zhēng)議一并審理這一制度作為解決這一類型的案件的一種程序，其無論是制度設(shè)計(jì)還是實(shí)踐操作，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到設(shè)計(jì)初衷。究其根本原因，當(dāng)然是民行交叉案件本身的復(fù)雜性和多樣性，無論是法官、律師還是當(dāng)事人，都難以抽絲剝繭的分析清楚法律關(guān)系和案件事實(shí)，相關(guān)民事爭(zhēng)議一并解決制度只是提供了一個(gè)程序選擇，在該程序中是否能夠解決問題，依然要依賴于法官、律師和當(dāng)事人對(duì)法律關(guān)系和案件事實(shí)的把握。

但是，相關(guān)民事爭(zhēng)議一并解決制度這一程序選擇，只有盡可能多的應(yīng)用，才能在實(shí)踐中不斷完善。而該制度近乎休眠的狀態(tài)使得甚至找不到完善的方向，民行交叉案件的實(shí)質(zhì)化解也成了一紙空談。筆者認(rèn)為，從制度設(shè)計(jì)層面，應(yīng)當(dāng)盡可能減少該制度的應(yīng)用限制，從實(shí)踐層面，應(yīng)當(dāng)盡可能多的應(yīng)用該程序，從中總結(jié)出完善的方向，更重要的是，從中提升法官、律師對(duì)民行交叉案件法律關(guān)系和案件事實(shí)把握的能力。只有這樣，實(shí)務(wù)和學(xué)術(shù)界才能撥開民行交叉案件的迷霧。

注釋：

應(yīng)松年.行政訴訟法律制度的完善、發(fā)展[J].行政法學(xué)研究，2015（4）.

《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問題的解釋，1999年11月24日由最高人民法院審判委員會(huì)第1088次會(huì)議通過，自2000年3月10日起施行。

《最高人民法院印發(fā)<關(guān)于當(dāng)前形勢(shì)下做好行政審判工作的若干意見>的通知》（法發(fā)2009 38號(hào)）第9條。

《最高人民法院<關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定>》（法釋2009 20號(hào)）第 13條第2款。

《行政訴訟法》（發(fā)布日期2014年11月1日，實(shí)施日期2015年5月1日）第61條。

郭修江.一并審理民行爭(zhēng)議案件的審判規(guī)則——對(duì)修改后的《行政訴訟法》第六十一條的理解[J].法律適用，2016（1）.

最高人民法院行政審判庭編著.最高人民法院行政訴訟法司法解釋理解與適用（第1版）[M].2018年版，第643頁(yè)，第645頁(yè)，第661頁(yè).

《行政訴訟對(duì)關(guān)聯(lián)民事爭(zhēng)議的一并審理》——對(duì)新行政訴訟法第六十一條的理解與適用[M].人民司法出版社，2016年版，第55頁(yè).

最高人民法院發(fā)布《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（法釋2018 1號(hào)）。

中國(guó)法院網(wǎng)：https：//splcgk.court.gov.cn/gzfwww//sszn/details？id=565f574c292845cb94b19045e82916df.

（2018）最高法行申2960號(hào)。

《行政訴訟法修正案（草案）》第63條。

楊思思.“磨合期”的檢視：行政訴訟一并審理民事爭(zhēng)議制度運(yùn)行的三重困境與突圍[C]//深化司法改革與行政審判實(shí)踐研究（下）——全國(guó)法院第28屆學(xué)術(shù)討論會(huì)獲獎(jiǎng)?wù)撐募?