李琢　張漢飛

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，中心城市正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式。經(jīng)濟(jì)和人口向大城市集聚的趨勢(shì)比較明顯。北京、上海、廣州、深圳等特大城市發(fā)展優(yōu)勢(shì)不斷增強(qiáng)，杭州、南京、武漢、鄭州、成都、西安等大城市發(fā)展勢(shì)頭較好。但受發(fā)展階段和體制機(jī)制等方面的約束，我國(guó)城市化在快速發(fā)展進(jìn)程中也面臨著諸多矛盾和問題，如缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，空間布局不合理;城市區(qū)域不斷擴(kuò)大，耕地嚴(yán)重流失;基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后;經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式粗放，產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng);城市就業(yè)和公共服務(wù)不完善，農(nóng)民工市民化問題凸顯;資源供需矛盾突出，生態(tài)環(huán)境問題加劇等。要解決上述矛盾和問題，推動(dòng)形成高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局，未來城市化發(fā)展需要以促進(jìn)人的發(fā)展為導(dǎo)向，走緊湊型、集約型、高密度的城市群發(fā)展道路。

我們觀察一下世界城市化的發(fā)展規(guī)律，現(xiàn)在城市群正在成為全球城市體系中的非常重要的并且越來越重要的一個(gè)角色。像美國(guó)三大城市群，也就是大紐約地區(qū)、五大湖地區(qū)、大洛杉磯地區(qū)三大城市群所創(chuàng)造的GDP占全美國(guó)的60%—70%;日本的大東京地區(qū)、大阪神戶地區(qū)、名古屋地區(qū)創(chuàng)造的GDP占全日本70%左右;其他的城市群，如英國(guó)大倫敦地區(qū)、法國(guó)大巴黎地區(qū)、加拿大多倫多以及大溫哥華地區(qū)在各國(guó)城市化發(fā)展過程當(dāng)中也正在發(fā)揮著越來越重要的作用。城市群日益成為世界城市化發(fā)展的主流。從城市經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來說，城市群是在一定地域空間的相對(duì)集中布局，是多中心的結(jié)構(gòu)，可以有效降低成本，有效避免城市分散化而帶來的土地浪費(fèi)，有利于防止把城市功能過于集中于一個(gè)超大城市而帶來的城市病。所以從城市經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本道理來講，城市群成為全球城市體系中的重要角色是有其存在的道理的。推動(dòng)形成高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局，需要我們積極構(gòu)建以城市群為主體形態(tài)的城鎮(zhèn)體系。

從我國(guó)空間開發(fā)總量上看，目前我國(guó)的城市建成區(qū)、縣城建成區(qū)、建制鎮(zhèn)建成區(qū)、獨(dú)立工礦區(qū)、農(nóng)村居民點(diǎn)和各類開發(fā)區(qū)的總面積已達(dá)30萬平方公里，已基本能滿足人口高峰值時(shí)城市化的需要，主要問題是空間結(jié)構(gòu)不合理，空間利用效率不高。如果農(nóng)村居民點(diǎn)占地能隨著人口城市化而逐步減少;如果各類開發(fā)區(qū)和獨(dú)立工礦區(qū)能作為城市空間看待，集聚產(chǎn)業(yè)的同時(shí)也能集聚一定的人口;如果建制鎮(zhèn)能更多地發(fā)展成為中小城市，大幅度提高人口密度，那么，在今后的城市化過程中，就全國(guó)范圍來看，在總量上不增加新的耕地占用是有可能做到的。推動(dòng)形成高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局，關(guān)鍵是必須把調(diào)整空間結(jié)構(gòu)納入經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的內(nèi)涵中，把推進(jìn)城市化的著力點(diǎn)放到調(diào)整和優(yōu)化城市化空間結(jié)構(gòu)、提高空間效率上?；谫Y源環(huán)境承載能力建立城市空間的發(fā)展布局，鼓勵(lì)資源環(huán)境承載能力強(qiáng)的地方多發(fā)展，鼓勵(lì)資源環(huán)境承載能力差的地方要優(yōu)化發(fā)展，合理確定城市開發(fā)邊界，提高建成區(qū)人口密度，防止特大城市面積過度擴(kuò)張。

推動(dòng)形成高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局，在城市化的主體形態(tài)上，就應(yīng)該把城市群作為城市化的主體形態(tài)，走緊湊型、集約化、高密度的城市化道路。城市群以其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)迅速發(fā)展，并憑借日漸增長(zhǎng)的對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐和輻射帶動(dòng)力而逐漸取代單個(gè)城市成長(zhǎng)為新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，從而可以帶動(dòng)更大區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。各國(guó)以及我國(guó)長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲地區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展的過程證明，在城市群內(nèi)部和在大城市周邊的中小城市或小城鎮(zhèn)，由于可以分擔(dān)大城市的某些特定功能，能夠較快發(fā)展壯大。而遠(yuǎn)離城市群和大城市的中小城市或小城鎮(zhèn)，盡管也可以集聚少數(shù)特色產(chǎn)業(yè)，或者作為一定區(qū)域的公共服務(wù)中心，但由于其持續(xù)不斷地創(chuàng)造更多就業(yè)崗位的能力較弱，成長(zhǎng)壯大的進(jìn)程不會(huì)太快，有些甚至走向衰落。根據(jù)現(xiàn)有基礎(chǔ)、資源環(huán)境承載能力以及未來發(fā)展?jié)摿Γh的十八大以來，黨中央提出了京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、共建“一帶一路”、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展、黃河流域高質(zhì)量發(fā)展等新的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。新形勢(shì)下促進(jìn)區(qū)域高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展，必須增強(qiáng)中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力，優(yōu)化發(fā)展京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)特大城市群;重點(diǎn)發(fā)展哈長(zhǎng)（黑龍江省的哈大齊和吉林省的長(zhǎng)吉地區(qū)）、閩東南（福建沿海）、江淮（安徽皖江城市群）、中原城市群（河南中部）、長(zhǎng)江中游城市群（包括湖南的長(zhǎng)珠潭城市群、湖北的武漢城市圈、江西的昌九地區(qū)）、關(guān)中平原地區(qū)、成渝、北部灣（廣西南部、海南北部和廣東東部）大城市群;培育發(fā)展太原城市圈、呼包鄂榆、貴陽(yáng)城市圈、滇中城市圈、藏中南地區(qū)、蘭州到西寧地區(qū)、寧夏沿黃地區(qū)、天山北坡地區(qū)等城市化地區(qū)。

推動(dòng)形成高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局，走以城市群為主體形態(tài)的城市化道路，要強(qiáng)化城市群的統(tǒng)一規(guī)劃。城市群規(guī)劃是百年大計(jì)，但目前我國(guó)真正意義上的城市群規(guī)劃尚是個(gè)空白。由于城市群橫跨不同的行政區(qū)、不同的領(lǐng)域，在我國(guó)現(xiàn)行體制下，難以對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)一的戰(zhàn)略安排和整體規(guī)劃，各城市群的整體布局規(guī)劃和整體發(fā)展戰(zhàn)略滯后。各省區(qū)市對(duì)城市群發(fā)展都有濃厚興趣，但其規(guī)劃都限制于省域范圍，難以真正形成城市群內(nèi)部的聯(lián)系和分工。為此，未來我國(guó)城市群發(fā)展首先要進(jìn)行科學(xué)合理的城市群區(qū)域規(guī)劃，統(tǒng)籌規(guī)劃各城市的功能定位和產(chǎn)業(yè)定位，統(tǒng)籌規(guī)劃居住、公共服務(wù)、生態(tài)系統(tǒng)格局，促進(jìn)人口超載的超大型城市適度疏解城市功能，增強(qiáng)中小城市功能和綜合承載能力，保護(hù)好城市之間的綠色開敞空間，促進(jìn)城市群有序發(fā)展。通過在城市地區(qū)劃分城市增長(zhǎng)邊界來限制城市對(duì)周邊農(nóng)村地區(qū)和生態(tài)地區(qū)的侵占，提高城市建成區(qū)的密度，并限制在邊界以外的非城市化地區(qū)的土地開發(fā)。城市增長(zhǎng)邊界可以每10—20年根據(jù)新的需要重新劃分。通過新的城市發(fā)展規(guī)劃，以大運(yùn)輸量的軌道交通系統(tǒng)為向?qū)?，以站點(diǎn)為中心建設(shè)半徑合理的居住區(qū)，提供辦公、商業(yè)服務(wù)業(yè)等多項(xiàng)功能，減少機(jī)動(dòng)車交通和空氣污染，建設(shè)具有混合功能以及符合人性尺度的設(shè)計(jì)和寬敞的城市空間。同時(shí)深入推進(jìn)城市群“同城化”行動(dòng)，加強(qiáng)城市群之間的交通、能源、通信、環(huán)保、防災(zāi)等基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)一布局和共建共享，提高一體化、網(wǎng)絡(luò)化、均質(zhì)化程度，推進(jìn)形成城市群內(nèi)的各城市功能分工清晰、產(chǎn)業(yè)定位互有補(bǔ)充、基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)連接、人員往來便捷通暢的整體性城市網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建各類要素合理流動(dòng)、高效集聚的區(qū)域發(fā)展動(dòng)力系統(tǒng)，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局。

（本文為中央黨校課題暨國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心公共管理與人力資源研究所委托課題《新時(shí)代我國(guó)區(qū)域高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展研究》的部分成果;作者李琢為住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部干部，張漢飛為中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）教授）