李增軍

在國家鼓勵(lì)發(fā)展職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)的大背景下，地方政府和高職院校的積極性空前高漲，發(fā)展勢(shì)頭方興未艾。然而，在理論、制度和政策的層面，高職院?；旌纤兄妻k學(xué)有一些問題亟待進(jìn)一步厘清。

類型之爭(zhēng)：公辦還是民辦

辦學(xué)類型的確定，是高職院?；旌纤兄妻k學(xué)的基本問題，它決定學(xué)校的性質(zhì)界定、法律適用和政策規(guī)定。

目前，高職院校的辦學(xué)類型有兩類，即公辦學(xué)校和民辦學(xué)校。公辦學(xué)校由政府或政府所屬單位以國有資本或集體資本投資舉辦;民辦學(xué)校由企業(yè)、社會(huì)組織或個(gè)人以非公有資本投資舉辦。那么，既有公有資本又有非公有資本的混合所有制高職院校，應(yīng)該屬于什么辦學(xué)類型呢？這個(gè)問題無論在理論上還是實(shí)踐中，都有不同的意見和爭(zhēng)論。筆者認(rèn)為，在混合所有制高職院校辦學(xué)類型的定位上，要跳出“非公即民”的線性思維，把它作為一個(gè)獨(dú)立的辦學(xué)類型來思考。公投公辦，我們稱為公辦學(xué)校;民投民辦，我們稱為民辦學(xué)校;多元主體共投共辦的高職院校，我們可以稱之為共辦學(xué)校。這樣，高職院校的辦學(xué)類型就有了三種形態(tài)，即公辦學(xué)校、民辦學(xué)校和共辦學(xué)校。

從法律適用和政策規(guī)定上看，公辦學(xué)校有教育法、高等教育法、職業(yè)教育法等法律法規(guī)來規(guī)范，同時(shí)，公辦學(xué)校也比民辦學(xué)校有更大的政策資源空間。民辦學(xué)校除受教育類法律法規(guī)制約，還有民辦教育促進(jìn)法專門來規(guī)范，同時(shí)，民辦學(xué)校比公辦學(xué)校有更大的機(jī)制優(yōu)勢(shì)?；旌纤兄频墓厕k學(xué)校，目前尚無專門的法律來規(guī)范，可以參照民辦教育促進(jìn)法來規(guī)范，同時(shí)按照有利于發(fā)展的原則，混合所有制高職院校應(yīng)當(dāng)既享受公辦學(xué)校的政策優(yōu)惠，又發(fā)揮民辦學(xué)校的機(jī)制優(yōu)勢(shì)。

屬性之惑：營利性還是非營利性

法人屬性的選擇，是高職院?；旌纤兄妻k學(xué)的根本問題，它決定學(xué)校的設(shè)立模式以及權(quán)利和義務(wù)的法律邊界。

民法總則把法人分為營利法人和非營利法人兩種類型，并明確“營利法人包括有限責(zé)任公司、股份有限公司和其他企業(yè)法人等”“非營利法人包括事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等”。民辦教育促進(jìn)法指出：“民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營利性或者營利性民辦學(xué)校?！备鶕?jù)這兩部法律，公辦高職學(xué)校要登記為非營利性事業(yè)單位法人，民辦高職院?？梢赃x擇設(shè)立為營利性學(xué)?；蚍菭I利性學(xué)校。

在現(xiàn)行法律框架下，混合所有制高職院校在法人設(shè)立上，要遵照民法總則的規(guī)定、參照民辦教育促進(jìn)法的有關(guān)條款來確定。學(xué)校舉辦者可以自主選擇為營利性或者非營利性，如果設(shè)立為非營利性法人，舉辦者不能取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余必須全部用于辦學(xué)，但會(huì)得到更多的政府支持和政策資源;如果設(shè)立為營利性法人，舉辦者可以取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余依照有關(guān)規(guī)定處理，但由于有公有資本的參與，營利性法人的設(shè)立會(huì)有更多的法律障礙和政策風(fēng)險(xiǎn)。

從法律規(guī)定和辦學(xué)實(shí)踐出發(fā)，混合所有制高職院校可以選擇設(shè)立為兩類法人和三種登記方式。一類是設(shè)立為營利法人，登記為企業(yè)法人;另一類是設(shè)立為非營利法人，登記為事業(yè)單位法人或者社會(huì)法人（民辦非企業(yè)）。雖然學(xué)校有選擇空間，但舉辦方要權(quán)衡利弊、綜合考慮。

治理之道：教育規(guī)律與市場(chǎng)邏輯

治理體系的建構(gòu)，是高職院?；旌纤兄妻k學(xué)的核心問題，它決定學(xué)校的運(yùn)行模式和治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

按照高等教育法的規(guī)定，公辦高職院校的治理結(jié)構(gòu)，實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，校長(zhǎng)是法定代表人;按照民辦教育促進(jìn)法的規(guī)定，民辦高職院校的治理結(jié)構(gòu)，實(shí)行董事會(huì)或理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，董事長(zhǎng)、理事長(zhǎng)或校長(zhǎng)為法定代表人?；旌纤兄聘呗氃盒Ｓ晒匈Y本和非公有資本共同舉辦，既不能簡(jiǎn)單套用公辦學(xué)校的治理模式，也不能完全照搬民辦學(xué)校的治理模式，到底實(shí)行什么樣的法人治理結(jié)構(gòu)？在法律上沒有規(guī)定，在實(shí)踐中是個(gè)難題。

混合所有制高職院校既然兼有公有和非公有兩種資本，那么在治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)上，就應(yīng)當(dāng)發(fā)揮公辦和民辦兩種優(yōu)勢(shì)，遵循教育規(guī)律和市場(chǎng)機(jī)制兩種邏輯。從教育規(guī)律看，混合所有制高職院校首先是中國的高等學(xué)校，必須扎根中國大地辦教育，必須堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，必須堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向。同時(shí)，高職院?；旌纤兄妻k學(xué)又是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的新事物，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向，提升辦學(xué)活力。從理論上講，實(shí)施對(duì)混合所有制高職院校治理的權(quán)力來源也是兩個(gè)方面：一是政府作為出資人賦予學(xué)校的辦學(xué)權(quán)和管理權(quán);二是投資主體多元帶來的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離并由此形成的學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。

在辦學(xué)實(shí)踐中，混合所有制高職院校的治理結(jié)構(gòu)形成了多種模式，也暴露出不少的問題，特別是校黨委、董事會(huì)、行政團(tuán)隊(duì)以及監(jiān)事會(huì)的關(guān)系難以理順，這和各個(gè)學(xué)校的舉辦者身份不同及資本結(jié)構(gòu)有很大關(guān)系，也是現(xiàn)在混合所有制辦學(xué)法律法規(guī)不配套的必然結(jié)果。當(dāng)然，讓所有混合所有制高職院校一個(gè)治理模式既不現(xiàn)實(shí)也沒有必要，筆者認(rèn)為，混合所有制高職院校的治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該構(gòu)建四個(gè)系統(tǒng)，即領(lǐng)導(dǎo)和權(quán)力系統(tǒng)（校黨委、股東會(huì)）、決策和指揮系統(tǒng)（董事會(huì)或理事會(huì)）、執(zhí)行和管理系統(tǒng)（校長(zhǎng)領(lǐng)銜的行政團(tuán)隊(duì)，包括校務(wù)委員會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)）、民主和監(jiān)督系統(tǒng)（監(jiān)事會(huì)、紀(jì)委、職代會(huì)、工會(huì)）。在此原則下，應(yīng)當(dāng)根據(jù)學(xué)校法人屬性和股權(quán)結(jié)構(gòu)，構(gòu)建因校而異、各具特色的治理體系。

初心之問：教育的公益性與資本的逐利性

一個(gè)不可回避的問題是，高職院校混合所有制辦學(xué)如何處理好教育的公益性和資本的逐利性的關(guān)系？

習(xí)近平總書記指出：培養(yǎng)什么人，是教育的首要問題。這一重要論述深刻揭示了教育的本質(zhì)，也昭示了教育的初心，即教育是培養(yǎng)人的活動(dòng)。教育的本質(zhì)決定了教育的公益性，即教育以滿足公共利益為最大目標(biāo)，不論是公辦院校，還是民辦院校，或者混合所有制院校，在這個(gè)問題上應(yīng)該是一致的。

逐利性是資本的“天性”，也是資本的“初心”。資本進(jìn)入教育領(lǐng)域，產(chǎn)業(yè)資本和教育資本的融合，或者產(chǎn)業(yè)資本向教育資本的轉(zhuǎn)化，并沒有改變資本逐利性的本質(zhì)。

如何把教育的公益性和資本的逐利性有機(jī)統(tǒng)一起來，是混合所有制高職院校持續(xù)健康發(fā)展必須處理好的問題。服務(wù)公共利益、承擔(dān)社會(huì)責(zé)任、培養(yǎng)有用人才，要成為混合所有制高職院校首要的價(jià)值追求。同時(shí)，要建立非公資本的回報(bào)制度，特別對(duì)非營利學(xué)校應(yīng)該從法律上解決非公資本的回報(bào)、流動(dòng)和退出機(jī)制。

發(fā)展之困：方向明確與制度缺失

職業(yè)教育改革有兩個(gè)重要方向：一個(gè)是深化產(chǎn)教融合、校企合作，一個(gè)是由政府舉辦為主向政府統(tǒng)籌管理、社會(huì)多元辦學(xué)的格局轉(zhuǎn)變。高職院?；旌纤兄妻k學(xué)，無論對(duì)產(chǎn)教融合還是社會(huì)多元辦學(xué)，無疑都是最有效的實(shí)現(xiàn)形式。國務(wù)院文件也經(jīng)歷了從“探索發(fā)展”到“鼓勵(lì)發(fā)展”的歷史過程，發(fā)展職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)的方向是明確的。

然而，在高職院?；旌纤兄妻k學(xué)實(shí)踐中卻面臨著制度缺失的嚴(yán)重困境。首先是理論上的困惑，在一些重要問題上說不清、有爭(zhēng)議;其次是法理上的尷尬，存在無法可依、無章可循;再次是政策上的模糊，存在互相“頂?！?、不銜接、不配套的問題。

當(dāng)務(wù)之急是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化制度建設(shè)，使高職院校混合所有制辦學(xué)有理有據(jù)、有章可循、有法可依。要健全法律法規(guī)體系，對(duì)現(xiàn)行職業(yè)教育法、民辦教育促進(jìn)法等進(jìn)行修訂，出臺(tái)混合所有制辦學(xué)條例等新的法規(guī)或條例。要完善配套政策體系，各級(jí)都要出臺(tái)混合所有制辦學(xué)的扶持政策，在資金、土地、辦學(xué)自主權(quán)等方面予以支持。在政策法規(guī)尚未理順的情況下，要按著鼓勵(lì)發(fā)展的原則，多開綠燈、少設(shè)紅燈，在發(fā)展中規(guī)范，在規(guī)范中發(fā)展。