何 曉 魯

(大連海事大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 116001)

一、問題的提出

近年來，我國綜合國力大幅提升，但經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展的同時(shí)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、社會(huì)安全事件等突發(fā)事件頻發(fā)，影響著社會(huì)的和諧穩(wěn)定。在推進(jìn)法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的過程中，建立完善的應(yīng)急體制是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求；將突發(fā)事件背景下的公權(quán)力運(yùn)行納入法治軌道，控制、規(guī)范行政權(quán)，是依法行政的應(yīng)有之義。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的行政征用是通過國家強(qiáng)制力征用單位和個(gè)人的財(cái)產(chǎn)應(yīng)對(duì)危機(jī)以減輕或消除當(dāng)前面臨的緊迫危險(xiǎn)、恢復(fù)社會(huì)秩序的具體行政行為。作為國家有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的一種重要手段，征用行為涉及國家公權(quán)力與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)、公共利益與私人利益、行政補(bǔ)償機(jī)制等憲法、行政法領(lǐng)域的核心問題。

政府為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件征用物資或場所，在理論上有其正當(dāng)性，不同于正常社會(huì)管理狀態(tài)下的一般征用，應(yīng)急征用屬于行政機(jī)關(guān)在緊急狀態(tài)下的具體行政行為，在法律依據(jù)、程序要求、價(jià)值尺度等方面有其特殊性?？茖W(xué)理解和運(yùn)行這一制度，對(duì)于規(guī)范行政行為、保障相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)以及提高突發(fā)事件應(yīng)對(duì)效率具有重要意義。由于我國現(xiàn)行應(yīng)急征用體系不健全，立法規(guī)定不統(tǒng)一、不具體，尤其是關(guān)于征用主體、征用程序、征用補(bǔ)償?shù)汝P(guān)鍵問題的規(guī)定存在矛盾，這種立法的缺陷直接導(dǎo)致征用行為實(shí)際運(yùn)行的混亂，現(xiàn)實(shí)中因應(yīng)急征用引起的爭議層出不窮。本文以突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的行政征用為主題，結(jié)合我國立法現(xiàn)實(shí)，對(duì)應(yīng)急征用的理論基礎(chǔ)、基本原則等內(nèi)容進(jìn)行重點(diǎn)分析，并針對(duì)現(xiàn)行立法存在的問題提出了相關(guān)完善建議。

二、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)背景下征用的正當(dāng)性溯源

1.突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中征用權(quán)的形式正當(dāng)：緊急權(quán)力的派生

突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，國家為減少或消除危險(xiǎn)會(huì)采取大量行政強(qiáng)制性手段恢復(fù)社會(huì)秩序。突發(fā)事件的特點(diǎn)在于其產(chǎn)生和發(fā)展的過程具有不確定性和緊急性，這就需要國家在短時(shí)間迅速反應(yīng)，積極作為，采取有效措施應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件，通過協(xié)調(diào)各種資源，發(fā)揮整體功效。應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的這種特殊需要賦予了國家緊急權(quán)。英國思想家洛克認(rèn)為緊急權(quán)力在一定程度上等同于“特權(quán)”，在他看來緊急權(quán)力定義為一種“無法律規(guī)定的，有時(shí)甚至違反法律而依照自由裁處來為公眾謀福利的行動(dòng)的權(quán)力”[2]。應(yīng)急狀態(tài)下的法治秩序與正常狀態(tài)下的法治秩序是不同的，前者的法治秩序是為了維護(hù)國家和社會(huì)的公共利益，恢復(fù)正常的社會(huì)秩序，行政權(quán)力只具有目的合法性；而后者的法治秩序則要求行政權(quán)力滿足目的合法性和手段合法性兩個(gè)條件。在正常狀態(tài)下，行政機(jī)關(guān)依據(jù)憲法和法律來行使權(quán)力；而在應(yīng)急狀態(tài)下，行政機(jī)關(guān)更多是依據(jù)自由裁量來行使權(quán)力[3]。緊急狀態(tài)下的國家機(jī)關(guān)通過自由裁量進(jìn)行的行政行為可能會(huì)突破現(xiàn)有法律條文的規(guī)制，但是，緊急權(quán)力賦予行政主體的自由裁量權(quán)并不是說可以完全不受國家法律規(guī)范的調(diào)整，甚至任意地去侵犯公民的權(quán)利。法治秩序價(jià)值的遵守要求行政同時(shí)必須對(duì)行政應(yīng)急權(quán)施加有效的法律控制，即“給公權(quán)力封頂，為基本人權(quán)保障”[4]。國家緊急權(quán)是通過法定程序，賦予行政權(quán)特定時(shí)間擴(kuò)張，衍生出“超法規(guī)性”的特點(diǎn)。即使沒有在實(shí)定法上的明確依據(jù)，但只要行使權(quán)力的目的是為了社會(huì)公共利益之需求，就應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為合法且合理。征用屬于一種具體行政行為，是在突發(fā)事件背景下，國家運(yùn)用緊急權(quán)而采取的一種應(yīng)急行為，是緊急權(quán)具體運(yùn)行的一種外在表現(xiàn)形式。雖然許多國家已經(jīng)就行政征用做出體系性立法，其中部分條款涉及了應(yīng)急狀態(tài)下的征用行為，但這依然不能否定部分征用行為可能會(huì)突破現(xiàn)有立法的事實(shí)。因?yàn)?，法律固有的滯后性特點(diǎn)以及人類所擁有的有限理性根本不足以預(yù)測未來所有的危機(jī)類型并用現(xiàn)有的法律來加以規(guī)范[5]。政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中，為了解決資源儲(chǔ)備不足與現(xiàn)實(shí)緊迫需要的矛盾，完全有采取強(qiáng)制征用的手段從社會(huì)獲取必要資源的正當(dāng)性權(quán)力。

2.突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中征用權(quán)的實(shí)質(zhì)正當(dāng)：公共利益的考量

我國《憲法》的第10條和第13條明確了國家為了公共利益的需要可以依法實(shí)行征用(收)并予以補(bǔ)償。對(duì)于何為公共利益，目前尚未形成統(tǒng)一的判定標(biāo)準(zhǔn)。古羅馬法學(xué)家西塞羅認(rèn)為:“公益優(yōu)于私益”，現(xiàn)代憲法學(xué)理論也承認(rèn)公共利益是限制公民基本權(quán)利的法定事由，認(rèn)為公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使不得違背公共利益，同時(shí)還負(fù)有增進(jìn)公共利益的義務(wù)[6]。公共利益，可以理解為社會(huì)公共之利益、具有整體性的利益，在本質(zhì)上是由無數(shù)個(gè)人利益所組成的整體利益，是個(gè)人利益最終的價(jià)值指向，它代表著共同的、長遠(yuǎn)的利益[7]。行政活動(dòng)以實(shí)現(xiàn)公益為目的，行政主體代表著公益而行使職權(quán)，因此，行政主體在法律地位上優(yōu)先于代表個(gè)人利益的相對(duì)人。當(dāng)行政主體所代表的公共利益與相對(duì)人的利益沖突時(shí)，一般承認(rèn)行政主體所代表的公益優(yōu)先[8]。

征用制度在本質(zhì)上是國家為社會(huì)提供處置突發(fā)事件的必須資源，從而避免或者減少整個(gè)社會(huì)陷入危機(jī)的可能，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益之保障。而之所以要選擇公權(quán)力調(diào)動(dòng)資源來保障公共利益，那是因?yàn)閯?chuàng)制公權(quán)力的初衷就是為了保障人民利益和社會(huì)公益之實(shí)現(xiàn)，政府在一定程度上更有實(shí)現(xiàn)公益的能力，在利用被征用的資源方面將比私主體更具優(yōu)勢。公共利益是行政征用合法性的基礎(chǔ)，也是劃分行政征用權(quán)與公民財(cái)權(quán)的界限[9]。應(yīng)急狀態(tài)下的社會(huì)處于非正常狀態(tài)，公共利益的實(shí)現(xiàn)更為緊急和迫切，此時(shí)的公共利益體現(xiàn)在盡快解決危機(jī)，保證社會(huì)運(yùn)行穩(wěn)定。通過建立突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的行政征用制度，可以兼顧公益與私益，保證征用遵循合理合法的原則，協(xié)調(diào)應(yīng)急狀態(tài)下兩者的沖突。保障公共利益既是應(yīng)急征用運(yùn)行的要件，也是衡量應(yīng)急征用行為是否合理的尺度，更是應(yīng)急征用制度設(shè)置的目標(biāo)。

3.突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中征用權(quán)的實(shí)踐正當(dāng)：效益原則的實(shí)現(xiàn)

國家作為一種社會(huì)組織形式，其價(jià)值追求是實(shí)現(xiàn)社會(huì)的整體效益最大化[10]。行政行為在滿足合法、合理的基礎(chǔ)上，還要以促進(jìn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)。效益原則的體現(xiàn)不僅僅是對(duì)于效率的衡量，而是在與國家意志和社會(huì)需要的比較關(guān)系中得到說明[11]。有學(xué)者提出應(yīng)急狀態(tài)下價(jià)值位階以秩序?yàn)楹诵?，效率?yōu)先，兼顧公正[12]。在突發(fā)事件背景下，國家和社會(huì)有著更為緊急的安全需求，對(duì)于安全實(shí)現(xiàn)的時(shí)間、成本、方式也提出了更高的要求，即不但有“效”更要有“益”。相較于立法權(quán)和司法權(quán)，行政權(quán)更能保證效益，行政機(jī)關(guān)可以通過高效的決策力和執(zhí)行力，保障緊急狀態(tài)下社會(huì)安全穩(wěn)定的迅速實(shí)現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)在應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件有著更為豐富的經(jīng)驗(yàn)，相對(duì)于一般主體更為“理性”，并且在執(zhí)行方面有國家強(qiáng)制力保證實(shí)施。

政府是某些公共產(chǎn)品的最有效率的供應(yīng)者[13]，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，公權(quán)力需要高效調(diào)動(dòng)各方資源。行政征用作為有一定強(qiáng)制性的行政措施，能及時(shí)有效地為應(yīng)對(duì)各類危機(jī)提供物質(zhì)保障，更有效地控制危險(xiǎn)、恢復(fù)社會(huì)穩(wěn)定狀態(tài)。當(dāng)突發(fā)事件造成公共利益面臨威脅，如果這種危險(xiǎn)已經(jīng)造成損失并且具有不斷擴(kuò)大的趨勢，不及時(shí)采取措施予以應(yīng)對(duì)，可能會(huì)造成范圍更大、程度更重的人員及財(cái)產(chǎn)損失，那么為了遏制危機(jī)的進(jìn)一步惡化，為了長遠(yuǎn)的、根本的、整體的利益，可以而且有必要犧牲短暫的、眼前的、局部的利益，追求利益最大化?？偨Y(jié)近現(xiàn)代以來社會(huì)各類突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)，組織化程度高、執(zhí)行力強(qiáng)大的政府無疑是有效應(yīng)對(duì)各類事件的可靠保證。在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中，行政機(jī)關(guān)通過征用獲取必要的資源，通過自身掌握更多的信息，引導(dǎo)各類資源高效投入到突發(fā)事件應(yīng)對(duì)處置中，將有限資源利用最大化，以政府主導(dǎo)、社會(huì)發(fā)動(dòng)、公眾參與的應(yīng)急資源配置格局實(shí)現(xiàn)“物盡其用”。

三、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)背景下征用的原則性要求

1.越權(quán)無效原則

越權(quán)無效原是英國行政法的首要原則，隨著行政法的發(fā)展，成為世界通行的行政法基本原則。越權(quán)無效原則的基本含義是行政機(jī)關(guān)必須在法定權(quán)限范圍內(nèi)行為，一切超越法定權(quán)限的行為無效[14]。不同于私法領(lǐng)域“法無禁止即自由”的原則，公權(quán)力需要遵守“法無授權(quán)即禁止”的原則，一切行政行為必須有明確的法律依據(jù)，沒有法律的規(guī)定或者授權(quán)的事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)不得擅自越權(quán)，具體的越權(quán)一般包括以下6種：無權(quán)限、層級(jí)越權(quán)、事務(wù)越權(quán)、地域越權(quán)、內(nèi)容越權(quán)和內(nèi)部越權(quán)[15]。

在突發(fā)事件背景下，部分應(yīng)急行政行為可能不會(huì)拘泥于法律的文本規(guī)定。正像有的學(xué)者所指出：“當(dāng)人民有所請求時(shí)，即使法律、法規(guī)沒有明確授權(quán)而又未明文禁止或限制的行為，政府也應(yīng)當(dāng)根據(jù)法的基本精神與宗旨和法定的行政自由裁量權(quán)，主動(dòng)作為，積極為人民謀福利?！盵16]但是，正因?yàn)楣珯?quán)力在緊急狀態(tài)下有擴(kuò)張的趨勢，并且征用行為直接影響到作為公民基本權(quán)利的財(cái)產(chǎn)權(quán)，所以突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的征用行為要嚴(yán)格遵守越權(quán)無效的原則。否則將可能導(dǎo)致在突發(fā)事件背景下，行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)濫用征用權(quán)，任意擴(kuò)大征用主體和征用范圍，不僅不能實(shí)現(xiàn)征用的目標(biāo)，還會(huì)以緊急權(quán)之名對(duì)單位和個(gè)人合法財(cái)產(chǎn)權(quán)造成更大的侵害。對(duì)于突發(fā)事件中的征用的運(yùn)行，特別要注意行政機(jī)關(guān)不能無權(quán)或者越權(quán)征用，對(duì)于征用的對(duì)象也要限制在法律法規(guī)明確的范圍內(nèi)，對(duì)超越職權(quán)進(jìn)行征用的行為確認(rèn)違法、無效并予以撤銷，造成損害的還要進(jìn)行賠償。

標(biāo)準(zhǔn)鉚接過程分為預(yù)緊和擠壓套環(huán)2個(gè)階段，擠壓套環(huán)階段的相對(duì)位移即為有效鉚接行程。鉚接不到位時(shí)，有效鉚接位移及最大鉚接力均達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)；漏裝墊圈會(huì)導(dǎo)致擠壓套環(huán)階段開始位移大于標(biāo)準(zhǔn)值；套環(huán)質(zhì)量不合格、鉚釘無環(huán)槽會(huì)導(dǎo)致擠壓套環(huán)的過程中鉚接力偏小，低于標(biāo)準(zhǔn)值；鉚槍鐵砧磨損會(huì)導(dǎo)致擠壓套環(huán)過程中，鉚接力大于標(biāo)準(zhǔn)值。

2.程序正當(dāng)原則

程序正當(dāng)原則是現(xiàn)代法治國家遵循的基本理念。正如美國著名大法官威廉·道格拉斯所說：“正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別?！盵17]程序正當(dāng)是法律對(duì)行政行為程序方面提出的基本要求，行政主體在行使各項(xiàng)職權(quán)時(shí)不僅要依據(jù)實(shí)體法的規(guī)定，還應(yīng)該遵循程序法的要求。程序既能保障行政行為的效率，又能排除公權(quán)力肆意擴(kuò)張，實(shí)現(xiàn)公權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化、有序化。正當(dāng)?shù)某绦蜻€能夠彌補(bǔ)行政實(shí)體法的缺陷，通過行政機(jī)關(guān)在行政程序基本原則的指導(dǎo)下發(fā)展出若干規(guī)則加以補(bǔ)漏，乃是法治行政的要義之一[18]。

雖然突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的征用相較于一般行政征用來說具有更強(qiáng)的緊迫性，更追求效率，在程序要求上可以降低，但程序在征用過程中實(shí)際上重要意義仍不可忽視。首先，政府對(duì)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征用的行為直接關(guān)乎作為公民基本權(quán)利之一的財(cái)產(chǎn)權(quán)，而通過程序的設(shè)置與安排，能夠最直接地制約行政權(quán)力，避免公權(quán)力不當(dāng)擴(kuò)張，尤其是征用作為一種強(qiáng)制性行為，更需要程序保障公民的合法利益免受非法侵犯；其次，程序還能促使政府征用過程中排除外界的干擾，通過程序保障征用權(quán)運(yùn)行通暢，從而更有序、更快捷、更經(jīng)濟(jì)、更有效地完成緊急狀態(tài)下征用。

《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》將程序正當(dāng)作為依法行政的基本要求。在突發(fā)事件背景下，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政征用行為，除涉及國家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私之外，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法公開；在征用過程中注意聽取被征用人的意見，嚴(yán)格遵循法定程序，依法保障被征用主體、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。為保障征用的實(shí)體結(jié)果和程序進(jìn)展的公正性，實(shí)施征用行為的行政機(jī)關(guān)工作人員若與行政管理相對(duì)人存在利害關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)回避。

3.比例原則

德國行政法學(xué)者奧托·邁耶提出“比例原則”作為評(píng)價(jià)公權(quán)力機(jī)關(guān)采用的措施是否合理的重要原則。比例原則為公權(quán)力的運(yùn)行提供了相對(duì)具體的價(jià)值準(zhǔn)則，它對(duì)于控制國家權(quán)力行使目的的正當(dāng)合理、手段與目的之間的適當(dāng)鏈接、收益與成本之間的比例均衡等都具有重要作用[19]。應(yīng)急管理權(quán)是國家公權(quán)力的一種，國家權(quán)力的本質(zhì)決定著，公權(quán)力存在和運(yùn)行的目的是為了保障人民的權(quán)利和利益，如果為單純地追求行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而采取的不當(dāng)?shù)男姓侄?，?shí)際上既會(huì)影響到公權(quán)力的正當(dāng)性，也是對(duì)社會(huì)資源的浪費(fèi)，所以即使處于緊急狀態(tài)下也要遵循比例原則。作為規(guī)范國家權(quán)力的重要原則，比例原則集中體現(xiàn)了平衡的正義，是實(shí)現(xiàn)公權(quán)力和私權(quán)利之間平衡協(xié)調(diào)應(yīng)遵循的一項(xiàng)基本原則，它旨在要求國家權(quán)力的行使必須合理、均衡、符合比例。

突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的征用在一定程度上是基于緊急狀態(tài)下保障公益的考量。公益與私益相比并不具有天然的正當(dāng)性，因此不能簡單地將公益凌駕于私益之上予以無條件的優(yōu)先保障。即使是一般意義上的公益，也不能因此就簡單地認(rèn)定具備了至高無上的優(yōu)先性而可以忽視個(gè)人為正義所保障的不可侵犯的權(quán)利[20]。財(cái)產(chǎn)權(quán)作為公民最基本的權(quán)利，行政機(jī)關(guān)在決定是否要通過限制公民的基本權(quán)利，以帶有強(qiáng)制性的征用實(shí)現(xiàn)公益時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)權(quán)衡公共利益與個(gè)人利益的比例作出選擇，而不能絕對(duì)地將公益置于私益之上。限制公權(quán)力以公共利益為名任意擴(kuò)張，杜絕為達(dá)到行政目的不計(jì)手段和后果的現(xiàn)象，這樣才能體現(xiàn)公權(quán)力對(duì)于個(gè)人權(quán)利的尊重和保障。

比例原則對(duì)于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的行政征用的規(guī)制主要體現(xiàn)在以下3個(gè)方面：一是突發(fā)事件背景下，只有符合法定的前提，并且通過征用行為能夠有效應(yīng)對(duì)危機(jī)，才能實(shí)施應(yīng)急征用措施；二是具體征用行為的對(duì)象、范圍、方式必須與突發(fā)事件的種類和等級(jí)相適應(yīng)，禁止過度征用；三是行政機(jī)關(guān)在決定和實(shí)施征用行為前應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎地進(jìn)行利益衡量，所采取的應(yīng)急征用措施必須盡可能地避免對(duì)其他主體的合法權(quán)益造成損害，如不可避免時(shí)則應(yīng)選擇對(duì)其他主體造成損害最小的措施，將相對(duì)人的損失減少到最低限度，確保征用目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保障相對(duì)人的權(quán)益處于適度的比例。

四、我國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中行政征用的立法現(xiàn)狀及制度完善

當(dāng)前，我國尚未建立行政征用的綱領(lǐng)性立法，關(guān)于征用的規(guī)定散見于各項(xiàng)單行法規(guī)之中。21世紀(jì)以來我國陸續(xù)發(fā)生了SARS、“禽流感”疫情、2008年南方雪災(zāi)、汶川地震等多次突發(fā)事件，我國在應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件中積極總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷完善管理體制，推進(jìn)應(yīng)急法律體系的構(gòu)建，以“一案三制”為重點(diǎn)。2007年我國出臺(tái)了第一部應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件的綜合性法律——《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》。在我國法律體系中，部分法律法規(guī)就突發(fā)事件背景下財(cái)產(chǎn)征用及補(bǔ)償問題作出了規(guī)定，內(nèi)容梳理見表1。

表1 部分相關(guān)法律法規(guī)匯總表

單純從立法的數(shù)量來講，我國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中行政征用法律體系基本形成，除上表所列憲法、法律、行政法規(guī)等法律淵源，還存在數(shù)量龐大的政府規(guī)章、規(guī)范性文件等。但是從立法的質(zhì)量來講，我國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的行政征用制度的法律建設(shè)仍存在諸多問題。一方面，在立法體系上，無論是縱向體系中各層級(jí)的法律法規(guī)，還是橫向體系中針對(duì)各類突發(fā)事件單行法，均存在規(guī)定不一致的問題，各自為政，沒有形成統(tǒng)一完備的法律規(guī)范體系。同時(shí)“宜粗不宜細(xì)”的立法原則導(dǎo)致適用法律過程中出現(xiàn)問題，許多突發(fā)事件應(yīng)急管理立法的可操作性不強(qiáng)，缺乏具體的實(shí)施細(xì)則與實(shí)施辦法相配合，征用制度亦是如此。我國的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》雖然對(duì)征用有原則性規(guī)定，但立法線條過粗，在缺少實(shí)施條例、辦法等加以細(xì)化的情況下，行政機(jī)關(guān)對(duì)這部法律的運(yùn)用也顯得比較生疏。另一方面，在立法內(nèi)容上，有關(guān)征用方面的條款大多是對(duì)上位法的重復(fù)，主要內(nèi)容基本都是以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為文本進(jìn)行簡單的“抄襲”。正是由于這種條文抄襲現(xiàn)象，政府應(yīng)急征用中的一些重要問題并沒有得到規(guī)范，造成整個(gè)法律制度體系雖然完整，但是核心要素缺乏、不明確甚至有矛盾的情況[21]。

1.突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中征用制度立法的體系完善

突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中征用制度立法的體系建設(shè)，首先應(yīng)以完善《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為重點(diǎn)。實(shí)踐中關(guān)于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中征用出現(xiàn)爭議最大的是征用主體的問題，特別是政府部門有無權(quán)力實(shí)施征用行為?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第12條規(guī)定了有關(guān)人民政府及其部門具有征用權(quán)，第52條第一款將征用權(quán)的主體限定于履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府，排除了政府部門。從《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的結(jié)構(gòu)上看，第12條屬于總則中的條款，第52條屬于分則應(yīng)急處置與救援一章中的條款，是一般規(guī)則與特殊規(guī)則之間的關(guān)系?；谔貏e規(guī)則優(yōu)先于一般規(guī)則的法律適用原則，對(duì)于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中征用權(quán)主體的判斷應(yīng)當(dāng)適用第52條的規(guī)定，即政府部門不具有應(yīng)急征用權(quán)。同時(shí)現(xiàn)行有關(guān)傳染病、地震、洪水等突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的單行法中，也沒有明確規(guī)定政府部門有權(quán)征用，上述單行法相對(duì)于《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》屬于特別法，基于特別法優(yōu)于一般法的體系解釋原則，也可以得出政府部門不能作為應(yīng)急征用主體的結(jié)論。政府部門最多具有按應(yīng)急預(yù)案向所在政府提出征用的請求權(quán)，以及為實(shí)施政府所作應(yīng)急征用決定而進(jìn)行“組織、指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)管，確保整個(gè)應(yīng)急處置過程的有序進(jìn)行”[22]。當(dāng)前立法中對(duì)于征用主體都沒有形成明確指引，需要通過體系解釋予以明確，這種立法上的技術(shù)缺陷無疑會(huì)給行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件執(zhí)行過程中帶來極大困惑，直接導(dǎo)致突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中征用行為的混亂。因此，完善突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中征用制度的立法體系，需將《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》所沖突的、有歧義的條款進(jìn)行修改，保證《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》內(nèi)部自洽。

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》作為緊急狀態(tài)基本法，應(yīng)當(dāng)作為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中征用制度的綱領(lǐng)性依據(jù)，任何與該法相抵觸的低位階的法規(guī)需要及時(shí)修改、廢止，以保持法制統(tǒng)一原則。在立法規(guī)范上，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中征用權(quán)的創(chuàng)制必須遵循法律保留原則?，F(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)部分地方政府或所屬部門通過制定規(guī)章、應(yīng)急預(yù)案和辦法等規(guī)范性文件違法創(chuàng)制征用權(quán)。理論通說將公權(quán)力中的征收權(quán)、征用權(quán)歸于法律保留事項(xiàng)，既然征用需要由法律加以規(guī)定，那么各級(jí)政府及所屬部門都沒有創(chuàng)制應(yīng)急征用的權(quán)力。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中征用權(quán)的實(shí)施必須符合職權(quán)法定原則，具體實(shí)施征用權(quán)的主體一般會(huì)通過政府規(guī)章、規(guī)范性文件的形式制定細(xì)則明確征用權(quán)具體運(yùn)行，縣級(jí)以上人民政府作為法律授權(quán)的征用主體，當(dāng)然有權(quán)在法定權(quán)限內(nèi)制定細(xì)則、辦法細(xì)化征用的具體實(shí)施。2010年上海市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)曾發(fā)布《上海市公共信息系統(tǒng)突發(fā)事件處置辦法》，作為政府部門的上海市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)以規(guī)范性文件的形式對(duì)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》關(guān)于征用規(guī)定予以細(xì)化，引起了學(xué)界對(duì)于政府部門是否能夠細(xì)化征用條款的討論。筆者認(rèn)為對(duì)于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的征用權(quán)，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》并未設(shè)置委任性規(guī)則授權(quán)政府部門細(xì)化該權(quán)力，政府部門既沒有創(chuàng)制應(yīng)急征用的權(quán)力也沒有實(shí)施應(yīng)急征用的權(quán)力，在無授權(quán)的條件下，自然無權(quán)細(xì)化征用規(guī)定[23]。為了征用的在突發(fā)事件背景下的可行性，應(yīng)當(dāng)通過規(guī)范性審查清理，明確不同效力等級(jí)的立法對(duì)于征用規(guī)則的細(xì)化權(quán)限，為各類突發(fā)事件中的征用提供明確可行的指引。

構(gòu)建統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的突發(fā)事件征用立法體系，還需要明確立法目的、基本原則、程序安排、救濟(jì)機(jī)制等方面的內(nèi)容，為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的征用提供權(quán)威、規(guī)范、統(tǒng)一、具體可行的原則、規(guī)則，改變立法層面征用制度的規(guī)范在各類突發(fā)事件中缺乏統(tǒng)一性的弊端，克服相關(guān)部門和地方注重各自利益的局限性。應(yīng)根據(jù)法律規(guī)范效力等級(jí)的差異和一般法理，對(duì)現(xiàn)有突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中征用體系進(jìn)行全面和系統(tǒng)地梳理。通過修改法律、法律解釋、廢止法律等方式消除同一層次、不同層次征用規(guī)范之間的矛盾和沖突，實(shí)現(xiàn)法律規(guī)范體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，保證立法層面突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中征用制度的體系化和統(tǒng)一化。

2.突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中征用制度立法的內(nèi)容完善

突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中征用制度根本目的是滿足政府組織、動(dòng)員各種資源應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的需要，以便及時(shí)有效地處置突發(fā)事件，既可以有效控制、減輕和消除各類危害，又能規(guī)范征用權(quán)的運(yùn)行。完善征用制度內(nèi)容方面的立法，一方面是需要提高征用的可行性與效率；另一方面是防止征用權(quán)濫用，造成公民和法人的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)遭受不必要的侵害。因此，征用的具體內(nèi)容規(guī)范不宜模糊，應(yīng)當(dāng)具體明確。

從構(gòu)成要件上來講，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中征用制度的內(nèi)容主要包括征用條件、征用主體、征用客體、征用程序、征用補(bǔ)償機(jī)制、征用責(zé)任及救濟(jì)6個(gè)方面，我國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中征用制度在內(nèi)容上的完善應(yīng)當(dāng)依據(jù)各構(gòu)成要件的立法缺陷，補(bǔ)足短板。

在征用條件方面，我國立法上規(guī)定的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中征用的前提過于簡單、抽象。征用條件的簡單化處理表面上賦予了政府更大的裁量空間，一定程度能提高政府征用的效率，滿足應(yīng)急的需要。但實(shí)質(zhì)上會(huì)導(dǎo)致政府在突發(fā)事件中因征用條件不夠明確，影響征用行為的正當(dāng)性判斷，降低征用的可行性。同時(shí)征用條件缺乏一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)判斷，行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力帶有主觀性和隨意性，容易增加權(quán)力被濫用的風(fēng)險(xiǎn)。立法需要統(tǒng)一突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中征用權(quán)的對(duì)象與前提，避免行政主體濫用裁量權(quán)，擅自擴(kuò)大征用范圍。征用作為行政機(jī)關(guān)以保障公共利益為前提而采取的具體行政行為，如果對(duì)于公共利益界定過于原則，容易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)理解出現(xiàn)偏差，難免出現(xiàn)不作為或亂作為的情形，進(jìn)而引起公益或相對(duì)人合法權(quán)益的損害。保證征用條件的確定化和標(biāo)準(zhǔn)化，最重要的問題在于需要從立法層面確認(rèn)公共利益的邊界。對(duì)于公共利益的界定，不能由國家壟斷，應(yīng)當(dāng)通過平等、公開的協(xié)商，并且適時(shí)地予以更新修改。有學(xué)者提出鑒于公共利益的抽象性和概括性，應(yīng)當(dāng)用法律列舉和概括式相結(jié)合的方式對(duì)公共利益進(jìn)行界定[24]。通過明確的列舉和概括可以形成相對(duì)穩(wěn)定的公共利益概念，較為符合在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中對(duì)于效率的要求。

在征用主體方面，當(dāng)前我國有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中征用制度的立法大多對(duì)征用主體作了規(guī)定，但各法律、法規(guī)中關(guān)于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中征用主體界定存在不一致情況，呈現(xiàn)多元化的特點(diǎn)。決定和實(shí)施征用的主體除了政府及其部門，還包括應(yīng)對(duì)突發(fā)事件而成立的各類指揮機(jī)構(gòu)，如《破壞性地震應(yīng)急條例》授權(quán)“抗震救災(zāi)指揮部”作為征用主體、《中華人民共和國防汛條例》授權(quán)“防汛指揮部”作為征用主體。立法對(duì)于主體指向性不一致，既影響了征用行為的可行性與效率，同時(shí)引起征用行為實(shí)施后難以確認(rèn)補(bǔ)償主體和責(zé)任主體。應(yīng)當(dāng)明確突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中征用主體為縣級(jí)以上地方政府，排除政府部門及各類應(yīng)急綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。不同于一般征用，地方政府作為應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件的責(zé)任主體，將征用權(quán)限于政府才能保證征用過程中公正與效率的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然政府作出征用決定后，政府部門和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可作為實(shí)施主體。征用主體只能在其管轄范圍內(nèi)行使征用權(quán)，如涉及跨行政區(qū)域征用，地方政府只能請求同級(jí)人民政府給予支援、協(xié)助，或者請求上級(jí)政府支持，但不能單獨(dú)決定向管轄范圍以外的單位和個(gè)人進(jìn)行征用。

在征用客體方面，現(xiàn)行立法對(duì)突發(fā)事件征用的客體主要采取概括式和列舉式予以確定?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》在第12條、第52條明確了應(yīng)急征用的客體包括單位和個(gè)人的財(cái)產(chǎn)，應(yīng)急救援所需設(shè)備、設(shè)施、場地、交通工具和其他物資。但一些部門法，如《傳染病防治法》將勞務(wù)也納入征用客體，對(duì)于勞務(wù)是否可以征用理論界并未達(dá)成共識(shí)，還需要立法予以明確。筆者以為，在突發(fā)事件發(fā)生的情況下，行政機(jī)關(guān)可以對(duì)勞務(wù)進(jìn)行征用，但應(yīng)當(dāng)限制行政機(jī)關(guān)所能征用勞務(wù)的種類和范圍。例如對(duì)《傳染病防治法》第45條中規(guī)定的“緊急調(diào)集人員”加以明確，可以表述為“緊急調(diào)集醫(yī)護(hù)人員”，在應(yīng)對(duì)其他突發(fā)事件時(shí)征用相關(guān)的救援和保障專業(yè)人員。對(duì)于一些特殊客體，如消耗品或僅供一次性及短時(shí)間內(nèi)使用的物品，經(jīng)過行政機(jī)關(guān)征用并使用之后，對(duì)于被征用主體喪失的就不僅是財(cái)產(chǎn)的使用權(quán)而是所有權(quán)，形成以征用為名而實(shí)際征收的情形。這種現(xiàn)象主要源于我國《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》出于立法便利的考慮，僅規(guī)定了征用行為，沿用了我國《憲法》2004年修正之前的作法，采納廣義的征用概念，將征收、征用行為統(tǒng)稱為征用。從立法角度來說，應(yīng)當(dāng)盡量區(qū)分征收與征用，進(jìn)而確定征用的客體。

在征用程序方面，目前我國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中征用的法律、法規(guī)基本上僅籠統(tǒng)地規(guī)定各主體有權(quán)征用，征用過后需及時(shí)歸還或補(bǔ)償，基本很少涉及征用權(quán)具體運(yùn)行的約束性程序，已有的程序規(guī)定也不夠明確、合理，可操作性不強(qiáng)?！俺绦蚴切姓饔么胧┑囊粋€(gè)重要的因素。適當(dāng)?shù)某绦?，從消極意義上能夠防止行政權(quán)的濫用造成財(cái)產(chǎn)權(quán)的損害；從積極意義上能夠使征用的實(shí)行更具有人性色彩，充分表達(dá)出對(duì)權(quán)利人的尊重?！盵25]突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的征用與一般征用相比更具有緊迫性，但在程序簡化的同時(shí)也要通過必要的程序設(shè)置，保障相對(duì)人的知情權(quán)及申辯權(quán)，實(shí)現(xiàn)征用決定作出之前行政征用主體和被征用人之間的爭議已經(jīng)通過一定的救濟(jì)途徑得到解決,既有利于保護(hù)被征用人的合法權(quán)益，也可以促使被征用人積極主動(dòng)配合征用行為，提高征用效率。具體的征用程序至少應(yīng)當(dāng)包括征用的申請與批準(zhǔn)、征用執(zhí)行、征用解除、征用返還及補(bǔ)償?shù)纫惶淄暾傲鞒獭?。緊急狀態(tài)結(jié)束后，征用主體應(yīng)當(dāng)對(duì)征用過程中所缺少的書面文件及時(shí)增補(bǔ)，相關(guān)信息通過適當(dāng)?shù)姆绞接枰怨?，并從形式和?shí)質(zhì)兩方面審查征用行為的合法性及合理性，如有發(fā)現(xiàn)征用主體的征用行為是違法的,應(yīng)嚴(yán)格追究相關(guān)人員的法律責(zé)任。當(dāng)前部分地方政府以規(guī)章的形式確立了應(yīng)急征用的程序，比如《江門市突發(fā)事件應(yīng)急征用和補(bǔ)償辦法》《杭州市應(yīng)對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急征用實(shí)施辦法》，可以從地方立法中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，確立正當(dāng)程序的精神，針對(duì)征用不同階段，逐步實(shí)現(xiàn)征用行為的程序化，彌補(bǔ)程序缺失，完善應(yīng)急狀態(tài)的確認(rèn)程序，征用的申請、審查、批準(zhǔn)、實(shí)施、補(bǔ)償及救濟(jì)程序。

在征用補(bǔ)償方面，補(bǔ)償與征用屬于“唇齒條款”，無補(bǔ)償即無征用[26]。行政機(jī)關(guān)通過征用獲得財(cái)產(chǎn)的使用權(quán)而非所有權(quán)，因此，在被征用財(cái)產(chǎn)使用完畢后應(yīng)及時(shí)歸還，并予以適當(dāng)補(bǔ)償。依據(jù)法理及各國立法實(shí)踐，涉及公民財(cái)產(chǎn)受損后的補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)當(dāng)由位階較高的法律、行政法規(guī)統(tǒng)一規(guī)制。但我國的立法現(xiàn)實(shí)是法律法規(guī)普遍都只是對(duì)補(bǔ)償進(jìn)行了原則性規(guī)定，明確了緊急狀態(tài)后行政機(jī)關(guān)具有歸還被征用物品和適當(dāng)補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)，并且內(nèi)容較為籠統(tǒng)。而對(duì)于補(bǔ)償程序、補(bǔ)償原則、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定分散于各個(gè)單項(xiàng)法律、法規(guī)中，各自為政，并沒有形成統(tǒng)一的立法。對(duì)于補(bǔ)償具體內(nèi)容的模糊性影響了我國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中征用補(bǔ)償法律體系的構(gòu)建及完善，導(dǎo)致了政府主體在實(shí)際執(zhí)行中具有較大的自由裁量權(quán)，不同地域之間也存在明顯的差異，沒有形成統(tǒng)一的補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)當(dāng)改進(jìn)“申請-審批”式的流程，行政機(jī)關(guān)征用后的補(bǔ)償必須及時(shí)、主動(dòng)。針對(duì)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，當(dāng)前實(shí)踐大多以相對(duì)人實(shí)際損失為補(bǔ)償數(shù)額，沒有考慮被征用主體預(yù)期或長遠(yuǎn)利益的損失，造成一般情況下被征用主體對(duì)補(bǔ)償數(shù)額存在不滿。征用補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)確定公平合理補(bǔ)償?shù)脑瓌t，考慮相關(guān)因素，細(xì)化補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)并向社會(huì)公布，在征用補(bǔ)償個(gè)案中可引入第三方評(píng)估制度，同時(shí)探索多種補(bǔ)償形式，規(guī)范補(bǔ)償程序。

在征用責(zé)任及救濟(jì)方面，當(dāng)前我國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)征用制度法律責(zé)任的重心仍在行政相對(duì)人，即被征用人不配合征用、拒絕履行義務(wù)的責(zé)任，而對(duì)于行政機(jī)關(guān)在征用行為和補(bǔ)償行為兩個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任規(guī)定相對(duì)較少，行政主體與相對(duì)人之間權(quán)責(zé)失衡。同時(shí)，目前我國應(yīng)急法律制度中缺少配套的救濟(jì)機(jī)制，立法對(duì)于征用行為的救濟(jì)關(guān)注度還存在不足，這使得征用行為得不到及時(shí)救濟(jì)，被征用人只能在突發(fā)事件結(jié)束后以通過復(fù)議、訴訟等補(bǔ)償救濟(jì)途徑維護(hù)自身合法權(quán)益且通常難度較大。鑒于此，可以考慮在立法中增加政府的義務(wù)性規(guī)定，通過立法補(bǔ)充對(duì)征用行為進(jìn)行監(jiān)督的主體，面向征用行為建立協(xié)調(diào)、統(tǒng)一、高效的行政救濟(jì)和司法救濟(jì)途徑，拓寬因應(yīng)急征用行為引起爭議的問題解決途徑，為行政調(diào)解、行政和解等非訴訟方式解決爭端提供法律依據(jù)。

五、結(jié) 語

現(xiàn)階段，我國各類突發(fā)事件頻發(fā)，對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展帶來了巨大影響，建立完善的應(yīng)急制度既是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的現(xiàn)實(shí)需要，也是完善國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。行政征用作為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的一種常見措施，其制度的完善需要構(gòu)建完備的規(guī)范內(nèi)容和統(tǒng)一的法律體系，只有這樣才能發(fā)揮征用制度在突發(fā)事件中保障公益與私益、協(xié)調(diào)公權(quán)力與私權(quán)利、統(tǒng)一正義與效率的作用。立法層面需要盡快出臺(tái)統(tǒng)一的行政征用法，規(guī)范征用制度，并將突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的征用納入行政征用法體系，實(shí)現(xiàn)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中征用的法治化。