楊芳芳

摘 要：自2018年3月以來，從中央到地方啟動了全面機構(gòu)改革。筆者對由于機構(gòu)重組、職能劃并等原因引起的檔案全宗變化、檔案歸屬流向、檔案安全管理等自然資源檔案管理問題作出分析，就如何做好機構(gòu)改革檔案的管理和處置工作進行思考和探究。

關(guān)鍵詞：機構(gòu)改革;自然資源檔案管理

2018年3月，中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，從中央到地方啟動了全面機構(gòu)改革。深化黨和國家機構(gòu)改革，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央從黨和國家事業(yè)發(fā)展全局高度作出的重大政治決策，是推進黨和國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革，是對黨和國家職能體系的一次系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性的變革。

2019年3月，南寧市針對自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問題，整合了多個部門職能，涵蓋了規(guī)劃、國土資源、林業(yè)、水利等方面，組建南寧市自然資源局。南寧市自然資源局成立后，把轉(zhuǎn)變和優(yōu)化職能職責作為改革關(guān)鍵，不斷強化部門內(nèi)部職責和業(yè)務(wù)整合。

面對由于機構(gòu)重組、職能劃并等原因引起的檔案全宗變化、檔案歸屬流向、檔案安全管理等問題，如何做好機構(gòu)改革檔案的管理和處置工作，確保檔案各項工作有序開展，保證檔案的齊全完整，是改革單位需要著力解決的問題。筆者作為自然資源檔案部門的工作人員，結(jié)合機構(gòu)改革的實際情況，談?wù)勛约旱捏w會和思考。

一、在機構(gòu)改革中做好自然資源檔案管理工作的重要性

檔案是各個單位歷史活動中直接形成的應(yīng)當歸檔并具有保存價值的文字、圖表、聲像等不同形式的真實記錄，是備以查考的依據(jù)和憑證，是不可再生的寶貴資源。在機構(gòu)改革中，如不及時開展檔案管理和處置工作，隨著機構(gòu)及人員的變動，極易造成檔案的流失，甚至對社會、對國家造成無法彌補的重大損失。

自然資源檔案部門保管的檔案，無論是機構(gòu)改革前形成的歷史檔案，還是機構(gòu)改革后形成的新檔案，作為重要的民生檔案，都將繼續(xù)發(fā)揮不可替代的重要作用。根據(jù)《中華人民共和國檔案法》及有關(guān)規(guī)定，單位發(fā)生機構(gòu)變動或撤銷、合并等情形時，應(yīng)當及時做好檔案處置，并向有關(guān)單位或者檔案館移交檔案。因此，本著“對歷史負責、為現(xiàn)實服務(wù)、替未來著想”的宗旨，堅持檔案管理“為黨管檔、為國守史、為民服務(wù)”的工作原則，做好機構(gòu)改革自然資源檔案的管理和處置工作，及時服務(wù)地方機構(gòu)改革，是自然資源檔案部門當前最重要的政治任務(wù)。

二、機構(gòu)改革中自然資源檔案管理存在的問題

1.檔案管理不平衡。機構(gòu)改革前，各單位根據(jù)自身工作需要，均能明確檔案管理機構(gòu)，配備專兼職檔案員，完善硬件配套設(shè)施，建立相關(guān)檔案管理制度，按照要求開展檔案管理工作。但還存在以下問題：一是檔案收集問題，有的單位檔案管理不夠規(guī)范，僅收集歸檔了文書、會計、聲像、實物等檔案，專業(yè)、電子等檔案未收集完整，檔案門類不齊全;二是檔案數(shù)字化問題，有的單位未及時將已歸檔的檔案同步進行數(shù)字化處理，有的單位檔案數(shù)字化質(zhì)量不高;三是檔案數(shù)據(jù)管理問題，有的單位使用同級檔案行政管理部門指定的檔案管理信息系統(tǒng)，有的單位使用自主研發(fā)的檔案管理信息系統(tǒng)，雖然各類檔案數(shù)據(jù)資源豐富，但存儲分散且標準不統(tǒng)一。以上情況直接影響了檔案的移交、接收和利用。

2.檔案集中保管條件不足。機構(gòu)改革后，因職責改變以及業(yè)務(wù)量增加，從而導(dǎo)致檔案量巨增，南寧市現(xiàn)有自然資源歷史檔案包括原房屋登記檔案、原國土資源檔案、原規(guī)劃管理檔案、不動產(chǎn)統(tǒng)一登記檔案等，存量已超550萬卷，且預(yù)計未來將持續(xù)增長。因受條件限制，自然資源檔案未實現(xiàn)集中統(tǒng)一管理，分散在多個地點存放，部分存放點不符合檔案規(guī)范保管條件，存在無密集架、無恒溫恒濕環(huán)境、無專業(yè)庫房的情況，部分存放點已出現(xiàn)檔案堆積地面存放的超負荷現(xiàn)象。檔案分散存放，一方面存在極大安全隱患，另一方面更是直接影響和制約了國家機關(guān)、企事業(yè)單位和廣大人民群眾對自然資源檔案查詢利用的需求。當前情況下，有效解決檔案存儲問題迫在眉睫。

3.檔案歸屬待理順?！吨泄仓醒朕k公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)〈國家檔案局關(guān)于在地方機構(gòu)改革中加強檔案工作的意見〉的通知》（以下簡稱《通知》）明確指出：不再保留、納入重新組建機構(gòu)、撤銷建制的部門和單位，自變動之日起檔案全宗終止，檔案整體移交新組建機構(gòu)代管，實行封口管理，不得分散，達到進館條件后移交同級綜合檔案館;新組建機構(gòu)自成立之日起形成的檔案，由各部門各單位新設(shè)檔案全宗進行管理。由于自然資源局屬多個單位整合成立的新組建機構(gòu)，機構(gòu)改革本身難度就非常大，加上職責的劃并需要一定的時間磨合，這勢必對檔案的安全管理造成較大影響。因此，如何以改革變動日為時間節(jié)點，及時明確機構(gòu)改革前后檔案的歸屬和流向，是亟待解決的難題。

4.檔案管理人員未配備到位。機構(gòu)改革因時間緊迫，任務(wù)繁重，涉改單位往往容易忽視檔案的處置工作。根據(jù)《通知》要求：“地方各級檔案部門要擁護改革、支持改革、參與改革，確保思想不亂、隊伍不散、工作不斷”，也就是說，未完成檔案處置工作的檔案部門的相關(guān)工作人員不宜提前撤離或調(diào)離。而現(xiàn)實情況是，有的單位在未完成檔案處置工作前，原單位的檔案員就已隨劃轉(zhuǎn)職責發(fā)生了崗位變動，而新檔案員又缺乏必要的檔案專業(yè)知識，且對檔案情況不了解，容易引發(fā)檔案職責不清、檔案損壞及遺失等問題。

三、科學(xué)規(guī)范做好機構(gòu)改革自然資源檔案管理工作

自然資源管理工作是一項全新的系統(tǒng)工程，政策法規(guī)、運行機制、技術(shù)支撐等方面都還存在很多突出問題，理念、職能、力量全面融合的任務(wù)既艱巨又緊迫，改革不僅需要長期堅持，還需要不斷取得新突破。作為自然資源檔案部門，應(yīng)緊跟改革形勢，主動參與機構(gòu)改革各項工作，及時了解改革動向，在全面摸底調(diào)研檔案情況基礎(chǔ)上，采取有效措施，科學(xué)合理做好機構(gòu)改革期間的檔案處置和管理，充分發(fā)揮檔案特殊的服務(wù)保障作用。具體措施如下：

1.以問題為導(dǎo)向，統(tǒng)籌部署。

針對存在問題，自然資源檔案部門要提高政治站位，正確處理機構(gòu)改革與檔案的關(guān)系，將檔案管理工作與機構(gòu)改革工作同步開展，貫穿始終。

（1）制定工作方案，分步實施。通過制定方案，一是成立檔案工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確檔案機構(gòu)和檔案工作人員職責分工，加強組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一部署，理順工作機制;二是明確全系統(tǒng)檔案工作計劃、目標任務(wù)、工作要求和時間安排等，分階段、分步驟扎實穩(wěn)妥推進檔案工作。

（2）加強宣傳培訓(xùn)，提高素質(zhì)。適時組織開展對全體干部職工的檔案法制宣傳和教育，使全員提高檔案意識，正確對待機構(gòu)改革檔案管理工作，主動配合完成有關(guān)工作;同時，對負責具體檔案工作的專兼職檔案員，進行檔案業(yè)務(wù)知識專門培訓(xùn)，使專兼職檔案員掌握基本的業(yè)務(wù)知識和具備開展檔案工作的基本能力，以便順利開展各項工作。

（3）加大資金投入，保障落實。自然資源檔案部門要結(jié)合工作實際，將機構(gòu)改革檔案工作經(jīng)費納入部門年度預(yù)算，爭取政府財政資金保障，在原有工作基礎(chǔ)上，不斷提升和完善檔案資源、應(yīng)用系統(tǒng)、基礎(chǔ)設(shè)施等各方面建設(shè)，滿足檔案保管和利用的需要。

2.以法治為依據(jù)，有序處置。

根據(jù)《中華人民共和國檔案法》《檔案管理違法違紀行為處分規(guī)定》《機關(guān)檔案管理規(guī)定》等檔案法律法規(guī)的要求，以及省市兩級檔案行政管理部門關(guān)于做好機構(gòu)改革中檔案處置工作的文件精神，自然資源檔案部門要認真履行“為國管檔”的檔案職責，及時建立健全檔案管理規(guī)范體系，嚴把檔案質(zhì)量關(guān)。

（1）向同級綜合檔案館申請新設(shè)全宗，并按有關(guān)規(guī)定，將自然資源檔案作為一個有機整體進行管理，以保證全宗內(nèi)檔案的有序性和完整性。以全宗管理的自然資源檔案，不能分散。

（2）在摸底調(diào)研和廣泛征詢意見的基礎(chǔ)上，制定有關(guān)檔案處置工作文件：如及時制發(fā)有關(guān)工作通知，對機構(gòu)改革前檔案的收集、整理和移交提出具體明確的工作要求，確保檔案移交完整，手續(xù)齊全;如制定機構(gòu)改革檔案管理和處置工作方案、檔案分類方案、文件材料歸檔范圍和保管期限表，明確檔案的歸屬流向、處置時限、歸檔范圍、權(quán)責關(guān)系等，并報經(jīng)同級檔案行政管理部門同意后執(zhí)行，確保檔案處置分類推進及處置的時效性。

（3）在借鑒原有單位有效的檔案管理制度和方法的基礎(chǔ)上，根據(jù)自然資源管理新的職能及檔案形成特點，建立完善自然資源檔案工作規(guī)章制度：包括人員崗位責任制度、檔案安全保密制度、檔案利用制度、各門類檔案整理規(guī)范等，使自然資源檔案向制度化方向發(fā)展。

（4）檔案交接工作要嚴格依法推進：文書部門和業(yè)務(wù)部門負責將相關(guān)工作活動中形成的具有保存價值的文件材料進行整理、立卷，定期向檔案部門移交;檔案部門接收檔案時，必須嚴格把關(guān)，對存在目錄不清、帳物不符、檔案不全等問題的檔案應(yīng)返回移交單位進行整改，達到質(zhì)量要求后再按規(guī)定予以接收。

（5）根據(jù)《檔案管理違法違紀行為處分規(guī)定》等規(guī)定，在機構(gòu)改革中發(fā)生損毀、丟失檔案，擅自銷毀、出賣、轉(zhuǎn)讓檔案，不按規(guī)定移交檔案，私自留存檔案等違法違紀行為的，對有關(guān)單位和責任人應(yīng)依法嚴肅追究責任。

3.以創(chuàng)新為方向，推動發(fā)展。

本次機構(gòu)改革，持續(xù)深化了自然資源領(lǐng)域的改革創(chuàng)新，作為自然資源檔案部門，面對機遇和挑戰(zhàn)，要在機構(gòu)改革中使自然資源檔案工作上一個新臺階。

（1）編制分類方案。

機構(gòu)改革前國家關(guān)于國土資源檔案、城市建設(shè)檔案、林業(yè)檔案等檔案的管理，都分別制定有相應(yīng)的規(guī)范和要求。機構(gòu)改革后，機構(gòu)職能重新劃分或合并，且自然資源檔案從產(chǎn)生到形成具有數(shù)量大、類型多、載體豐富等很強的專業(yè)性特點，原有的檔案分類已無法滿足現(xiàn)有檔案歸類的需要。自然資源檔案部門要以“三定”方案明確的單位職能作為主要依據(jù)，結(jié)合檔案的內(nèi)容和性質(zhì)，以科學(xué)管理、便于檢索為目的，認真研究編制自然資源檔案分類方案，對自然資源檔案進行妥善歸類保管。

（2）整合檔案資源。

機構(gòu)改革后，按照“集中管理，分級負責”原則，南寧市自然資源檔案實行集中統(tǒng)一管理，即自然資源局機關(guān)的文件材料，派出機構(gòu)、直屬事業(yè)單位的專業(yè)類檔案，全部移交市級自然資源檔案部門接收保管。

機構(gòu)改革后，各城區(qū)相應(yīng)成立城區(qū)自然資源局，城區(qū)自然資源局隸屬城區(qū)人民政府管轄，按照《通知》相關(guān)精神，城區(qū)自然資源局產(chǎn)生的檔案應(yīng)移交城區(qū)綜合檔案館管理。而實際情況是，各城區(qū)自然資源局除行使本轄區(qū)內(nèi)的自然資源管理職責外，同時行使市自然資源局下放、委托的自然資源管理職責。為便于自然資源專業(yè)類檔案的收集和管理，利于檔案的延續(xù)性和完整性，基于市級自然資源檔案部門是專業(yè)檔案管理機構(gòu)，具備較強的專業(yè)檔案管理水平，可將城區(qū)自然資源專業(yè)類檔案納入市級自然資源檔案部門集中統(tǒng)一管理;相應(yīng)產(chǎn)生的自然資源專業(yè)類檔案信息資源，根據(jù)社會發(fā)展及各單位工作需要，依法提供共享和利用。為避免產(chǎn)生檔案歸屬爭議，各城區(qū)自然資源局專業(yè)類檔案的管理和處置意見應(yīng)征詢各城區(qū)人民政府意見和同級檔案行政管理部門意見，在報經(jīng)市人民政府同意后實施。

4.以技術(shù)為支撐，加快轉(zhuǎn)型。

目前國家正在加快推動大數(shù)據(jù)與實體經(jīng)濟的深度融合，加快推進科技創(chuàng)新，建設(shè)數(shù)字中國。自然資源檔案工作正在經(jīng)歷機構(gòu)改革和電子檔案管理轉(zhuǎn)型的疊加變革過程，自然資源檔案部門要適應(yīng)新時代對檔案信息化工作的新要求，參與構(gòu)建“全國一體化”的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”體系，主動聯(lián)合信息部門，增強技術(shù)能力，攻堅克難，逐步實現(xiàn)以信息化建設(shè)為核心的檔案管理現(xiàn)代化，在保證網(wǎng)絡(luò)信息安全的前提下，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通。以國家數(shù)字檔案室試點建設(shè)為抓手，按照機構(gòu)新職責，在原有建設(shè)基礎(chǔ)上，加強自然資源信息管理基礎(chǔ)平臺建設(shè)，升級優(yōu)化數(shù)字檔案管理系統(tǒng)功能，引入?yún)^(qū)塊鏈技術(shù)，滿足檔案數(shù)據(jù)的時效性和一致性，全面提升檔案信息化管理水平;這其中要注重通過系統(tǒng)整合等措施，打破各業(yè)務(wù)系統(tǒng)與檔案管理系統(tǒng)的數(shù)據(jù)壁壘，強化電子檔案收集管理和信息安全管理，豐富檔案資源建設(shè)。

5.以利用為根本，服務(wù)民生。

機構(gòu)改革中，原機構(gòu)形成檔案實行封口管理，負責檔案管理的各單位應(yīng)依法依規(guī)及時提供檔案查詢利用。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，自然資源檔案作為重要的民生檔案，其價值越來越突出。自然資源檔案部門作為自然資源檔案數(shù)據(jù)中心，也是“電子文件全生命周期”流程的最末端，要解決“數(shù)據(jù)孤島”問題，則需對數(shù)據(jù)融合的方式進行探索，整合匯總各業(yè)務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)，提供大數(shù)據(jù)時代的資源共享支持;要以“讓數(shù)據(jù)多跑路，讓群眾少跑腿”為目標，基于“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，最大限度利企便民，通過PC端、移動端APP、微信小程序等途徑為社會公眾獲取數(shù)字檔案信息提供渠道，不斷提升檔案公共服務(wù)水平，讓自然資源檔案工作更加貼近社會、貼近群眾、貼近生活。

6.以安全為基礎(chǔ)，改善條件。

為保障自然資源檔案今后存儲需求及自然資源檔案長足發(fā)展，自然資源檔案部門要依據(jù)國家有關(guān)檔案館建設(shè)標準和檔案館建筑設(shè)計規(guī)范，結(jié)合機構(gòu)改革需要和新形勢檔案工作的新要求，以建設(shè)功能齊全、布局合理、經(jīng)濟實用的標準館庫為目標，因地制宜，科學(xué)合理做好館庫規(guī)劃和建設(shè)，完善館庫社會功能，盡快實現(xiàn)自然資源檔案集中統(tǒng)一存放，在滿足檔案防護特殊要求的基礎(chǔ)上，更好履行檔案行政管理職能。

四、結(jié)束語

綜上所述，在機構(gòu)改革進程中，做好機構(gòu)改革檔案的管理和處置工作十分重要。首先，自然資源檔案部門需要主動介入機構(gòu)改革各項工作，提前謀劃，綜合考慮改革前、改革中檔案管理的實際情況，明確檔案責任、工作步驟、完成時限，有條不紊地推進機構(gòu)改革檔案管理和處置工作。其次，在具體工作組織實施過程中，自然資源檔案部門還需密切關(guān)注改革的新情況新變化，認真分析研判，及時調(diào)整優(yōu)化處置策略和處置措施，提升處置效率。最后，自然資源檔案部門應(yīng)以此次改革為契機，轉(zhuǎn)變工作思路，創(chuàng)新工作方式方法，助力機構(gòu)改革順利完成的同時，全面提升自身檔案工作整體水平，增強檔案服務(wù)能力。總言之，唯有科學(xué)管理和合法處置自然資源檔案，才能確保自然資源檔案的齊全性完整性安全性，才能保證改革后自然資源檔案事業(yè)繼續(xù)朝著健康的方向持續(xù)發(fā)展。

參考文獻：

[1]曾令元，劉媛媛.機構(gòu)改革中自然資源檔案的管理[J]. 四川檔案，2019

[2]楊鈺然.機構(gòu)改革期間檔案工作的困境與突破[J].黑龍江檔案，2019

（作者單位：廣西南寧市國土資源檔案館）