□陳 彬

《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政務(wù)處分法》）將《監(jiān)察法》的原則規(guī)定具體化，把法定監(jiān)察對(duì)象全面納入政務(wù)處分范圍，統(tǒng)一設(shè)置了處分的法定事由和適用規(guī)則，細(xì)化了違法情形、處分幅度和處分程序，構(gòu)筑起懲戒職務(wù)違法的嚴(yán)密法網(wǎng)。下面通過(guò)六個(gè)案例來(lái)分析該法對(duì)政務(wù)處分工作帶來(lái)的變化。

解決了監(jiān)察對(duì)象處分依據(jù)不統(tǒng)一的問(wèn)題

案例：薛某，某國(guó)有企業(yè)集團(tuán)中層管理人員，非中共黨員。近年來(lái)，薛某經(jīng)常在社交網(wǎng)站和公開(kāi)場(chǎng)合發(fā)表挑撥、破壞民族關(guān)系的言論，參加民族分裂活動(dòng)，造成不良影響。

定性：根據(jù)規(guī)定，國(guó)有企業(yè)管理人員屬于監(jiān)察對(duì)象。國(guó)有企業(yè)管理人員包括國(guó)有獨(dú)資、控股、參股企業(yè)及其分支機(jī)構(gòu)等國(guó)家出資企業(yè)中由黨組織或者國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位提名、推薦、任命、批準(zhǔn)等，從事領(lǐng)導(dǎo)、組織、管理、監(jiān)督等活動(dòng)的人員。

薛某作為國(guó)有企業(yè)集團(tuán)中層管理人員，公開(kāi)發(fā)表挑撥、破壞民族關(guān)系的言論，參加民族分裂活動(dòng)，屬于違法行為，根據(jù)《政務(wù)處分法》第二十八條第（五）項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)給予其政務(wù)處分。

解讀：《政務(wù)處分法》解決了此前因監(jiān)察對(duì)象身份不同而適用不同處分依據(jù)的問(wèn)題，改變了過(guò)去“多頭適用、各自為戰(zhàn)”的法律適用困境，也由此解決了因處分依據(jù)不統(tǒng)一而導(dǎo)致的違法行為類(lèi)型和處分種類(lèi)不相同的問(wèn)題。

此前，在對(duì)公職人員作出政務(wù)處分時(shí)，要根據(jù)其具體身份適用不同的處分依據(jù)，如對(duì)具有公務(wù)員身份的公職人員適用《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》；對(duì)具有事業(yè)單位人員身份的適用《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》；對(duì)國(guó)有企業(yè)管理人員適用《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》《國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》等規(guī)定，由此導(dǎo)致適用的違法行為類(lèi)型和處分種類(lèi)各不相同。比如，《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》《國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》等規(guī)定多是從防止國(guó)有資產(chǎn)損失和廉潔從業(yè)的范疇對(duì)國(guó)有企業(yè)管理人員的行為進(jìn)行規(guī)范，未明確將挑撥、破壞民族關(guān)系，參加民族分裂活動(dòng)等違反政治要求的行為納入規(guī)制范圍，且《國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》僅適用于國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有控股企業(yè)及其分支機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)班子成員，對(duì)于中層管理人員的處分規(guī)定往往由各個(gè)國(guó)有企業(yè)自行規(guī)定，這些規(guī)定屬于企業(yè)內(nèi)部性規(guī)范文件，既缺乏權(quán)威性、規(guī)范性，也因?yàn)楦鱾€(gè)國(guó)有企業(yè)規(guī)定不盡相同而缺少統(tǒng)一性。在本案中，根據(jù)此前做法，需要按照薛某所在單位的內(nèi)部規(guī)章制度對(duì)其進(jìn)行處分，如果其所在單位內(nèi)部規(guī)章沒(méi)有將挑撥、破壞民族關(guān)系納入處分范疇，對(duì)薛某的處分則面臨缺乏處分依據(jù)的困境。

此前給予公職人員的處分種類(lèi)也不相同。比如，在同等處分幅度情況下，對(duì)公務(wù)員適用“撤職”處分的，對(duì)事業(yè)單位人員則可能適用“降低崗位等級(jí)”處分，對(duì)國(guó)有企業(yè)管理人員則可能適用“降職”處分。

解決了非行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分依據(jù)不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膯?wèn)題

案例：張某某，某市市委書(shū)記，中共黨員。因在擔(dān)任該市市委書(shū)記期間，利用職權(quán)違規(guī)將多名親屬錄用為公務(wù)員，多次違規(guī)提拔任用干部，被調(diào)整至某省直機(jī)關(guān)廳長(zhǎng)崗位。

定性：根據(jù)規(guī)定，公務(wù)員和參照《公務(wù)員法》管理的人員屬于監(jiān)察對(duì)象。張某某身為公職人員和該市主要負(fù)責(zé)人，在選拔任用、錄用等干部人事工作中違反有關(guān)規(guī)定要求，根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第七十六條、第七十七條和《政務(wù)處分法》第三十二條第（一）項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)給予其黨紀(jì)、政務(wù)處分。

解讀：《政務(wù)處分法》解決了此前在給予非行政機(jī)關(guān)公務(wù)員政務(wù)處分時(shí)適用處分依據(jù)不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膯?wèn)題。

此前，對(duì)公務(wù)員的處分依據(jù)為《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》，但該條例適用于行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員。在給予非行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員，如黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、各民主黨派和工商聯(lián)機(jī)關(guān)的公務(wù)員政務(wù)處分時(shí)，參照《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》執(zhí)行。如本案中，根據(jù)此前做法，在給予張某某政務(wù)處分時(shí)，將其處分依據(jù)表述為“參照《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》第十九條第（八）項(xiàng)規(guī)定”。可以看出，此前參照?qǐng)?zhí)行的做法不利于體現(xiàn)法律的嚴(yán)謹(jǐn)性和處分的權(quán)威性?！墩?wù)處分法》施行后，可直接依據(jù)該法有關(guān)條款對(duì)該類(lèi)公職人員作出政務(wù)處分。

《政務(wù)處分法》還明確了政務(wù)處分與組織處理的適用關(guān)系。該法第十七條規(guī)定，公職人員有違法行為，有關(guān)機(jī)關(guān)依照規(guī)定給予組織處理的，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以同時(shí)給予政務(wù)處分。第十八條規(guī)定，擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公職人員有違法行為，被罷免、撤職、免去或者辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以同時(shí)給予政務(wù)處分。如本案中張某某雖被調(diào)離市委書(shū)記的崗位，但不影響對(duì)其在擔(dān)任市委書(shū)記期間的違法行為作出政務(wù)處分。

解決了基層群眾性自治組織管理人員處分依據(jù)缺失的問(wèn)題

案例：賈某，某村村委會(huì)主任，中共黨員，在負(fù)責(zé)協(xié)助政府從事拆遷安置補(bǔ)償金分配及發(fā)放過(guò)程中，以“辛苦費(fèi)”“加快辦理”為由向村民故意刁難、吃拿卡要，對(duì)涉及集體土地征占補(bǔ)償及分配等情況不向村民公開(kāi)，侵犯村民知情權(quán)。

定性：根據(jù)規(guī)定，基層群眾性自治組織中從事管理的人員屬于監(jiān)察對(duì)象，包括農(nóng)村村民委員會(huì)、城市居民委員會(huì)等基層群眾性自治組織中從事集體事務(wù)管理的人員，以及協(xié)助人民政府從事行政管理工作的人員。賈某作為該村村委會(huì)主任，其在管理村集體事務(wù)以及在協(xié)助政府從事行政管理工作中，對(duì)村民故意刁難、吃拿卡要，違反規(guī)定不公開(kāi)村集體財(cái)務(wù)，侵犯村民知情權(quán)，根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第一百一十二條第（五）項(xiàng)、第一百一十九條和《政務(wù)處分法》第三十八條第一款第（二）（四）項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)給予其黨紀(jì)、政務(wù)處分。

解讀：《政務(wù)處分法》明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)基層群眾性自治組織中的公職人員政務(wù)處分的權(quán)限和處分內(nèi)容，解決了長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)該類(lèi)公職人員處分缺乏法律依據(jù)的突出問(wèn)題。

《監(jiān)察法》將基層群眾性自治組織中從事管理的人員納入監(jiān)察對(duì)象范疇，但囿于缺乏處分依據(jù)，對(duì)該類(lèi)公職人員，監(jiān)察機(jī)關(guān)無(wú)法像對(duì)公務(wù)員、事業(yè)單位管理人員等公職人員一樣對(duì)其作出政務(wù)處分。為懲治與預(yù)防該類(lèi)人員的違法行為，實(shí)踐中，對(duì)其中是黨員的，往往通過(guò)給予其黨紀(jì)處分來(lái)發(fā)揮懲戒和教育的作用，對(duì)其中是非黨員的，往往依據(jù)《監(jiān)察法》《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定（試行）》等法律法規(guī)，給予其警示談話(huà)、責(zé)令公開(kāi)檢查、通報(bào)批評(píng)或者向有關(guān)機(jī)關(guān)、單位提出取消當(dāng)選資格、罷免等監(jiān)察建議。但是，這些處理措施針對(duì)的是輕微違法行為和嚴(yán)重違法行為，無(wú)法對(duì)一般違法行為進(jìn)行有效處置，導(dǎo)致“管兩頭、漏中間”，不利于抓早抓小、防微杜漸，達(dá)到“懲前毖后、治病救人”目的。

《政務(wù)處分法》不僅填補(bǔ)了對(duì)該類(lèi)公職人員政務(wù)處分的法律空白，而且按照公職人員的身份特點(diǎn)設(shè)置處分種類(lèi)。如第二十二條第一款，根據(jù)基層群眾性自治組織中的公職人員存在有職不可撤和無(wú)級(jí)可降等情況，規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對(duì)其作出警告、記過(guò)、記大過(guò)等三種處分，不僅解決了此前對(duì)該類(lèi)人員處分依據(jù)缺失的問(wèn)題，也有利于更好地貫徹落實(shí)黨紀(jì)政務(wù)處分相匹配原則。

解決了人大代表等監(jiān)察對(duì)象違法情形規(guī)定不明確的問(wèn)題

案例：劉某，某市人大代表，非中共黨員，某民營(yíng)企業(yè)董事長(zhǎng)。在被選為該市人大代表后，不擔(dān)當(dāng)、不作為，不認(rèn)真履行代表職責(zé)，消極對(duì)待人民群眾反映的問(wèn)題，參加有關(guān)調(diào)研、視察活動(dòng)流于形式。

定性：《監(jiān)察法》明確了六類(lèi)監(jiān)察對(duì)象，將未能具體列明的監(jiān)察對(duì)象概括為“其他依法履行公職的人員”，包括人大代表、政協(xié)委員、黨代會(huì)代表、人民陪審員、人民監(jiān)督員、仲裁員等；其他在國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、群團(tuán)組織中依法從事領(lǐng)導(dǎo)、組織、管理、監(jiān)督等公務(wù)活動(dòng)的人員。劉某作為該市人大代表，不認(rèn)真履行代表職責(zé)，在參加履行代表職責(zé)活動(dòng)中，敷衍應(yīng)付、流于形式、失職失責(zé)，根據(jù)《政務(wù)處分法》第三十九條第（二）項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)給予其政務(wù)處分。

解讀：《政務(wù)處分法》解決了此前人大代表等監(jiān)察對(duì)象在違法情形、處分種類(lèi)等方面規(guī)定不明確的問(wèn)題。

此前，相關(guān)法規(guī)對(duì)人大代表等監(jiān)察對(duì)象的哪些違法行為可以作出政務(wù)處分、作出何種處分等內(nèi)容規(guī)定的并不明確。實(shí)踐中，監(jiān)察機(jī)關(guān)往往首先核實(shí)該人大代表、政協(xié)委員等依法履行公職人員是否還有其他公職身份，如果還具有其他公職身份，則根據(jù)其他公職身份的具體情形，適用相關(guān)規(guī)定作出政務(wù)處分決定；對(duì)于不具備其他公職身份，如本案中的劉某，監(jiān)察機(jī)關(guān)往往根據(jù)有關(guān)規(guī)定對(duì)其進(jìn)行批評(píng)教育等或者向有關(guān)機(jī)關(guān)、單位提出罷免等建議，無(wú)法發(fā)揮政務(wù)處分手段懲戒與教育的作用。

《政務(wù)處分法》強(qiáng)化了對(duì)該類(lèi)公職人員的管理監(jiān)督，對(duì)該類(lèi)公職人員依法履職、秉公用權(quán)提出了明確的行為規(guī)范和紀(jì)律要求，改變了過(guò)去需要根據(jù)其他公職身份才能對(duì)其作出政務(wù)處分的情況。

解決了事業(yè)單位管理人員黨紀(jì)政務(wù)處分不匹配的問(wèn)題

案例：吳某某，男，中共黨員，某公辦高校法學(xué)院院長(zhǎng)，教授、博士生導(dǎo)師，2017年至2019年，吳某某在婚姻存續(xù)期間，長(zhǎng)期與其博士生楊某發(fā)生并保持不正當(dāng)性關(guān)系，造成不良影響。

定性：根據(jù)規(guī)定，公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員屬于監(jiān)察對(duì)象。吳某某作為高校學(xué)院院長(zhǎng)，與自己的學(xué)生發(fā)生不正當(dāng)性關(guān)系，有違師德，其行為雖與從事管理的職權(quán)沒(méi)有直接關(guān)系，但屬于嚴(yán)重違反家庭美德、社會(huì)公德的行為，根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第一百三十五條和《政務(wù)處分法》第四十條第一款第（六）項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)給予其黨紀(jì)、政務(wù)處分。

解讀：《政務(wù)處分法》解決了此前在對(duì)事業(yè)單位黨員干部處分時(shí)，黨紀(jì)政務(wù)處分無(wú)法相匹配的現(xiàn)實(shí)困境。

《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》僅規(guī)定了警告、記過(guò)、降低崗位等級(jí)或者撤職、開(kāi)除等處分種類(lèi)，沒(méi)有規(guī)定記大過(guò)處分，導(dǎo)致實(shí)踐中政務(wù)處分無(wú)法與黨紀(jì)處分相匹配的情況。比如在本案中，假如給予吳某某黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分，其影響期為一年半，在匹配給予其政務(wù)處分時(shí)發(fā)現(xiàn)，記過(guò)的影響期為十二個(gè)月，而降低崗位等級(jí)或者撤職的影響期為二十四個(gè)月，無(wú)論適用記過(guò)還是適用降低崗位等級(jí)或者撤職，政務(wù)處分均無(wú)法與黨紀(jì)處分相匹配。甚至有些同類(lèi)案件處理中，會(huì)出現(xiàn)畸輕畸重問(wèn)題。

《政務(wù)處分法》是對(duì)現(xiàn)行政務(wù)處分法律制度的整合規(guī)范，在處分情形、處分權(quán)限和程序、處分后果上與《公務(wù)員法》等現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定保持協(xié)調(diào)銜接，保證法律體系的內(nèi)在一致性。同時(shí)，在處分幅度、處分種類(lèi)上保持與黨紀(jì)的貫通銜接。此外，《政務(wù)處分法》還厘清了降低崗位等級(jí)與撤職的從屬適用關(guān)系，不再將降低崗位等級(jí)作為法定的處分種類(lèi)之一，而是將其作為撤職處分的法律后果。

此前實(shí)踐中認(rèn)為，事業(yè)單位公職人員的職務(wù)違法行為一定是利用職權(quán)實(shí)施的行為，與行使公權(quán)力無(wú)關(guān)的行為不屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄范圍。雖然對(duì)公職人員的身份認(rèn)定是作出政務(wù)處分的前提和條件，但不意味著需要承擔(dān)政務(wù)責(zé)任的行為僅限于利用職權(quán)實(shí)施的違法行為，違反家庭美德、社會(huì)公德、損害國(guó)家和人民利益等違法行為也要給予政務(wù)處分。《政務(wù)處分法》第四十一條明確規(guī)定，公職人員有其他違法行為，影響公職人員形象，損害國(guó)家和人民利益的，可以根據(jù)情節(jié)輕重給予相應(yīng)政務(wù)處分。

明確了處分主體之間的適用規(guī)則和監(jiān)督關(guān)系

案例：關(guān)某某，某地證券監(jiān)管局工作人員。因工作原因與某上市公司經(jīng)理劉某相識(shí)，并收受劉某所送價(jià)值0.3萬(wàn)元手表1塊。被舉報(bào)后，其所在單位以違法數(shù)額較小、情節(jié)輕微為由未對(duì)其進(jìn)行任何處分。

定性：根據(jù)規(guī)定，法律、法規(guī)授權(quán)或者受?chē)?guó)家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員屬于監(jiān)察對(duì)象，包括銀行保險(xiǎn)、證券等監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的工作人員，注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)、醫(yī)師協(xié)會(huì)等具有公共事務(wù)管理職能的行業(yè)協(xié)會(huì)的工作人員，以及法定檢驗(yàn)檢測(cè)檢疫鑒定機(jī)構(gòu)的工作人員等。關(guān)某某作為證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的工作人員，收受管理服務(wù)對(duì)象所送的可能影響公正行使公權(quán)力的禮品，根據(jù)《政務(wù)處分法》第三十四條第一款，應(yīng)當(dāng)給予其處分。

解讀：《政務(wù)處分法》規(guī)定政務(wù)處分的主體是監(jiān)察機(jī)關(guān)，處分的主體是公職人員任免機(jī)關(guān)、單位，并明確了兩者在行使政務(wù)處分權(quán)和處分權(quán)時(shí)的適用規(guī)則和監(jiān)督關(guān)系。

《政務(wù)處分法》第十六條規(guī)定，對(duì)公職人員的同一違法行為，監(jiān)察機(jī)關(guān)和公職人員任免機(jī)關(guān)、單位不得重復(fù)給予政務(wù)處分和處分。該條款有效保障了被處分人避免受到雙重處罰的風(fēng)險(xiǎn)，確?！耙皇虏辉倭P”。第三條第三款規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公職人員任免機(jī)關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)給予處分而未給予，或者給予的處分違法、不當(dāng)?shù)模瑧?yīng)當(dāng)及時(shí)提出監(jiān)察建議。該條款明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)有對(duì)公職人員任免機(jī)關(guān)、單位行使處分權(quán)的監(jiān)督職責(zé)，確保任免機(jī)關(guān)、單位依法正確履行職責(zé)。如本案中，關(guān)某某所在單位應(yīng)當(dāng)給予其處分而未給予的，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法向關(guān)某某所在單位提出監(jiān)察建議，要求其依法對(duì)關(guān)某某作出處分。

此外，為保障監(jiān)察建議的法律效力，《政務(wù)處分法》第六十一條規(guī)定，有關(guān)機(jī)關(guān)、單位無(wú)正當(dāng)理由拒不采納監(jiān)察建議的，由其上級(jí)機(jī)關(guān)、主管部門(mén)責(zé)令改正，對(duì)該機(jī)關(guān)、單位給予通報(bào)批評(píng)，對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處理。