□ 黃良林，黃昭作

（1.溫州衛(wèi)健委，浙江 溫州 325000；2.廣西師范大學(xué)，廣西 桂林 541006）

適用法律錯(cuò)誤最初由行政訴訟制度所建立，行政復(fù)議制度在此基礎(chǔ)上擴(kuò)大了適用范圍①適用法律錯(cuò)誤在《行政訴訟法》中表述為“適用法律法規(guī)錯(cuò)誤”，《行政復(fù)議法》中表述為“適用依據(jù)錯(cuò)誤”。本文為敘述方便，概稱為“適用法律錯(cuò)誤”，包括適用法律、法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件。。之后，又被各地納入行政機(jī)關(guān)內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督以及自行糾正范圍。當(dāng)前，關(guān)于如何判別適用法律錯(cuò)誤缺乏法律規(guī)定。學(xué)界為數(shù)不多的研究成果也基本停留在探討法的適用錯(cuò)誤的具體形態(tài)，對(duì)判別行政決定②綜合借鑒《行政強(qiáng)制法》第二條有關(guān)行政強(qiáng)制執(zhí)行定義中出現(xiàn)的“行政決定”概念、各地行政執(zhí)法條例、行政程序規(guī)定等立法出現(xiàn)的“行政執(zhí)法”概念，本文中的行政決定，是指行政主體實(shí)施法律、法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件，針對(duì)特定公民、法人和其他組織作出的影響其權(quán)益的行政行為，包括行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政確認(rèn)、行政給付、行政裁決、行政征收、行政檢查、行政監(jiān)管、信息公開(kāi)等行政行為。援引法條錯(cuò)誤屬何種法的適用錯(cuò)誤幾無(wú)涉足。實(shí)踐中，行政決定援引法條的性質(zhì)判別經(jīng)常出現(xiàn)行政與司法分歧，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)以及司法機(jī)關(guān)之間的不同認(rèn)知，導(dǎo)致行政救濟(jì)方式選擇紊亂。因此，開(kāi)展行政決定援引法條錯(cuò)誤類(lèi)型研究，進(jìn)而判別出適用法律錯(cuò)誤，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

一、行政程序中的法的適用

判別行政決定援引法條性質(zhì)，首要解決的問(wèn)題是確定援引法條是否屬于法的適用范疇，行政救濟(jì)①行政救濟(jì)更多情況下是和司法救濟(jì)并列使用的一個(gè)概念，有時(shí)在更宏觀意義上使用，將行政救濟(jì)和司法救濟(jì)合用，作為法律救濟(jì)的一種，包括行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部救濟(jì)和司法機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人的救濟(jì)，如行政監(jiān)督、行政復(fù)議、行政訴訟制度等。參見(jiàn)畢可志《論行政救濟(jì)》，北京大學(xué)出版社2005年版，第91-102頁(yè)。才有可能在法的適用范疇下進(jìn)一步區(qū)分適用法律錯(cuò)誤還是其他法的適用錯(cuò)誤。

（一）法的適用界定

1.法的適用領(lǐng)域。界定法的適用，即要確定其在法律實(shí)施中所處的地位以及厘清與其相關(guān)的法律概念?！胺傻膶?shí)行，或稱法律的實(shí)現(xiàn)、實(shí)施，是指法律在實(shí)際生活的貫徹。它主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一個(gè)是凡行為受法律調(diào)整的個(gè)人和組織遵守法律；另一個(gè)是主管執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)執(zhí)行和適用法律?！保?］法律實(shí)施劃分為法的遵守、法的執(zhí)行和法的適用。法的執(zhí)行和法的適用均有狹義說(shuō)和廣義說(shuō)。狹義上，法的執(zhí)行主要指行政執(zhí)法；法的適用專指司法活動(dòng)，又稱法律適用，主要是指司法機(jī)關(guān)將法律規(guī)范適用于具體案件的活動(dòng)，包括人民法院的審判活動(dòng)和人民檢察院的法律監(jiān)督活動(dòng)。［2］廣義上，兩者可在同一意義層面上使用②本文采用廣義說(shuō)。從本文討論的角度看，將法的執(zhí)行和法的適用作區(qū)分沒(méi)有實(shí)際意義，為敘述方便，文中概稱法的適用。。法的適用，也稱法律適用或法律規(guī)范的適用，是指一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家授權(quán)單位按照法律的規(guī)定運(yùn)用國(guó)家權(quán)力，將法律規(guī)范運(yùn)用于具體人或組織，用來(lái)解決具體問(wèn)題的專門(mén)活動(dòng)。［3］法的這種專門(mén)活動(dòng)具有法律效力，能夠產(chǎn)生法律效果。

行政過(guò)程中，法的遵守通過(guò)行政相對(duì)人自覺(jué)守法或行政主體依法行政，表明法在社會(huì)生活中得到實(shí)現(xiàn)，權(quán)利被享用，義務(wù)被履行，禁令被遵守。如行政行為合法適當(dāng)，回溯行政過(guò)程，法律實(shí)施可視為行政主體的法的遵守，也可視為行政主體的法的執(zhí)行，此時(shí)法的遵守和法的執(zhí)行沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別。法的遵守或法的執(zhí)行自然不會(huì)引發(fā)行政救濟(jì)，便無(wú)對(duì)其進(jìn)行合法性審查之必要。如行政行為違法或不當(dāng)，法律實(shí)施方式則排除了法的遵守。法的遵守在適用法律問(wèn)題的討論上沒(méi)有實(shí)際意義，非本文討論之范圍。但法的適用則不同，為法律實(shí)施的核心內(nèi)容，貫穿行政權(quán)力的運(yùn)行始終。既出現(xiàn)在調(diào)整性法律規(guī)范中，如在行政許可、行政確認(rèn)等行政行為，或?qū)π姓鄬?duì)人的活動(dòng)予以準(zhǔn)許，或?qū)Ψ傻匚缓头申P(guān)系予以確認(rèn)，是正常社會(huì)關(guān)系下的法律實(shí)施，也會(huì)出現(xiàn)在保護(hù)性法律規(guī)范中，尤其是損益行政行為，如行政處罰、行政強(qiáng)制等，對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益造成一定損害，是異常社會(huì)關(guān)系下的法律實(shí)施。

隨著司法中心主義向行政中心主義轉(zhuǎn)移，不僅司法者的司法過(guò)程要“適用法律”，行政主體的行政過(guò)程也要“適用法律”，而且還要適用數(shù)量更多的法律。［4］法的適用多處于行政過(guò)程中，除對(duì)行政相對(duì)人法的適用外，行政內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督日益凸顯，窮盡行政救濟(jì)得到前所未有的重視，廣度深度不斷拓展，救濟(jì)方式更加豐富。既有層級(jí)監(jiān)督中的行政復(fù)議和行政執(zhí)法監(jiān)督制度，又有行政機(jī)關(guān)自我糾正制度。前者如各地出臺(tái)的行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定①經(jīng)北大法寶檢索，截止2019年3月，全國(guó)省和設(shè)區(qū)的市共制定19部行政執(zhí)法監(jiān)督地方性法規(guī)，64部政府規(guī)章。行政執(zhí)法監(jiān)督是指行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法的層級(jí)監(jiān)督。各地立法內(nèi)容大同小異，重點(diǎn)對(duì)行政行為的合法性和適當(dāng)性進(jìn)行監(jiān)督檢查。程序上，一般先督促行政主體限期整改；逾期拒不整改的，由法制機(jī)構(gòu)報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民政府直接糾正。，上級(jí)機(jī)關(guān)有權(quán)撤銷(xiāo)下級(jí)機(jī)關(guān)違法或不當(dāng)行政行為；后者如部分地方行政程序立法②經(jīng)北大法寶檢索，截止2019年3月，自2008年湖南省制定第一部行政程序規(guī)定以來(lái)，共計(jì)11部地方政府規(guī)章?！墩憬⌒姓绦蜣k法》第七十三條規(guī)定：“有下列情形之一的，行政決定應(yīng)當(dāng)撤銷(xiāo)或者變更：（一）主要證據(jù)不足的；（二）違反法定程序的；（三）適用依據(jù)錯(cuò)誤的；（四）超越職權(quán)的；（五）濫用職權(quán)的；（六）明顯不當(dāng)?shù)?；（七）依法?yīng)當(dāng)予以撤銷(xiāo)或者變更的其他情形?！钡诰攀臈l規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)本機(jī)關(guān)已生效的行政決定有本辦法第七十三條規(guī)定情形的，可以依職權(quán)撤銷(xiāo)或者變更?！?，規(guī)定行政主體對(duì)自身作出的行政決定可以依職權(quán)撤銷(xiāo)或變更。可見(jiàn)，法的適用領(lǐng)域貫穿于法律實(shí)施的全過(guò)程。既發(fā)生在行政執(zhí)法活動(dòng)中，也發(fā)生在司法活動(dòng)中；既發(fā)生在行政主體層級(jí)監(jiān)督中，也發(fā)生在行政主體自我糾錯(cuò)間。法的適用錯(cuò)誤既包括適用法律錯(cuò)誤，也包括行政主體、事實(shí)證據(jù)、法律程序、濫用職權(quán)和顯失公正等方面法的適用錯(cuò)誤。

2.法的適用判斷工具。法的適用問(wèn)題，首要解決的是法律條文適用還是法律規(guī)范適用問(wèn)題。傳統(tǒng)法律規(guī)范邏輯結(jié)構(gòu)的兩要素或三要素說(shuō)都無(wú)法滿足法的適用判別實(shí)務(wù)需要。兩要素中的“行為模式”、三要素中的“處理”邏輯構(gòu)造，對(duì)某些法條如行政許可條件究竟屬于授權(quán)性規(guī)范、義務(wù)性規(guī)范還是禁止性規(guī)范無(wú)法解釋；對(duì)稅收征收條件、集體土地及國(guó)有土地上房屋征收條件等行政征收行為也同樣面臨判別困難。三要素中的“制裁”部分，對(duì)行政給付、行政許可、行政獎(jiǎng)勵(lì)等不含法律制裁的授益行政行為則喪失存續(xù)意義。多數(shù)情況下的行政行為不涉及法律后果，未待法律后果適用，行政行為已經(jīng)終結(jié)，在法律規(guī)范邏輯結(jié)構(gòu)上往往缺少法律后果，這種以法律規(guī)范為中心構(gòu)建起來(lái)的法的適用邏輯體系無(wú)助于對(duì)法的適用問(wèn)題的判別。

由于適用法律審查圍繞援引法條展開(kāi)，有必要撇開(kāi)法律規(guī)范中心主義，建構(gòu)一種以法律條文為中心的法的適用判斷工具，這種判斷工具或許在邏輯上難以自恰，但卻能夠滿足法的適用下那種無(wú)需通過(guò)實(shí)施具有完整邏輯結(jié)構(gòu)的法律規(guī)范就能完成一個(gè)法律行為的情況。由一個(gè)或若干個(gè)法律條文組合成具有一定邏輯結(jié)構(gòu)的判斷工具，法律條文邏輯結(jié)構(gòu)可由法律事實(shí)和處理結(jié)果兩部分構(gòu)成。法律事實(shí)包括狀態(tài)和行為，以一個(gè)或多個(gè)法條對(duì)狀態(tài)或行為等法律事實(shí)進(jìn)行描述。狀態(tài)主要指行政相對(duì)人的基本狀況或行政相對(duì)人之外的社會(huì)管理狀況，包括私人狀態(tài)和公共狀態(tài)。行為則主要針對(duì)行政相對(duì)人而言，綜合行為性質(zhì)、情節(jié)、手段和結(jié)果等事實(shí)要素。處理結(jié)果是指在事實(shí)認(rèn)定基礎(chǔ)上決定如何適用法律，當(dāng)滿足行政許可條件給予行政許可，滿足行政給付條件作出給付決定，滿足行政征收條件作出征收決定，出現(xiàn)違法行為給予行政強(qiáng)制或行政處罰等。處理結(jié)果與法律規(guī)范邏輯結(jié)構(gòu)中的“法律后果”或“制裁”的否定性評(píng)價(jià)不同，其對(duì)行政相對(duì)人可能是否定性評(píng)價(jià)，也可能是肯定性評(píng)價(jià)，還可能是中性評(píng)價(jià)，僅表明行政權(quán)力在社會(huì)生活中的運(yùn)行結(jié)果而已，與價(jià)值評(píng)價(jià)無(wú)關(guān)。如《動(dòng)物防疫法》有關(guān)疫區(qū)封鎖、動(dòng)物撲殺等強(qiáng)制性控制撲滅措施的處理結(jié)果，是在動(dòng)物發(fā)生一類(lèi)動(dòng)物疫病這一事實(shí)狀態(tài)認(rèn)定基礎(chǔ)上作出的決定①《動(dòng)物防疫法》第四條規(guī)定：根據(jù)動(dòng)物疫病對(duì)養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)和人體健康的危害程度，本法規(guī)定管理的動(dòng)物疫病分為下列三類(lèi)：（一）一類(lèi)疫病，是指對(duì)人與動(dòng)物危害嚴(yán)重，需要采取緊急、嚴(yán)厲的強(qiáng)制預(yù)防、控制、撲滅等措施的。第三十一條規(guī)定：發(fā)生一類(lèi)動(dòng)物疫病時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取下列控制和撲滅措施：（一）當(dāng)?shù)乜h級(jí)以上地方人民政府獸醫(yī)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)立即派人到現(xiàn)場(chǎng)，劃定疫點(diǎn)、疫區(qū)、受威脅區(qū)，調(diào)查疫源，及時(shí)報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民政府對(duì)疫區(qū)實(shí)行封鎖。疫區(qū)范圍涉及兩個(gè)以上行政區(qū)域的，由有關(guān)行政區(qū)域共同的上一級(jí)人民政府對(duì)疫區(qū)實(shí)行封鎖，或者由各有關(guān)行政區(qū)域的上一級(jí)人民政府共同對(duì)疫區(qū)實(shí)行封鎖。必要時(shí)，上級(jí)人民政府可以責(zé)成下級(jí)人民政府對(duì)疫區(qū)實(shí)行封鎖。（二）縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)立即組織有關(guān)部門(mén)和單位采取封鎖、隔離、撲殺、銷(xiāo)毀、消毒、無(wú)害化處理、緊急免疫接種等強(qiáng)制性措施，迅速撲滅疫病。，這種處理結(jié)果就不具備“法律后果”的功能。

除上述最初作出行政行為涉及法的適用外，再次作出行政行為同樣面臨法的適用問(wèn)題。再次作出行政行為是指行政主體對(duì)最初作出行政行為的撤銷(xiāo)或者變更行為。如《浙江省行政程序辦法》第七十三條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)對(duì)其最初作出的行政行為可以依職權(quán)撤銷(xiāo)或者變更。該行政行為涉及對(duì)最初行政行為的判斷以及在判斷基礎(chǔ)上作出處理，判斷和處理均涉及法律條文的適用問(wèn)題。與最初作出行政行為法的適用判斷不同，最初作出行政行為判斷工具中的“法律事實(shí)”表現(xiàn)為狀態(tài)與行政相對(duì)人的行為，再次作出行政行為判斷的“法律事實(shí)”僅僅限定為行政主體自身行為，包括實(shí)體和程序兩方面法的適用。

綜上，判別行政決定中涉及的所有法條是否屬于法的適用，要分別從法律事實(shí)和處理結(jié)果上判斷。對(duì)于法律事實(shí)而言，如果法條是對(duì)相對(duì)人法律事實(shí)的直接認(rèn)定，則判別為法的適用；如果間接認(rèn)定或者非主要法律事實(shí)認(rèn)定的，不宜認(rèn)定為法的適用。對(duì)于處理結(jié)果而言，凡直接影響法律后果的行政相對(duì)人行為性質(zhì)、情節(jié)、主觀方面、結(jié)果及具體情況等因素所依據(jù)的法條，認(rèn)定為法的適用。

（二）適用法律錯(cuò)誤的界定

1.學(xué)理基礎(chǔ)。適用法律錯(cuò)誤作為法律概念，見(jiàn)之于行政救濟(jì)撤銷(xiāo)的原因，立法對(duì)其未下定義。作為學(xué)理概念，學(xué)界尚未形成一致觀點(diǎn)，對(duì)其界定大致分為實(shí)質(zhì)定義和形式定義兩種：

實(shí)質(zhì)定義認(rèn)為，行政適用法律錯(cuò)誤是指行政主體在作出具體行政行為時(shí)將法律規(guī)范的規(guī)定與相關(guān)的案件事實(shí)作了錯(cuò)誤的結(jié)合，從而使行政行為存在較大瑕疵的情形。［5］也有學(xué)者認(rèn)為，行政主體適用法律法規(guī)錯(cuò)誤是指行政主體在行政法治實(shí)踐中在作出具體行政行為時(shí)將所處置的行政管理事態(tài)運(yùn)用法律法規(guī)作了不正確處理的一種行為狀態(tài)。［6］實(shí)質(zhì)定義關(guān)注重點(diǎn)集中在案件事實(shí)與法律依據(jù)之間的關(guān)系上，無(wú)論是語(yǔ)詞定義還是性質(zhì)定義，均沒(méi)能對(duì)案件事實(shí)與法律依據(jù)之間結(jié)合形式作概括性限制，結(jié)果造成了概念外延超出實(shí)質(zhì)范圍，法律依據(jù)與案件事實(shí)的錯(cuò)誤結(jié)合未必就是適用法律錯(cuò)誤。

形式定義認(rèn)為，適法錯(cuò)誤的具體表現(xiàn)主要有下列幾種：⑴應(yīng)當(dāng)有法律、法規(guī)和規(guī)章的明文規(guī)定條件下才能作出的行政行為，在沒(méi)有該依據(jù)時(shí)，行政主體作出了該行政行為。⑵實(shí)施某一具體行政行為必須適用法律、法規(guī)或者規(guī)章的，行政主體沒(méi)有適用這些依據(jù)而適用了規(guī)章以下的行政依據(jù)作出了該行政行為。⑶應(yīng)當(dāng)適用這個(gè)法規(guī)的，行政主體適用另一個(gè)法規(guī)作出了具體行政行為。⑷應(yīng)當(dāng)適用一個(gè)法規(guī)中的這個(gè)條款的，行政主體適用了另一個(gè)條款作出了具體行政行為。［7］從形式上說(shuō)，適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤，是指本應(yīng)適用某個(gè)法律和法規(guī)，而適用了另外的法律和法規(guī)；本應(yīng)適用法律和法規(guī)中的某個(gè)條文而適用了另外的條文；本應(yīng)適用有效的法律、法規(guī)，而適用了已經(jīng)失效或者尚未生效的法律、法規(guī)；本應(yīng)全面準(zhǔn)確地適用法律、法規(guī)，而僅適用了其中的某一部分或者某一條款。［8］由于形式定義更多指向案件事實(shí)與法律依據(jù)錯(cuò)配的具體表象，這對(duì)于研究適用法律錯(cuò)誤判別缺少了一個(gè)前提，即首先確定行政決定所涉法條是屬于法律適用錯(cuò)誤還是其他法的適用錯(cuò)誤范疇。這正是被疏忽而實(shí)踐常常感到困惑之所在，確定援引法條的屬性歸類(lèi)是解決適用法律錯(cuò)誤的前提，是準(zhǔn)確判斷行政行為是否合法適當(dāng)?shù)年P(guān)鍵。

2.適用法律錯(cuò)誤特點(diǎn)和定義。適用法律錯(cuò)誤明顯區(qū)別于行政行為無(wú)效、程序違法、超越職權(quán)、濫用職權(quán)等其他法的適用錯(cuò)誤形態(tài)，具有以下自身特點(diǎn)：⑴發(fā)生于行政過(guò)程。無(wú)論在法律實(shí)施的何種形式下，除行政相對(duì)人法的遵守?zé)o關(guān)法的適用外，授益行政行為和損益行政行為都可能發(fā)生適用法律錯(cuò)誤問(wèn)題。⑵行政主體適格。適用法律錯(cuò)誤的行政主體應(yīng)為適格主體，如果行政主體不適格，行政行為將被確認(rèn)為無(wú)效行政行為或者超越職權(quán)。⑶實(shí)體違法或不當(dāng)。適用法律錯(cuò)誤局限于實(shí)體違法，如果行政行為僅僅程序違法或瑕疵，法的適用錯(cuò)誤將被認(rèn)定為程序違法或被確認(rèn)違法。⑷與法律事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤存在交叉。因主要事實(shí)認(rèn)定過(guò)程援引法條導(dǎo)致認(rèn)定結(jié)果錯(cuò)誤的，援引錯(cuò)誤也可能屬于適用法律錯(cuò)誤。⑸適用法律的過(guò)程是運(yùn)用行政權(quán)力的過(guò)程，依賴國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施，具有強(qiáng)制性，發(fā)生法律效力。因此，按實(shí)質(zhì)定義法，適用法律錯(cuò)誤可以定義為：適格行政主體依照法定程序作出行政行為時(shí)，法律事實(shí)認(rèn)定或處理結(jié)果援引法條發(fā)生錯(cuò)誤，以及法律事實(shí)與處理結(jié)果援引法條匹配錯(cuò)誤。

（三）適用法律錯(cuò)誤形態(tài)

對(duì)適用法律錯(cuò)誤形態(tài)的認(rèn)識(shí)是個(gè)漸進(jìn)過(guò)程，結(jié)合當(dāng)前有關(guān)研究以及實(shí)踐狀況，暫且將適用法律錯(cuò)誤作不周延的歸類(lèi)。

1.階段錯(cuò)誤。在法的適用過(guò)程中，根據(jù)法律條文的邏輯結(jié)構(gòu)，適用法律錯(cuò)誤分為法律事實(shí)認(rèn)定上的援引錯(cuò)誤和處理結(jié)果上的援引錯(cuò)誤。法律事實(shí)的行為或狀態(tài)認(rèn)定錯(cuò)誤，將導(dǎo)致法律事實(shí)本身認(rèn)定錯(cuò)誤，引起處理結(jié)果援引法條錯(cuò)誤。法律事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤能導(dǎo)致處理結(jié)果適用錯(cuò)誤，但也不盡然，如法律規(guī)定不同法律事實(shí)適用相同法律后果，在此情況下，事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤就不會(huì)改變法的適用結(jié)果。處理結(jié)果錯(cuò)誤包括法律事實(shí)認(rèn)定引起的法條援引錯(cuò)誤以及其自身援引錯(cuò)誤。處理結(jié)果自身錯(cuò)誤可能因故意錯(cuò)誤援引造成，也可能因法律理解錯(cuò)誤引起。

2.形式錯(cuò)誤。⑴依據(jù)援引錯(cuò)誤。最高人民法院就裁判文書(shū)引用法條作出相關(guān)規(guī)定①《最高人民法院關(guān)于裁判文書(shū)引用法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件的規(guī)定》（法釋［2009］14號(hào)）第一條規(guī)定：“人民法院的裁判文書(shū)應(yīng)當(dāng)依法引用相關(guān)法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件作為裁判依據(jù)。引用時(shí)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確完整寫(xiě)明規(guī)范性法律文件的名稱、條款序號(hào)，需要引用具體條文的，應(yīng)當(dāng)整條引用?！保凑账痉ㄗ罱K解決原則，行政過(guò)程中法條援引同樣應(yīng)遵循司法規(guī)則。理論界和實(shí)務(wù)界從不同角度、不同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類(lèi)，主要包括兩種情形：一種是法律援引錯(cuò)誤。包括上位法與下位法援引錯(cuò)誤；新法與舊法援引錯(cuò)誤；一般法與特殊法援引錯(cuò)誤；地方性法規(guī)與部門(mén)規(guī)章援引錯(cuò)誤；設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與省級(jí)政府規(guī)章援引錯(cuò)誤；多法律文件與單法律文件援引錯(cuò)誤①行政單選規(guī)則與行政多選規(guī)則的適用錯(cuò)誤屬于適用法律錯(cuò)誤。其實(shí)，如違法行為必須有兩個(gè)以上執(zhí)法主體聯(lián)合處罰時(shí)，通常由主要負(fù)責(zé)實(shí)施的執(zhí)法主體處理，或者分別由不同執(zhí)法主體按照各自法律處理，一般不可能出現(xiàn)一個(gè)執(zhí)法主體適用非本部門(mén)負(fù)責(zé)實(shí)施的法律處罰，除非該法律有明確規(guī)定或授權(quán)。所以，同一執(zhí)法主體不可能出現(xiàn)不同部門(mén)法多選規(guī)則援引困境。本文中的多法律文件與單法律文件適用錯(cuò)誤，主要針對(duì)同一執(zhí)法主體在其負(fù)責(zé)實(shí)施的多個(gè)法律文件選擇中發(fā)生的錯(cuò)誤援引。參見(jiàn)關(guān)保英《行政適用法律錯(cuò)誤若干問(wèn)題探討》，載《法學(xué)》2010年第4期，第44頁(yè)。；部門(mén)法律與公共法律援引錯(cuò)誤②魯濰（福建）鹽業(yè)進(jìn)出口有限公司蘇州分公司訴江蘇省蘇州市鹽務(wù)管理局鹽業(yè)行政處罰案（最高人民法院指導(dǎo)案例5號(hào)），該案依據(jù)政府規(guī)章《江蘇鹽業(yè)實(shí)施辦法》規(guī)定實(shí)施行政許可，并對(duì)未經(jīng)準(zhǔn)運(yùn)許可的給予行政處罰。政府規(guī)章違反《行政許可法》《行政處罰法》規(guī)定，行政主體選擇適用部門(mén)行法，規(guī)避公共法律。參見(jiàn)最高人民法院網(wǎng)，http：／ ／www．court．gov．cn／fabu-xiangqing-4218．html，最后訪問(wèn)時(shí)間：2020年3月24日。。另一種是法條援引錯(cuò)誤。包括法律概念法條援引錯(cuò)誤，法律原則法條援引錯(cuò)誤，具體規(guī)則法條援引錯(cuò)誤，法律原則與法律規(guī)則法條選擇援引錯(cuò)誤。⑵未援引法條。無(wú)論行政主體出于疏忽，還是故意規(guī)避應(yīng)適用的法條，［9］結(jié)果都屬于未援引法條。而未援引法條在司法實(shí)踐中被最終確定為適用法律錯(cuò)誤過(guò)程曲折，最高人民法院前后判決截然不同③據(jù)統(tǒng)計(jì)，1995年至2014年，最高人民法院對(duì)行政決定未援引法條問(wèn)題的8份判決書(shū)，態(tài)度各異，有“缺乏法律依據(jù)”“不影響行為的合法性”“違反法定程序”“適用法律不當(dāng)”“適用法律錯(cuò)誤”“形式上存在瑕疵”等不同認(rèn)識(shí)。參見(jiàn)張亮《對(duì)行政行為未引用具體法律條款的司法審查——兼評(píng)指導(dǎo)案例41號(hào)》，載《政治與法律》，2015年第9期，第153頁(yè)。。直至2004年，宣某成等訴浙江省衢州市國(guó)土資源局收回國(guó)有土地使用權(quán)案的出現(xiàn)，才算塵埃落定，明確行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)未引用具體法律條款，且在訴訟中不能證明該具體行政行為符合法律的具體規(guī)定，應(yīng)當(dāng)視為該具體行政行為沒(méi)有法律依據(jù)，適用法律錯(cuò)誤④《最高人民法院關(guān)于發(fā)布第九批指導(dǎo)性案例的通知》（法［［2014］337號(hào)）。。2014年，最高人民法院進(jìn)一步將該案確定為行政裁判指導(dǎo)案例41號(hào)。自此，該援引法條未援引的，判定為適用法律錯(cuò)誤。

最高人民法院及地方法院對(duì)未援引認(rèn)識(shí)的反復(fù)足以表明未援引定性的困難，認(rèn)識(shí)的漸進(jìn)規(guī)律以及立法的不斷修正或許決定了指導(dǎo)案例第41號(hào)未必就是最終結(jié)論。但實(shí)務(wù)中，未援引不能一概判定為適用法律錯(cuò)誤，需持審慎注意義務(wù)：一是排除事后補(bǔ)正的未援引。行政訴訟中行政主體不能證明行政行為符合法律具體規(guī)定時(shí)，才判定適用法律錯(cuò)誤，這是給行政主體一次補(bǔ)正機(jī)會(huì)，也是司法謙抑的要求。同樣，在行政過(guò)程中，行政復(fù)議等行政層級(jí)監(jiān)督也應(yīng)當(dāng)給與補(bǔ)正機(jī)會(huì)，而行政主體自我糾正時(shí)則可直接撤回重作。二是排除說(shuō)明理由的未援引。雖然說(shuō)明理由包括說(shuō)明法律依據(jù)，但未援引的法律依據(jù)如屬于法定不需說(shuō)明理由的范圍，則未援引法條就不屬于適用法律錯(cuò)誤。借鑒外國(guó)行政程序法法定不說(shuō)明理由⑤德國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第三十九條規(guī)定：“2．下列情況不需要說(shuō)明理由：（1）行政機(jī)關(guān)滿足一請(qǐng)求或符合一聲明的，且行政行為未損害其他人權(quán)利；（2）行政行為的相對(duì)人或涉及的人，已知道行政機(jī)關(guān)在法律或事實(shí)方面的觀點(diǎn)，或不需書(shū)面說(shuō)明理由也可以直接了解這種觀點(diǎn)；（3）行政機(jī)關(guān)大量作出的同類(lèi)行政行為，或借助自動(dòng)設(shè)備作出的行政行為，根據(jù)具體情況，不需要說(shuō)明理由；（4）法規(guī)規(guī)定不需說(shuō)明理由；（5）公布的一般處分?！泵绹?guó)《行政程序法》第五十五條規(guī)定：“除非維持原否決性或否決理由是不言而喻的，否則，在發(fā)出的通知中必須附上對(duì)否決理由的簡(jiǎn)要說(shuō)明。”，概而言之，主要有以下幾種情形：涉及國(guó)家機(jī)密、個(gè)人隱私或商業(yè)秘密；不言而喻的事實(shí)和法律推理；行政機(jī)關(guān)滿足一請(qǐng)求或符合一聲明的，且行政行為未損害其他人權(quán)利；行政行為的相對(duì)人或涉及的人，已知道行政機(jī)關(guān)在法律或事實(shí)方面的觀點(diǎn)，或不需書(shū)面說(shuō)明理由也可以直接了解這種觀點(diǎn)；行政機(jī)關(guān)大量作出的同類(lèi)行政行為，或借助自動(dòng)設(shè)備作出的行政行為，根據(jù)具體情況，不需要說(shuō)明理由。三是排除無(wú)需援引的未援引。西方國(guó)家從自由階段發(fā)展到壟斷階段，那種無(wú)法律則無(wú)行政的嚴(yán)格依法行政被更為寬泛意義上的依法行政所取代，依法行政的內(nèi)涵和外延發(fā)生了深刻變化，行政，本質(zhì)上迄被認(rèn)為是秩序的保障者，當(dāng)今則應(yīng)認(rèn)系給付的承擔(dān)者，［10］行政給付等行政行為不再嚴(yán)格要求有明確的法律依據(jù)。我國(guó)依法行政的發(fā)展，同樣經(jīng)歷著相似過(guò)程?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確指出，行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為，行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定?！读⒎ǚā愤M(jìn)一步規(guī)定規(guī)章不得減損行政相對(duì)人權(quán)利或增加其義務(wù)①《立法法》第八十條規(guī)定：“沒(méi)有法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門(mén)規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門(mén)的權(quán)力或者減少本部門(mén)的法定職責(zé)。第八十二條規(guī)定：沒(méi)有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范?！?。行政行為在沒(méi)有法律依據(jù)的前提下，更是不得作出損益行政行為。但對(duì)于增加行政相對(duì)人權(quán)利或減損其義務(wù)的行為，不要求援引明確的法律依據(jù)。一方面，當(dāng)公民和社會(huì)秩序之維護(hù)需要行政權(quán)出現(xiàn)時(shí)，法律不能阻止行政權(quán)的行使而使之事實(shí)上處于缺位的狀態(tài)。［11］這意味著行政應(yīng)急不必苛求法律依據(jù)。另一方面，無(wú)論如何審慎從事法律，其仍然不能對(duì)所有——屬于該法律規(guī)整范圍，并且需要規(guī)整的——提供答案。換言之，法律必然有漏洞。［12］法律不可能面面俱到，即使是法律關(guān)注的公域，也只對(duì)干預(yù)行政作出保留。僅在行政權(quán)侵害國(guó)民之權(quán)利自由或?qū)τ趪?guó)民課以義務(wù)負(fù)擔(dān)等不利益之情形，始須有法律根據(jù)，至于其他行政作用，則在不違反法律之范圍內(nèi)。均得自由為之，無(wú)需有法律授權(quán)。［13］總之，在職權(quán)范圍內(nèi)作出的行政行為，與法律及法律的精神沒(méi)有抵觸就可以實(shí)施。如增進(jìn)公共利益，保護(hù)公民、法人的合法權(quán)益，為公眾提供各種服務(wù)的行政措施等。這些行為有利于社會(huì)，只要在行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍內(nèi)，與法律及法律的精神、原則不抵觸，就可以作為。［14］可見(jiàn)，無(wú)需直接援引法律依據(jù)，受法律嚴(yán)格限制，主要適用于行政給付等授益行政行為，該類(lèi)未援引法條不屬于適用法律錯(cuò)誤。

3.實(shí)質(zhì)錯(cuò)誤。實(shí)質(zhì)錯(cuò)誤主要指理解和把握法條內(nèi)容上發(fā)生的各種差錯(cuò)。該類(lèi)錯(cuò)誤沒(méi)有理論類(lèi)型，通常存在于行政救濟(jì)實(shí)務(wù)中，具有開(kāi)放性和非周延性特征。⑴文理錯(cuò)誤。一是錯(cuò)誤理解法律概念②適用法律錯(cuò)誤表現(xiàn)之一：適用法律概念錯(cuò)誤或錯(cuò)誤解釋了法律概念。參見(jiàn)朱新力《行政法基本原理》，浙江大學(xué)出版社1995年版，第253頁(yè)。、法律原則、法律規(guī)則等法條的主要內(nèi)容和精神。法律概念和法律原則通常具有宏觀性、高度概括性和包容性，容易形成不同理解，實(shí)踐中常常遇到不同救濟(jì)機(jī)關(guān)甚至同一救濟(jì)機(jī)關(guān)對(duì)同類(lèi)案件適用法律截然不同的情況，其中必然有一種甚至全部存在適用法律錯(cuò)誤。如政府信息公開(kāi)案件中，因?qū)φ畔⒏拍畹睦斫馄钤斐砂讣患m正的情況較為普遍。行政處罰案件中，沒(méi)有正確把握教育與處罰相結(jié)合原則，執(zhí)法陷入“可罰盡罰”的不良傾向，嚴(yán)重偏離立法宗旨和基本精神。法律規(guī)則與法律原則關(guān)系的正確援引決定適用法律正確與否，尤其當(dāng)同一案件分別適用具體法律規(guī)則與法律原則時(shí)將得出沖突結(jié)論，法條援引考驗(yàn)行政主體執(zhí)法智慧。1889年，美國(guó)紐約上訴法院審理的里格斯訴帕爾墨案引發(fā)學(xué)者對(duì)規(guī)則與原則關(guān)系的思考。規(guī)則在適用時(shí)，是以完全有效或者完全無(wú)效的方式。在相關(guān)的情況下，官員們?cè)诳紤]決定一種方向或另一種方向時(shí)，必須考慮這一原則。［15］規(guī)則和原則這一關(guān)系在具體行政過(guò)程中常常錯(cuò)位，造成適用法律錯(cuò)誤。二是錯(cuò)誤運(yùn)用適法規(guī)則。法的適用中，僅按文義適用法律將陷入機(jī)械主義泥沼，在文義之外更應(yīng)遵循指導(dǎo)法條應(yīng)用的一套適法規(guī)則。某些情況下，即便法條選擇正確，但適法規(guī)則應(yīng)用錯(cuò)誤，同樣出現(xiàn)適用法律錯(cuò)誤。如行政實(shí)務(wù)中之常見(jiàn)錯(cuò)誤：其一，法的對(duì)人效力選擇錯(cuò)誤。如在行政許可領(lǐng)域，將未獲得準(zhǔn)入的行政相對(duì)人排除在許可監(jiān)管外；在行政給付領(lǐng)域，將滿足給付條件的不予給付或不滿足條件的納入給付范圍；在《政府信息公開(kāi)條例》修改前，政府信息公開(kāi)主體利用“三需要”①2007年1月17日，國(guó)務(wù)院第165次常務(wù)會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第十三條規(guī)定，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國(guó)務(wù)院部門(mén)、地方各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上地方人民政府部門(mén)申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息。將申請(qǐng)人排除在依申請(qǐng)公開(kāi)對(duì)象之外，等等。其二，法的時(shí)間效力選擇錯(cuò)誤。對(duì)“實(shí)體從舊、程序從新”原則與“法不溯及既往”原則不能正確理解和處理，容易造成援引錯(cuò)誤。其三，法律責(zé)任層級(jí)選擇錯(cuò)誤。同一法條內(nèi)法律責(zé)任通常區(qū)分為不同層級(jí)，如“情節(jié)輕微”“情節(jié)較重”“情節(jié)嚴(yán)重”“情節(jié)特別嚴(yán)重”“構(gòu)成犯罪”等，由于不同法律對(duì)處罰層級(jí)關(guān)系規(guī)定常有出入，行政主體未能結(jié)合立法原則和精神，準(zhǔn)確把握處罰層級(jí)間“并列”“遞進(jìn)”“包含”等關(guān)系，造成適用法律錯(cuò)誤。⑵肆意曲解。如果說(shuō)前一錯(cuò)誤是行政主體法律把握的非主觀過(guò)錯(cuò)，那么對(duì)法條的取舍曲解則是主觀故意。行政主體援引法條按需適用，任意取舍內(nèi)容，故意曲解其義，出現(xiàn)援引法條正確但適用法律錯(cuò)誤的情形。根據(jù)行政決定需要，對(duì)同一法條部分適用、部分忽略；不同法條間隨意組合，表現(xiàn)為規(guī)則間有利援引、無(wú)利回避，違反原則和規(guī)則適用次序。如海南惠

普森醫(yī)藥生物技術(shù)有限公司與文昌市人民政府無(wú)償收地行政處罰糾紛上訴案②《海南省高級(jí)人民法院行政判決書(shū)》［（2011）瓊行終字第118號(hào)］。，行政主體文昌市政府作出的《關(guān)于依法無(wú)償收回海南惠普森醫(yī)藥生物技術(shù)有限公司國(guó)有土地使用權(quán)的決定》，依據(jù)1995年1月1日起施行的《城市房地產(chǎn)管理法》第二十五條規(guī)定，收回行政相對(duì)人國(guó)有土地使用權(quán)。雖然援引法條不存在錯(cuò)誤，但行政主體對(duì)法條內(nèi)容進(jìn)行不當(dāng)取舍，選擇適用其中的一般規(guī)定，故意回避除外條件。事實(shí)上，行政相對(duì)人在法律事實(shí)“土地閑置”狀態(tài)的原因認(rèn)定上完全符合“政府、政府有關(guān)部門(mén)的行為或者動(dòng)工開(kāi)發(fā)必需的前期工作造成動(dòng)工開(kāi)發(fā)遲延的除外”條件，而行政主體的刻意回避除外條件導(dǎo)致適用法律錯(cuò)誤。

二、軟法援引與法的適用

解決適用法律錯(cuò)誤問(wèn)題，首先要從硬法與軟法區(qū)分的角度排除不屬于法適用范疇下的法條援引。

（一）軟法援引不屬于法的適用

傳統(tǒng)行政法總是從硬法角度思考適用法律錯(cuò)誤問(wèn)題，但自公域軟法的一般理論建構(gòu)后，軟法領(lǐng)域內(nèi)的適用法律錯(cuò)誤問(wèn)題便呼之欲出。軟法的出現(xiàn)，在一定程度上助推了司法中心主義向行政中心主義轉(zhuǎn)變。相對(duì)于硬法而言，軟法指那些效力結(jié)構(gòu)未必完整、無(wú)需依靠國(guó)家強(qiáng)制保障實(shí)施就能夠產(chǎn)生社會(huì)實(shí)效的法律規(guī)范。［16］在公法領(lǐng)域內(nèi)，立法實(shí)踐中出現(xiàn)大量軟法并廣泛應(yīng)用。與結(jié)果導(dǎo)向的硬法主要依靠事后的強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)明顯不同的是，軟法更重過(guò)程導(dǎo)向，其效力實(shí)現(xiàn)的重點(diǎn)被置于“實(shí)施”而非“適用”環(huán)節(jié)。［17］就法律的規(guī)范性而言，軟法主要側(cè)重于為公共主體的行為選擇提供導(dǎo)向。［18］在法律實(shí)施方式上，軟法主要依靠行政主體建立價(jià)值引導(dǎo)和相對(duì)人自覺(jué)守法協(xié)同實(shí)施，行政權(quán)力在軟法實(shí)施中發(fā)揮的功能，表現(xiàn)為其所設(shè)定的公共行為方式多為非強(qiáng)制性的，較少詳細(xì)規(guī)定違法責(zé)任，一般不會(huì)規(guī)定訴諸國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)追究責(zé)任。［19］軟法法條通常以概念、法律原則、倡導(dǎo)性條款、激勵(lì)性條款以及彈性條款等形式出現(xiàn)，往往不具有完整的法律事實(shí)和處理結(jié)果的邏輯結(jié)構(gòu)。軟法的上述特征決定了其在行政決定中通常不直接規(guī)制行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，不對(duì)行政相對(duì)人或者第三人產(chǎn)生不利影響，不具有法律效力，不直接產(chǎn)生法律效果。由于軟法的“實(shí)施”性質(zhì)，在以“適用”為主要內(nèi)容的行政決定里援引為低概率事件。而一般地，軟法援引不直接對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益產(chǎn)生不利影響。在某些情況下，即使立法者并不指望法律會(huì)被付諸實(shí)施，通過(guò)法律宣布某種行為違法只是一種象征性的姿態(tài)，但其依然有表明立法者反對(duì)某種“罪惡”或者“錯(cuò)誤”行為的功能。［20］立法者的姿態(tài)并不能改變軟法規(guī)范，僅僅只對(duì)行政相對(duì)人起到指引作用的事實(shí)，對(duì)其不遵循指引的行為不作否定性評(píng)價(jià)，或者即便作否定性評(píng)價(jià)，也不施以強(qiáng)制性措施。按照《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》規(guī)定，行政決定援引軟法不屬于行政救濟(jì)受案范圍。按照本文提出的法的適用判斷工具進(jìn)行分析：軟法法條既不對(duì)法律事實(shí)作出判斷，也不直接規(guī)定處理結(jié)果。軟法法條的援引不屬于法的適用范疇，更談不上適用法律錯(cuò)誤問(wèn)題。

（二）軟法的適用法律例外

盡管軟法通常不納入適用法律審查范圍，但絕不意味著軟法實(shí)施完全游離于法律救濟(jì)之外，在行政決定援引軟法的一些特殊情況下，當(dāng)軟法法條擔(dān)當(dāng)某種國(guó)家強(qiáng)制力功能時(shí)，就屬于法的適用，同樣面臨適用法律錯(cuò)誤判別問(wèn)題。

1.向一般條款逃逸。法律適用者尋找的不是適用具體案件的某個(gè)規(guī)范的答案，而是整個(gè)法律秩序的答案。無(wú)論法律秩序在外部和形式上的劃分如何，必須將法律秩序作為價(jià)值評(píng)價(jià)的整體來(lái)適用。［21］當(dāng)行政行為沒(méi)有具體規(guī)則可援引或者援引具體規(guī)則將與法律基本原則相沖突時(shí)，轉(zhuǎn)而援引或權(quán)衡后援引一般條款。此種情形下，一般條款擔(dān)綱了具體規(guī)則的適用功能，需要對(duì)法律事實(shí)作出認(rèn)定或者對(duì)處理結(jié)果作出決定，對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了法律效力。軟法適用輒需納入合法審查范圍。如《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》規(guī)定的具體不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為無(wú)法涵蓋的新型不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，行政執(zhí)法中通常依據(jù)該法第二條有關(guān)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的概念①《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第二條規(guī)定，本法所稱的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，是指經(jīng)營(yíng)者在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，違反本法規(guī)定，擾亂市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，損害其他經(jīng)營(yíng)者或者消費(fèi)者的合法權(quán)益的行為。對(duì)其是否屬于不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的法律事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定。

2.軟法與硬法混同。我國(guó)軟法研究起步較晚，軟法研究尚處于初始階段。理論成果的非成熟性，使得具體法條的軟硬法區(qū)分困難。同時(shí)，有些法條兼具軟硬法屬性，如某些行政法律的基本原則。前述軟法法條對(duì)行政相對(duì)人的行為起定性或價(jià)值判斷作用，并繼而為適用硬法做鋪墊。對(duì)于此類(lèi)軟硬法屬性模糊或二者兼具的法條，其適用必定影響行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)，對(duì)其進(jìn)行適用法律審查成為必要。如《政府信息公開(kāi)條例》第二條有關(guān)政府信息的定義①《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第二條規(guī)定：“本條例所稱政府信息，是指行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息?！笔切姓黧w決定信息公開(kāi)的依據(jù)，援引該法條用于判定依職權(quán)或依申請(qǐng)的信息是否屬于政府信息的范圍。這是對(duì)政府信息這一法律事實(shí)的認(rèn)定，并為其后決定是否公開(kāi)的處理結(jié)果提供認(rèn)定根據(jù)。再如《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第二條規(guī)定的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法基本原則②《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第二條規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)者在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，應(yīng)當(dāng)遵循自愿、平等、公平、誠(chéng)信的原則，遵守法律和商業(yè)道德。本法所稱的經(jīng)營(yíng)者，是指從事商品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)或者提供服務(wù)（以下所稱商品包括服務(wù)）的自然人、法人和非法人組織。”，對(duì)經(jīng)營(yíng)者在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中違反誠(chéng)信原則和商業(yè)道德的行為是否符合市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的價(jià)值取向給出指引和評(píng)價(jià)，為后續(xù)處理結(jié)果的決定提供依據(jù)。

3.衍生強(qiáng)制行政相對(duì)人。軟法具有一體兩面的特點(diǎn)，一方面，軟法的非強(qiáng)制性實(shí)施主要指向行政相對(duì)人。另一方面，就行政主體而言，軟法仍具有強(qiáng)制性，如依法行政原則就是對(duì)行政主體的剛性要求。行政主體違法或不當(dāng)履行軟法法條，將對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利造成衍生侵害。在此情形下，行政救濟(jì)審查認(rèn)為軟法適用錯(cuò)誤可歸結(jié)為適用法律錯(cuò)誤的，可予以認(rèn)定。如作為軟法表現(xiàn)形式之一的法律原則，盡管未直接對(duì)行政相對(duì)人適用國(guó)家強(qiáng)制力，但法律原則的援引可能造成行政相對(duì)人合法權(quán)利損害。以《行政許可法》的信賴保護(hù)原則③《行政許可法》第八條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償?！睘槔?，因公共利益的需要，行政主體有權(quán)變更或撤回生效行政許可，此種強(qiáng)制并非立法對(duì)行政相對(duì)人的直接規(guī)制，而是主要規(guī)制行政主體行為，但卻在處理結(jié)果上可能對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際的不利影響。如果變更或撤回已經(jīng)生效的行政許可，是由于對(duì)“行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化”這一法律事實(shí)認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤導(dǎo)致援引信賴保護(hù)原則所作出的一種處理結(jié)果，那么，在認(rèn)定法律事實(shí)與作出處理結(jié)果上援引法條作了錯(cuò)誤關(guān)聯(lián)的，援引法律原則便屬于適用法律錯(cuò)誤。

三、說(shuō)明理由與法的適用

適用法律錯(cuò)誤除需要區(qū)別軟法援引錯(cuò)誤與硬法援引錯(cuò)誤外，還需要區(qū)別援引法條究竟屬于法的適用還是屬于行政行為說(shuō)明理由。

（一）說(shuō)明理由援引

傳統(tǒng)社會(huì)，行政權(quán)的行使無(wú)需向個(gè)人宣示依據(jù)及其理由，個(gè)人更無(wú)權(quán)知悉行政權(quán)運(yùn)作過(guò)程，因?yàn)檫@些服從他人指令的人們承擔(dān)了其角色所應(yīng)該履行的義務(wù)。［22］法治國(guó)家，行政機(jī)關(guān)必須說(shuō)明裁決理由，［23］全面推行說(shuō)理式文書(shū)。行政決定援引法條除了法的適用外，相當(dāng)部分法條用于說(shuō)明理由。有關(guān)行政行為說(shuō)明理由概念，理論界存在些許差別，但輪廓大體一致，內(nèi)容主要移植于國(guó)外行政程序法精髓，行政行為說(shuō)明理由是指行政主體在作出對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益產(chǎn)生不利影響的行政行為時(shí)，除法律有特別規(guī)定外，必須向行政相對(duì)人說(shuō)明其作出該行政行為的事實(shí)因素、法律依據(jù)以及進(jìn)行自由裁量時(shí)所考慮的政策、公益等因素。［24］由于我國(guó)尚未制定《行政程序法》，有關(guān)行政行為說(shuō)明理由散見(jiàn)于部門(mén)法律中，如《行政處罰法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》《政府信息公開(kāi)條例》①《行政處罰法》第三十一條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利?！钡谒氖粭l規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，不依照本法第三十一條、第三十二條的規(guī)定向當(dāng)事人告知給予行政處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)，或者拒絕聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述、申辯，行政處罰決定不能成立；當(dāng)事人放棄陳述或者申辯權(quán)利的除外?！薄缎姓S可法》第三十八條規(guī)定：“申請(qǐng)人的申請(qǐng)符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法作出準(zhǔn)予行政許可的書(shū)面決定。行政機(jī)關(guān)依法作出不予行政許可的書(shū)面決定的，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由，并告知申請(qǐng)人享有依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利?！薄缎姓?qiáng)制法》相對(duì)《行政處罰法》《行政許可法》更多條文規(guī)定了說(shuō)明理由制度，對(duì)各類(lèi)行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行都作了要求?！吨腥A人民共和政府信息公開(kāi)條例》第三十六條規(guī)定：“……對(duì)政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)根據(jù)下列情況分別作出答復(fù)：（三）行政機(jī)關(guān)依據(jù)本條例的規(guī)定決定不予公開(kāi)的，告知申請(qǐng)人不予公開(kāi)并說(shuō)明理由；（五）所申請(qǐng)公開(kāi)信息不屬于本行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開(kāi)的，告知申請(qǐng)人并說(shuō)明理由”。以及行政程序、執(zhí)法監(jiān)督等地方性法規(guī)規(guī)章中規(guī)定的有關(guān)說(shuō)明理由內(nèi)容。一般地，行政行為說(shuō)明理由包括事實(shí)認(rèn)定理由、適用法律理由②適用法律理由內(nèi)容既包括所援引的法律依據(jù)，也包括援引該依據(jù)的理由。本文中的適用法律理由專指援引法律依據(jù)的純粹理由，不包括適用法律依據(jù)自身。和裁量考慮理由。

（二）說(shuō)明理由辨識(shí)

行政行為理由說(shuō)明圍繞法的適用展開(kāi)，但不能因此認(rèn)為所有理由說(shuō)明所援引法條均為法的適用依據(jù)，說(shuō)明理由是在法的適用過(guò)程中對(duì)援引法條的一種法律理解或解釋，具體要根據(jù)行政決定進(jìn)行甄別。

1.事實(shí)認(rèn)定理由。行政決定所要認(rèn)定的生活事實(shí)并不單純，而是泥沙俱下。法律普遍性的一條必然的推論就是嚴(yán)格限制在做出官方選擇時(shí)所參考的有關(guān)事實(shí)的范圍，［25］這種限制就是通過(guò)法律選擇涵攝將復(fù)雜的生活事實(shí)轉(zhuǎn)化為符合法律構(gòu)成要件的法律事實(shí)。生活事實(shí)涵攝于法律事實(shí)過(guò)程中，援引法條除作為法的適用形式下用于認(rèn)定社會(huì)管理狀態(tài)和行政相對(duì)人違法情節(jié)、手段、結(jié)果和主觀惡性程度等事實(shí)部分外，常常作為法律事實(shí)認(rèn)定理由。一是為法律涵攝過(guò)程及其結(jié)論的合法性與正當(dāng)性陳述理由。生活事實(shí)涵攝于法律事實(shí)過(guò)程中，一部分援引法條用作形成法律事實(shí)，作為適用法律依據(jù)；一部分用作論述涵攝過(guò)程及結(jié)論的合法性或正當(dāng)性，該部分援引則主要充當(dāng)理由說(shuō)明。如陳某梅與杭州市公安局蕭山區(qū)分局等處罰及行政復(fù)議上訴案，公安機(jī)關(guān)以當(dāng)事人違反了《治安管理處罰法》第二十六條第（四）項(xiàng)規(guī)定③治安管理處罰法》第二十六條規(guī)定：有下列行為之一的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款；情節(jié)較重的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處一千元以下罰款：……（四）其他尋釁滋事行為。，構(gòu)成尋釁滋事行為，決定給予當(dāng)事人行政拘留5日的行政處罰。該案法律依據(jù)符合完整的法律條文的邏輯結(jié)構(gòu)，事實(shí)部分為行政相對(duì)人從事法律禁止的尋釁滋事行為，處理部分是行政相對(duì)人承擔(dān)行政拘留的法律責(zé)任，《治安管理處罰法》相關(guān)條款為該案提供了行政處罰的適用依據(jù)。但認(rèn)定尋釁滋事行為的前提需要有事實(shí)理由支撐，該案中行政相對(duì)人之所以構(gòu)成尋釁滋事行為，是因其行為違反了《信訪條例》第十四條第二款和《浙江省信訪條例》第十九條規(guī)定①《信訪條例》第十四條第二款規(guī)定：“對(duì)依法應(yīng)當(dāng)通過(guò)訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請(qǐng)求，信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出?！钡谑藯l規(guī)定：“信訪人采用走訪形式提出信訪事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)?shù)接嘘P(guān)機(jī)關(guān)設(shè)立或者指定的接待場(chǎng)所提出。”《浙江省信訪條例》第十九條規(guī)定：“依法應(yīng)當(dāng)通過(guò)訴訟、仲裁、行政許可、行政確認(rèn)、行政裁決、行政給付、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請(qǐng)求，信訪人應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出?！?。《信訪條例》相關(guān)法條對(duì)行政相對(duì)人非正常上訪、超越信訪合理表達(dá)訴求界限、不按正常法律途徑解決這一事實(shí)，提供了認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和理由。至于非正常上訪是否構(gòu)成尋釁滋事違法事實(shí)，需要通過(guò)對(duì)非正常上訪與尋釁滋事之間的合理邏輯論證和推導(dǎo)。由此可見(jiàn)，有關(guān)信訪法條不是直接認(rèn)定尋釁滋事違法事實(shí)的依據(jù)，而是違法事實(shí)認(rèn)定的前置性論證依據(jù)，是《治安管理處罰法》“其他尋釁滋事行為”的法律解釋理由。二是凡不直接用以認(rèn)定主要法律事實(shí)的法條援引屬于說(shuō)明理由。作為法律事實(shí)認(rèn)定依據(jù)的法條應(yīng)當(dāng)直接作用于行政相對(duì)人，直接產(chǎn)生、變更或消滅法律關(guān)系，在處理結(jié)果上將直接產(chǎn)生法律效力。而那些間接的、側(cè)面的或需要指引轉(zhuǎn)致才能關(guān)聯(lián)主要事實(shí)，位于適用法律依據(jù)外圍遠(yuǎn)離事實(shí)中心的法條以及用于認(rèn)定非主要事實(shí)的法條，其共同特征是距離主要事實(shí)中心越遠(yuǎn)，作為適用法律依據(jù)的功能越弱，而說(shuō)理作用則越強(qiáng)。如王某某不服某省司法廳舉報(bào)投訴處理申請(qǐng)復(fù)議案②浙江省人民政府行政復(fù)議決定書(shū)［浙政復(fù)（2018）318號(hào)］。，某省司法廳《關(guān)于王某某來(lái)信的答復(fù)函》稱，依據(jù)《司法鑒定執(zhí)業(yè)活動(dòng)投訴處理辦法》第十三條規(guī)定③《司法鑒定執(zhí)業(yè)活動(dòng)投訴處理辦法》第十三條規(guī)定：“司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)審查投訴材料，對(duì)屬于本機(jī)關(guān)管轄范圍并符合受理?xiàng)l件的投訴，應(yīng)當(dāng)受理；對(duì)不屬于本機(jī)關(guān)管轄范圍或者不符合受理?xiàng)l件的投訴，或者應(yīng)當(dāng)由司法鑒定協(xié)會(huì)給予行業(yè)懲戒的投訴，不予受理，但應(yīng)當(dāng)告知投訴人尋求救濟(jì)的途徑和辦法。”，對(duì)王某某的投訴舉報(bào)事項(xiàng)不具有行政管轄權(quán)。同時(shí)，援引《衛(wèi)生部關(guān)于做好〈侵權(quán)責(zé)任法〉貫徹實(shí)施工作的通知》相關(guān)規(guī)定④《衛(wèi)生部關(guān)于做好〈侵權(quán)責(zé)任法〉貫徹實(shí)施工作的通知》（衛(wèi)醫(yī)管發(fā)（2010）61號(hào)）第四點(diǎn)規(guī)定：“（一）各級(jí)醫(yī)學(xué)會(huì)要繼續(xù)依法履行醫(yī)療事故技術(shù)鑒定等法定鑒定職責(zé)，進(jìn)一步加強(qiáng)專家隊(duì)伍建設(shè)和規(guī)章制度建設(shè)。（二）對(duì)于司法機(jī)關(guān)或醫(yī)患雙方共同委托的醫(yī)療損害責(zé)任技術(shù)鑒定，醫(yī)學(xué)會(huì)應(yīng)當(dāng)受理，并可參照《醫(yī)療事故技術(shù)鑒定暫行辦法》等有關(guān)規(guī)定，依法組織鑒定。醫(yī)療損害責(zé)任技術(shù)鑒定分級(jí)參照《醫(yī)療事故分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》執(zhí)行。”，告知王某某向職能部門(mén)或鑒定委托部門(mén)反映有關(guān)情況。該行政決定所援引的衛(wèi)生部通知的目的在于說(shuō)明舉報(bào)投訴處理主體為衛(wèi)生部門(mén)，而非司法廳。援引的衛(wèi)生部通知非行政決定的法律依據(jù)，不屬于法的適用范疇，其在行政決定中擔(dān)當(dāng)?shù)闹饕δ苁钦f(shuō)明理由，說(shuō)明法律條文邏輯結(jié)構(gòu)中法律事實(shí)部分的狀態(tài)情況，即司法廳對(duì)本案沒(méi)有行政管轄權(quán)這一狀態(tài)的事實(shí)理由。三是援引證據(jù)規(guī)范常常用于說(shuō)明理由。法律事實(shí)的認(rèn)定過(guò)程是對(duì)生活事實(shí)的歸納、提純、定性以及對(duì)法律依據(jù)的分析、解釋和演繹的邏輯推理過(guò)程，而這種對(duì)事實(shí)進(jìn)行篩選的過(guò)程必須結(jié)合行政證據(jù)規(guī)則加以說(shuō)明，［26］涉及證據(jù)規(guī)范⑤最高人民法院審判委員會(huì)2002年6月4日第1224次會(huì)議通過(guò)的 《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》，對(duì)行政證據(jù)作了詳實(shí)規(guī)定，明確最佳證據(jù)規(guī)則、傳聞證據(jù)規(guī)則等。援引。證據(jù)規(guī)范既可能是行政救濟(jì)中對(duì)行政主體取證程序合法與否的裁決依據(jù)，也可能是認(rèn)定行政決定合法與否的理由根據(jù)。如證明案件主要事實(shí)的鑒定意見(jiàn)，因不符合證據(jù)規(guī)范的形式要求不被采信，導(dǎo)致案件主要事實(shí)不清、證據(jù)不足被撤銷(xiāo)。而對(duì)該鑒定意見(jiàn)進(jìn)行合法評(píng)價(jià)的證據(jù)規(guī)范，為行政決定的事實(shí)認(rèn)定理由，非適用法律依據(jù)。

2.適用法律理由。行政主體遵循法律條文的邏輯結(jié)構(gòu)，在認(rèn)定事實(shí)的基礎(chǔ)上，依據(jù)法條形成處理結(jié)果。處理結(jié)果部分援引法條，不可一概而論視為適用法律。某些情況下，盡管援引法條具有適用法律表征，但實(shí)際只是適用法律的理由。一是法律推理理由。如果公民找不出決定背后的推理，他便說(shuō)不出是不是可以復(fù)審，這樣他便被剝奪了法律保護(hù)。［27］適用法律前的推理為了分析說(shuō)明行政行為是否合法適當(dāng)，便于行政相對(duì)人接受推理結(jié)論。從法律推理的角度看，推理過(guò)程援引法條的目的在于說(shuō)明理由。如“北雁云依”訴濟(jì)南市公安局歷下區(qū)分局燕山派出所公安行政登記案①最高人民法院指導(dǎo)案例89號(hào)，最高人民法院網(wǎng)：http：／ ／www．court．gov．cn／fabu-xiangqing-74112．html。，燕山派出所認(rèn)為行政相對(duì)人為女兒辦理戶口登記所取名字“北雁云依”不符合《婚姻法》第二十二條②《婚姻法》第二十二條規(guī)定：“子女可以隨父姓，可以隨母姓。”規(guī)定，拒絕辦理戶口登記。行政主體作出不予行政登記的具體行政行為，其法律依據(jù)應(yīng)當(dāng)為《戶口登記條例》的相關(guān)法條，而《婚姻法》第二十二條只是行政主體拒絕登記的推理理由而已。二是法律選擇理由。在行政決定過(guò)程中，經(jīng)常面臨法律依據(jù)的選擇，如上位法與下位法的選擇、新法與舊法的選擇、一般法與特殊法的選擇、法條競(jìng)合的選擇，等等。為體現(xiàn)行政決定的正確性，常常援引法條說(shuō)明選擇理由。如援引《立法法》有關(guān)法律沖突與適用規(guī)定，為法律選擇尋求理由支撐。

3.裁量考慮理由。在法律條文邏輯結(jié)構(gòu)上，自由裁量主要針對(duì)處理結(jié)果，法律事實(shí)認(rèn)定上的法律選擇和涵攝不屬于裁量范疇，因?yàn)槭聦?shí)認(rèn)定屬于合法性問(wèn)題，并非合理性問(wèn)題。裁量決定結(jié)論是法的適用結(jié)果，而裁量過(guò)程援引法條的唯一目的在于說(shuō)明理由裁量決定的合理性。如《浙江省人口與計(jì)劃生育條例》規(guī)定③《浙江省人口與計(jì)劃生育條例》第四十一條規(guī)定，違反本條例規(guī)定生育的，對(duì)男女雙方分別按照統(tǒng)計(jì)部門(mén)公布的當(dāng)?shù)乜h（市、區(qū)）上一年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入或者農(nóng)村居民人均可支配收入的下列倍數(shù)征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)：……（五）未滿法定婚齡生育的，按照一點(diǎn)五倍至二點(diǎn)五倍征收。，未滿法定婚齡生育的，應(yīng)當(dāng)征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。某行政主體在裁量社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)上，舉重以明輕，參照《行政處罰法》有關(guān)從輕或減輕行政處罰的立法精神④《行政處罰法》第二十五條規(guī)定：“已滿十四周歲不滿十八周歲的人有違法行為的，從輕或者減輕行政處罰。”，給予減輕征收金額。該案所援引的《行政處罰法》法條為行政處罰行為，而社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收屬于行政征收行為。若不加區(qū)分地將行政處罰法條作為本案法的適用依據(jù)，將是荒誕不經(jīng)的，援引行政處罰相關(guān)法條僅僅只是減輕行政征收決定的比照理由。

四、適用法律錯(cuò)誤判別

通常情況下，行政決定會(huì)援引諸多法條。行政救濟(jì)中，援引法條錯(cuò)誤是否都屬于適用法律錯(cuò)誤？答案是否定的。法條援引錯(cuò)誤的判別應(yīng)當(dāng)結(jié)合法的適用錯(cuò)誤形態(tài)與行政救濟(jì)形式綜合分析。

（一）撤銷(xiāo)

1.主要事實(shí)不清。行政決定因主要事實(shí)不清被撤銷(xiāo)，多數(shù)情況下是由于事實(shí)和證據(jù)本身的缺陷引起的，不涉及法條援引，更無(wú)關(guān)適用法律錯(cuò)誤問(wèn)題。撤銷(xiāo)原因的選擇上應(yīng)注意區(qū)分：⑴援引法條在事實(shí)認(rèn)定中僅起說(shuō)理作用，不決定主要事實(shí)不清大局的；或作為證據(jù)規(guī)范適用，不改變證據(jù)不足格局的；按主要事實(shí)不清證據(jù)不足撤銷(xiāo)。如某公司不服省物價(jià)局行政處罰申請(qǐng)復(fù)議案①浙江省人民政府行政復(fù)議決定書(shū)［浙政復(fù)（2018）157號(hào)］。，行政復(fù)議機(jī)關(guān)以主要事實(shí)不清予以撤銷(xiāo)。該案認(rèn)定行政相對(duì)人存在變相提高標(biāo)準(zhǔn)收取管道流量費(fèi)、變相提高標(biāo)準(zhǔn)收取燃?xì)夥?wù)費(fèi)和變相提高標(biāo)準(zhǔn)收取管輸費(fèi)三種價(jià)格違法行為的情況下，行政主體僅就其中收取管輸費(fèi)行為作出處理，屬于事實(shí)不清。該案行政決定《責(zé)令整改通知書(shū)》所援引的《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于加強(qiáng)地方天然氣輸配價(jià)格監(jiān)管降低企業(yè)用氣成本的通知》第三點(diǎn)規(guī)定②《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于加強(qiáng)地方天然氣輸配價(jià)格監(jiān)管降低企業(yè)用氣成本的通知》（發(fā)改價(jià)格［2016］1859 號(hào)）：“減少供氣中間環(huán)節(jié)。積極推進(jìn)體制機(jī)制改革，減少供氣層級(jí)。天然氣主干管網(wǎng)可以實(shí)現(xiàn)供氣的區(qū)域，不得以統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)等名義，增設(shè)供氣環(huán)節(jié)，提高供氣成本；對(duì)沒(méi)有實(shí)質(zhì)性管網(wǎng)投入或不需要提供輸配服務(wù)的加價(jià)，要盡快取消?！?，主要用于證成行政相對(duì)人在未提供管輸服務(wù)的情況下收取管輸費(fèi)用構(gòu)成違法事實(shí)，該援引內(nèi)容未造成主要事實(shí)不清后果，即便援引錯(cuò)誤也不能定性為適用法律錯(cuò)誤。⑵援引法條為法律事實(shí)認(rèn)定的主要依據(jù)，或取證程序違法導(dǎo)致證據(jù)不足的，按主要事實(shí)不清證據(jù)不足、適用法律錯(cuò)誤、程序違法等多項(xiàng)錯(cuò)誤并用定性。

2.違反法定程序。多數(shù)情況下，程序法條只在行政救濟(jì)程序中用以判斷行政行為合法與否的依據(jù)，行政決定不直接援引。如《行政處罰法》《行政許可法》等有關(guān)時(shí)效規(guī)定，行政行為遵循但不援引。一旦行政決定援引程序法條，就有必要討論法的適用錯(cuò)誤的具體形態(tài)。適用法律錯(cuò)誤包括適用實(shí)體法錯(cuò)誤和適用程序法錯(cuò)誤。就程序違法而言，在法的適用錯(cuò)誤形態(tài)上發(fā)生程序違法與適用法律錯(cuò)誤競(jìng)合。一方面，具有外在價(jià)值的東西是有用的，即使它對(duì)某事和某人不是實(shí)際有用的，那也必定是潛在有用的。具有內(nèi)在價(jià)值的東西則不必對(duì)任何事和任何人有用。它自身就有價(jià)值，即它的存在為了它自身的緣故就是值得的。［28］行政程序恰恰具有這樣的兩種價(jià)值：外在價(jià)值和內(nèi)在價(jià)值③英美程序價(jià)值理論存在兩種模式：一種模式是偏執(zhí)于法律程序的功利性，強(qiáng)調(diào)程序?qū)τ谛纬珊玫姆苫蛘邔?shí)施實(shí)體法的有用性，稱之為外在價(jià)值；另一種模式則偏執(zhí)于法律程序的正義性，強(qiáng)調(diào)程序的內(nèi)在道德性，稱之為內(nèi)在價(jià)值。前者一般被稱為程序工具主義，后者則被稱為程序本位主義或者過(guò)程中心主義。參見(jiàn)陳瑞華 《走向綜合性程序價(jià)值理論——貝勒斯程序正義理論述評(píng)》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1999年第6期，第121頁(yè)。。這既是《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》 以及行政程序地方立法等將程序違法與適用法律錯(cuò)誤并列為行政行為撤銷(xiāo)原因的理論根據(jù)，也是法治理念從唯實(shí)體到重程序轉(zhuǎn)變的具體體現(xiàn)。行政程序上，法的適用錯(cuò)誤表現(xiàn)在法律事實(shí)認(rèn)定和處理結(jié)果形成過(guò)程中的行政行為方式、方法、步驟和時(shí)效等方面的錯(cuò)誤，盡管此種錯(cuò)誤可以歸結(jié)為適用法律錯(cuò)誤，但鑒于行政程序的獨(dú)立價(jià)值，立法將法的適用在程序上的錯(cuò)誤判別為程序違法。另一方面，行政程序連續(xù)作用于行政行為運(yùn)行全周期，不限于行政行為的某個(gè)運(yùn)行節(jié)點(diǎn)。除行政決定的作出終結(jié)行政程序外，行政程序環(huán)環(huán)相扣的流線特征表明其對(duì)行政相對(duì)人實(shí)體權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生影響。程序違法如無(wú)實(shí)體載體，除行政程序中的自體救濟(jì)外，行政復(fù)議和行政訴訟因行政程序欠缺處分性和成熟性而不可訴。適用法律錯(cuò)誤卻總是直接影響行政相對(duì)人實(shí)體權(quán)利義務(wù)，符合行政成熟原則④王名揚(yáng)認(rèn)為，成熟原則是指行政程序必須發(fā)展到適宜由法院處理的階段，即已經(jīng)達(dá)到成熟的程序，才能允許進(jìn)行司法審查。參見(jiàn)王名揚(yáng)《美國(guó)行政法》，中國(guó)法制出版社2005年版，第637頁(yè)。姜明安認(rèn)為，成熟原則即“司法審查時(shí)機(jī)成熟”原則，是被指控的行政行為只有對(duì)相對(duì)人發(fā)生了實(shí)際不利影響并適于法院審查時(shí)才能接受司法審查。參見(jiàn)姜明安《外國(guó)行政法教程》，法律出版社1993年版，第301頁(yè)。美國(guó)學(xué)者伯納德·施瓦茨認(rèn)為，如果受指控的行政行為已經(jīng)“成熟”到了可由法院進(jìn)行審查的程度，則法院可予受理，并進(jìn)行相應(yīng)審查如果尚未“成熟”到可由法院進(jìn)行審查的程度，則法院受理時(shí)機(jī)尚早。參見(jiàn)（美）伯納德·施瓦茨《行政法》，徐炳譯，群眾出版社1986年版，第478頁(yè)。才可訴。一個(gè)不可訴的行政程序援引法條以實(shí)體上的適用法律錯(cuò)誤來(lái)裁判，將與行政成熟原則相背離，撤銷(xiāo)的原因?qū)⑹遣谎远鞯摹?/p>

3.超越職權(quán)。超越職權(quán)包括根本沒(méi)有行政主體資格、超越事務(wù)管轄權(quán)、超越地域管轄權(quán)、超越級(jí)別管轄權(quán)、超越了法律規(guī)定的職權(quán)等。［29］法的適用錯(cuò)誤之一是行政主體超越職權(quán)作出行政行為。行政決定超越職權(quán)分兩種情況：一是沒(méi)有援引法條直接作出決定，二是援引法條越權(quán)作出決定。第一種情況因不涉及具體法條，不作討論。第二種情況如管轄權(quán)法條援引錯(cuò)誤的同時(shí)存在適用法律錯(cuò)誤，則可能出現(xiàn)超越職權(quán)與適用法律錯(cuò)誤競(jìng)合。如受委托組織以自己名義作出行政決定，并在法律事實(shí)認(rèn)定和處理結(jié)果單項(xiàng)或兩項(xiàng)存在援引法條錯(cuò)誤問(wèn)題，因行政主體無(wú)權(quán)限，再審查適用法律錯(cuò)誤已無(wú)實(shí)質(zhì)意義，直接按超越職權(quán)認(rèn)定法的適用錯(cuò)誤。

4.濫用職權(quán)。濫用職權(quán)，是指行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為雖然在其權(quán)限范圍以內(nèi)，但行政機(jī)關(guān)不正當(dāng)?shù)匦惺孤殭?quán)，不符合法律授予這種職權(quán)的目的。［30］濫用職權(quán)與適用法律錯(cuò)誤的主要區(qū)分在于主觀故意，前者尤其明顯，后者不作要求。濫用職權(quán)因由不同，法的適用錯(cuò)誤判別結(jié)果也不同，具體而言：⑴違背立法目的。行政行為符合具體規(guī)則，但不符合立法目的、立法精神和原則。如釣魚(yú)執(zhí)法，誘導(dǎo)相對(duì)人違法后施以處罰。從援引法條表面看，因其不該實(shí)施法律制裁而實(shí)施了法律制裁，不該援引法條而作了援引，屬于適用法律錯(cuò)誤。但從法律實(shí)施功能看，法的適用是為矯正社會(huì)失序行為，使之回歸法律軌道。誘導(dǎo)違法顯然在破壞法治秩序，與法律實(shí)施目的背道而馳，主觀過(guò)錯(cuò)程度比單純適用法律錯(cuò)誤高，歸類(lèi)濫用職權(quán)更恰當(dāng)。⑵與法律不相關(guān)的考慮。［31］如有數(shù)量限制的行政許可，兩個(gè)或者兩個(gè)以上申請(qǐng)人符合法定條件和標(biāo)準(zhǔn)，行政主體沒(méi)有根據(jù)《行政許可法》規(guī)定按受理申請(qǐng)的先后順序作出許可決定①《行政許可法》第五十七條規(guī)定：“有數(shù)量限制的行政許可，兩個(gè)或者兩個(gè)以上申請(qǐng)人的申請(qǐng)均符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)受理行政許可申請(qǐng)的先后順序作出準(zhǔn)予行政許可的決定。但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！庇袛?shù)量限制的行政許可，兩個(gè)或者兩個(gè)以上申請(qǐng)人的申請(qǐng)均符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)受理行政許可申請(qǐng)的先后順序作出準(zhǔn)予行政許可的決定。但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。，而是直接許可給利益關(guān)系人，不考慮相關(guān)因素。如對(duì)不滿14周歲的人或不能辨認(rèn)、不能控制自己行為的精神病人實(shí)施行政處罰。援引法條進(jìn)行法律事實(shí)評(píng)價(jià)時(shí)，需要審查法條對(duì)人效力、時(shí)間效力和空間效力。依據(jù)《行政處罰法》規(guī)定，前述群體不予行政處罰②《行政處罰法》第二十五條規(guī)定：“不滿十四周歲的人有違法行為的，不予行政處罰，責(zé)令監(jiān)護(hù)人加以管教；已滿十四周歲不滿十八周歲的人有違法行為的，從輕或者減輕行政處罰。”第二十六條：“精神病人在不能辨認(rèn)或者不能控制自己行為時(shí)有違法行為的，不予行政處罰，但應(yīng)當(dāng)責(zé)令其監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加看管和治療。間歇性精神病人在精神正常時(shí)有違法行為的，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰。”。此兩種情況構(gòu)成單行法律與公共法律之間的不當(dāng)援引。就單行法律而言，與法律不相關(guān)的考慮未必導(dǎo)致適用法律錯(cuò)誤；就公共法律而言，對(duì)法律適用任意規(guī)避取舍，構(gòu)成適用法律錯(cuò)誤。但權(quán)衡主觀過(guò)錯(cuò)程度，與法律不相關(guān)的考慮當(dāng)屬濫用職權(quán)。⑶顯失公正。行政決定明顯故意違背常理，違背合理性和公正性原則。在適用法律正確的外觀下隱藏著自由裁量的肆意，援引法條錯(cuò)誤顯屬濫用職權(quán)。

（二）確認(rèn)違法

確認(rèn)違法行政行為的法的適用錯(cuò)誤因由復(fù)雜：一是行政行為因適用法律錯(cuò)誤應(yīng)當(dāng)撤銷(xiāo)，但撤銷(xiāo)會(huì)給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益造成重大損害，立法姑且迎合公益，不予撤銷(xiāo)，擬制為確認(rèn)違法。此情況下的援引法條錯(cuò)誤不再判定為適用法律錯(cuò)誤。二是行政行為程序輕微違法，但對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響。該類(lèi)救濟(jì)形式擬制確認(rèn)程序違法，無(wú)關(guān)適用法律錯(cuò)誤問(wèn)題。三是行政行為違法，但不具有可撤銷(xiāo)內(nèi)容。除事實(shí)行為外，行政行為違法可能由適用法律錯(cuò)誤引起。若以適用法律錯(cuò)誤為由撤銷(xiāo)行政決定，將面臨撤無(wú)可撤的尷尬境地。故有必要在確認(rèn)違法的同時(shí)，指明援引法條錯(cuò)誤的形態(tài)。如政府信息公開(kāi)行政決定中，行政主體錯(cuò)誤援引《政府信息公開(kāi)條例》相關(guān)規(guī)定①《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第十五條規(guī)定：“涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等公開(kāi)會(huì)對(duì)第三方合法權(quán)益造成損害的政府信息，行政機(jī)關(guān)不得公開(kāi)。但是，第三方同意公開(kāi)或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開(kāi)會(huì)對(duì)公共利益造成重大影響的，予以公開(kāi)?！?，將涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息判斷為不公開(kāi)可能對(duì)公共利益造成重大影響的情形予以公開(kāi)，導(dǎo)致商業(yè)秘密、個(gè)人隱私被泄露。因涉密政府信息已經(jīng)被公開(kāi)，可徑行確認(rèn)行政行為違法。四是行政主體改變?cè)`法行政行為，行政相對(duì)人仍要求確認(rèn)原行政行為違法的。行政決定因原行政行為被改變而不復(fù)存在，無(wú)論援引法條錯(cuò)誤是否為適用法律錯(cuò)誤，以適用法律錯(cuò)誤進(jìn)行裁決已經(jīng)失去實(shí)際意義，直接確認(rèn)違法即可。

（三）確認(rèn)無(wú)效

無(wú)效行政行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)為“重大且明顯違法”，即“行政行為具有嚴(yán)重瑕疵，該瑕疵按所考慮的一切情況明智判斷屬明顯者，行政行為無(wú)效。”［32］包括行政行為實(shí)施主體不具有行政主體資格，減損權(quán)利或者增加義務(wù)的行政行為沒(méi)有法律規(guī)范依據(jù)，行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實(shí)施等。對(duì)于沒(méi)有行政主體資格的無(wú)效行政行為，不是行政決定不發(fā)生錯(cuò)誤援引事實(shí)認(rèn)定法條（包括行政職權(quán)法條）或處理結(jié)果法條的情況，只是相對(duì)行政主體資格缺失這一重大且明顯的錯(cuò)誤，適用法律錯(cuò)誤顯得無(wú)關(guān)緊要，故無(wú)需判別。對(duì)于減損權(quán)利或增加義務(wù)沒(méi)有法律依據(jù)的行政決定，不同于有法律依據(jù)但未援引按適用法律錯(cuò)誤論處的情形，法的適用錯(cuò)誤按確認(rèn)無(wú)效認(rèn)定。如雷某祥與自貢市貢井區(qū)人民政府其他行政行為行政訴訟案②原告雷某祥與被告自貢市貢井區(qū)人民政府其他行政行為行政判決書(shū)［（2018）川03行政賠初2號(hào)］。，行政主體在沒(méi)有任何法律依據(jù)的情況下肆意作出對(duì)被征收房屋居民斷電決定，法院裁判行政決定無(wú)效。對(duì)于其他重大且明顯的無(wú)效行政行為，兜底情形復(fù)雜。同一援引可能遇到適用法律錯(cuò)誤與行政行為無(wú)效競(jìng)合，由于“違法——可撤銷(xiāo)的與違法——無(wú)效的之間的界限在具體案件中很有可能是模糊的，因此選擇適當(dāng)訴訟種類(lèi)起訴的風(fēng)險(xiǎn)不由原告承擔(dān)，在適法提起的撤銷(xiāo)之訴中，查明行政行為無(wú)效的，作出確認(rèn)訴訟，撤銷(xiāo)訴訟轉(zhuǎn)變?yōu)榇_認(rèn)訴訟?！保?3］而且行政處分未經(jīng)撤銷(xiāo)、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續(xù)存在，無(wú)效之行政處分自始不發(fā)生效力。［34］為更有效維護(hù)行政相對(duì)人權(quán)益見(jiàn)，適用法律錯(cuò)誤撤銷(xiāo)被無(wú)效行政行為吸收，確認(rèn)無(wú)效。如安慶市國(guó)土資源局與安慶市軍成職業(yè)培訓(xùn)學(xué)校處罰及行政賠償上訴案，行政主體實(shí)施行政處罰，該援引《土地管理法》甲條款卻援引了乙條款，屬于典型的適用法律錯(cuò)誤，法院認(rèn)為行政主體的行政處罰存在重大且明顯違法情形，判定行政行為無(wú)效。

（四）責(zé)令履行

行政不作為分默示不作為和明示不作為。默示不作為表現(xiàn)為不予答復(fù)，不作任何行政決定，不涉及援引法條，不作適用法律錯(cuò)誤評(píng)判，行政救濟(jì)形式只有責(zé)令履行。明示不作為以行政決定形式對(duì)行政相對(duì)人的訴求表示明確拒絕：或援引職權(quán)法條聲明訴求不屬于其職權(quán)范圍，或不援引法條徑行拒絕。援引法條不履行是后行為否定性行政決定對(duì)前行為不作為的肯定和強(qiáng)化，其自身并不增加行政相對(duì)人新的損益。當(dāng)行政主體確有履行義務(wù)，意味著援引職權(quán)法條錯(cuò)誤屬于適用法律錯(cuò)誤。此種錯(cuò)誤撤銷(xiāo)并無(wú)必要，因該適用法律錯(cuò)誤的撤銷(xiāo)已經(jīng)包含于職權(quán)行為的責(zé)令履行之中。［35］對(duì)履行尚存意義的行政不作為，確認(rèn)違法也不妥。故明示不作為非不可判定為適用法律錯(cuò)誤，而是糾纏于援引法條錯(cuò)誤類(lèi)型判別已經(jīng)失去實(shí)際意義，責(zé)令履行才是最經(jīng)濟(jì)和最合行政救濟(jì)之目的。未援引法條徑行拒絕，有依據(jù)不援引屬于適用法律錯(cuò)誤，出現(xiàn)撤銷(xiāo)和責(zé)令履行競(jìng)合，直接責(zé)令履行。因適用法律錯(cuò)誤引起的行政主體不作為，責(zé)令履行沒(méi)有意義的，確認(rèn)違法。

（五）瑕疵指正

瑕疵指正不是一項(xiàng)獨(dú)立的行政救濟(jì)類(lèi)型，在行政救濟(jì)中發(fā)現(xiàn)行政行為違法但尚不構(gòu)成行政程序和行政監(jiān)督地方立法以及《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》上的否定性評(píng)價(jià)，又不得不表明救濟(jì)機(jī)關(guān)態(tài)度的一種形式。行政瑕疵分程序瑕疵和實(shí)體瑕疵。適用法律瑕疵為實(shí)體瑕疵中的一種形態(tài)，是指援引法條錯(cuò)誤，但不影響行政相對(duì)人權(quán)益。對(duì)適用法律瑕疵，沒(méi)必要認(rèn)定為適用法律錯(cuò)誤，但應(yīng)當(dāng)在救濟(jì)文書(shū)中予以指正。如某藥業(yè)有限公司不服某市衛(wèi)計(jì)委投訴處理申請(qǐng)復(fù)議案①行政復(fù)議決定書(shū)（溫政行復(fù)〔2018〕12號(hào)）。，行政主體在對(duì)行政相對(duì)人投訴處理回復(fù)中，為說(shuō)明醫(yī)院聯(lián)合采購(gòu)藥品過(guò)程合法有效，援引了舊依據(jù)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)以適用依據(jù)錯(cuò)誤為由撤銷(xiāo)行政行為，責(zé)令重作。該案中舊依據(jù)與新依據(jù)就援引條文內(nèi)容沒(méi)有區(qū)別，援引結(jié)果不構(gòu)成對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益損害。責(zé)令重作無(wú)非將舊依據(jù)改為新依據(jù)，行政決定內(nèi)容沒(méi)有實(shí)質(zhì)變化。此種援引不宜認(rèn)定為適用法律錯(cuò)誤，宜予維持并予指正。

行政決定援引法條或該援引未援引法條，可能構(gòu)成法的適用，但不能因此斷定援引法條或該援引未援引法條一定屬于法的適用范疇。在一般意義上，軟法由于不具有國(guó)家強(qiáng)制力，軟法援引無(wú)關(guān)法的適用，只有當(dāng)軟法在特定情況下被附加硬法功能時(shí)，才進(jìn)入法的適用視野。援引法條用于行政行為說(shuō)明理由時(shí)僅表明援引法條與法律事實(shí)認(rèn)定或處理結(jié)果上的一種關(guān)聯(lián)，不具有法律效力，不產(chǎn)生法律效果，無(wú)關(guān)法的適用。在法的適用語(yǔ)境下，援引法條錯(cuò)誤不能簡(jiǎn)單地一概以適用法律錯(cuò)誤定論，而應(yīng)結(jié)合法條的實(shí)體或程序性質(zhì)以及在法律事實(shí)認(rèn)定和處理結(jié)果上所具有的功能等要素進(jìn)行細(xì)分判斷。