丁偉

“金秋時(shí)節(jié)，碩果飄香”。在全國(guó)人大常委會(huì)的大力支持下，在江蘇、浙江、上海兩省一市黨委的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、人大常委會(huì)的共同努力下，長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“示范區(qū)”）的法治保障工作取得可喜的成果。9月25日，上海市第十五屆人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議高票通過(guò)了《上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于促進(jìn)和保障示范區(qū)建設(shè)若干問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）。同一時(shí)間段，江蘇省、浙江省人大常委會(huì)也分別通過(guò)了同一內(nèi)容的法律性問(wèn)題決定。9月25日下午，兩省一市人大常委會(huì)相關(guān)部門(mén)在示范區(qū)所在地聯(lián)合舉行新聞發(fā)布會(huì)，《決定》對(duì)于引領(lǐng)、促進(jìn)和保障示范區(qū)建設(shè)的重要作用以及對(duì)于推動(dòng)長(zhǎng)三角區(qū)域立法協(xié)同高質(zhì)量發(fā)展的重要意義引起了廣泛的關(guān)注。

支持長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展并上升為國(guó)家戰(zhàn)略，是以習(xí)近平總書(shū)記為核心的黨中央作出的重大決策，也是總書(shū)記交給上海的三項(xiàng)重大任務(wù)之一，示范區(qū)則是實(shí)施長(zhǎng)三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略的先手棋和突破口。8月20日，習(xí)近平總書(shū)記在安徽合肥主持召開(kāi)扎實(shí)推進(jìn)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展座談會(huì)并發(fā)表重要講話，指出“實(shí)施長(zhǎng)三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略要緊扣一體化和高質(zhì)量?jī)蓚€(gè)關(guān)鍵詞，以一體化的思路和舉措打破行政壁壘、提高政策協(xié)同，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展”。

示范區(qū)這一國(guó)家戰(zhàn)略的基本特點(diǎn)是“不破行政隸屬，打破行政邊界”，其制度創(chuàng)新的核心是打破行政藩籬，實(shí)現(xiàn)要素跨地域自由流動(dòng)，這是下一步我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的方向。這一改革的力度大，法治保障的難度超乎尋常。以往的重大改革，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)特區(qū)，還是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，或者是自由貿(mào)易港，都是在一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)進(jìn)行改革，而示范區(qū)地跨江蘇省蘇州市吳江區(qū)、浙江省嘉善縣、上海市青浦區(qū)。根據(jù)國(guó)務(wù)院批復(fù)同意的《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》的規(guī)定，按照授權(quán)充分、精簡(jiǎn)高效的原則由兩省一市設(shè)立一體化示范區(qū)執(zhí)行委員會(huì)，作為兩省一市人民政府的聯(lián)合派出機(jī)構(gòu)，其管轄范圍跨行政區(qū)域。這一定位于具有管理公共事務(wù)職能的組織享有省級(jí)項(xiàng)目管理權(quán)限，負(fù)責(zé)先行啟動(dòng)區(qū)內(nèi)除國(guó)家另有規(guī)定以外的跨區(qū)域投資項(xiàng)目的審批、核準(zhǔn)和備案管理，并聯(lián)合兩區(qū)一縣人民政府行使先行啟動(dòng)區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃的審批權(quán)。然而，在我國(guó)現(xiàn)行法律制度框架下，地方性法規(guī)的管轄與效力范圍無(wú)法逸出本行政區(qū)域，兩省一市也無(wú)法共同制定統(tǒng)一適用于示范區(qū)的法規(guī)。示范區(qū)執(zhí)委會(huì)根據(jù)《行政許可法》的第二十三條規(guī)定實(shí)施投資項(xiàng)目的審批需要取得法律、法規(guī)授權(quán);示范區(qū)執(zhí)委會(huì)行使先行啟動(dòng)區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃的審批權(quán)需要妥善處理好與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十九條規(guī)定的關(guān)系。這是長(zhǎng)三角一體化發(fā)展對(duì)法治引領(lǐng)提出的新課題。

在市委的正確領(lǐng)導(dǎo)下，市人大常委會(huì)深入貫徹習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于長(zhǎng)三角一體化發(fā)展的重要指示精神，充分發(fā)揮人大職能，與江蘇、浙江兩省人大常委會(huì)加強(qiáng)溝通和協(xié)作，就示范區(qū)法治保障問(wèn)題反復(fù)研究論證，并積極爭(zhēng)取全國(guó)人大常委會(huì)法工委的支持。全國(guó)人大常委會(huì)高度重視示范區(qū)法治保障工作。2019年11月，栗戰(zhàn)書(shū)委員長(zhǎng)、王晨副委員長(zhǎng)就示范區(qū)法治保障工作作出重要批示。全國(guó)人大常委會(huì)法工委領(lǐng)導(dǎo)兩次與市人大常委會(huì)法工委進(jìn)行專(zhuān)題研究，并赴示范區(qū)實(shí)地調(diào)研，聽(tīng)取兩省一市人大常委會(huì)法工委、示范區(qū)執(zhí)委會(huì)的意見(jiàn)和建議。在兩省一市人大常委會(huì)法工委共同研究的基礎(chǔ)上，市人大常委會(huì)法工委向全國(guó)人大常委會(huì)法工委報(bào)送了關(guān)于示范區(qū)法治保障問(wèn)題的請(qǐng)示，全國(guó)人大常委會(huì)法工委的書(shū)面答復(fù)意見(jiàn)支持兩省一市人大常委會(huì)通過(guò)立法協(xié)同，共同就示范區(qū)建設(shè)作出法律性問(wèn)題決定，認(rèn)可請(qǐng)示中關(guān)于授權(quán)示范區(qū)執(zhí)委會(huì)實(shí)施相關(guān)行政許可、共同編制相關(guān)控制性詳細(xì)規(guī)劃的解決方案。在此基礎(chǔ)上，市人大常委會(huì)法工委會(huì)同江蘇、浙江兩省人大常委會(huì)法工委和示范區(qū)執(zhí)委會(huì)、市發(fā)展改革委、市司法局等部門(mén)反復(fù)研究，并聽(tīng)取有關(guān)政府部門(mén)和法律專(zhuān)家的意見(jiàn)。最終形成了《決定》文本。

兩省一市人大常委會(huì)分別作出的法律性問(wèn)題決定依法授權(quán)示范區(qū)執(zhí)委會(huì)行使省級(jí)項(xiàng)目管理權(quán)限、跨區(qū)域投資項(xiàng)目的審批權(quán)，并對(duì)示范區(qū)后續(xù)需要暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止實(shí)施地方性法規(guī)等法治保障事項(xiàng)作出規(guī)定，這是改革決策與立法決策協(xié)調(diào)同步的又一次成功演繹，不但為長(zhǎng)三角一體化發(fā)展提供了有力的法治保障，而且是對(duì)我國(guó)立法制度的一次有益探索和創(chuàng)新，并為長(zhǎng)三角區(qū)域立法協(xié)同更高質(zhì)量、更深層次的發(fā)展積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

（作者系市人大常委會(huì)委員、法工委主任）