張恩銘 劉廷雨 祝寶江

摘要：通過(guò)對(duì)PPP項(xiàng)目與政府合作的信用研究，結(jié)果顯示PPP模式下的政府信用近些年來(lái)逐漸下降，本文從PPP模式下引發(fā)政府信用問(wèn)題作為探究原因出發(fā)點(diǎn)，著重分析PPP模式下政府信用下降的原因，并提出相應(yīng)的措施，希望對(duì)PPP模式下的政府信用重構(gòu)起到裨益。

關(guān)鍵詞：PPP;政府;信用;重構(gòu)

PPP模式，即公私伙伴合作關(guān)系模式，城市基礎(chǔ)設(shè)施需求量增加建設(shè)規(guī)模逐漸擴(kuò)大，建設(shè)投資基金供應(yīng)量不足，主要為了解決這個(gè)問(wèn)題，國(guó)家采取鼓勵(lì)民營(yíng)資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，因而產(chǎn)生了民營(yíng)資本與政府合作建設(shè)模式。截至2019年6月，我國(guó)共有PPP管理數(shù)據(jù)庫(kù)項(xiàng)目9 036個(gè)，投資額為13.64萬(wàn)億元。但是如火如荼PPP模式發(fā)展之下，問(wèn)題逐漸暴露出來(lái)，尤其以PPP模式引發(fā)政府信用問(wèn)題顯著，以至于PPP模式的實(shí)際簽約率低至10%以下，雖近些年稍有好轉(zhuǎn)，但是實(shí)際簽約率還是偏低，對(duì)政府信用產(chǎn)生消極的影響。

一、PPP模式下政府信用存在問(wèn)題

（一）政策設(shè)計(jì)不合理

政策的公平公正整個(gè)社會(huì)所期盼，投資者更加期望，因而也是政策制定者所追求的價(jià)值所在。就事實(shí)而言，影響政府信用重要因素體現(xiàn)于政策設(shè)計(jì)公平性方面，對(duì)建立政府信用起著重要作用。PPP政策的公平公正性將直接影響社會(huì)投資者對(duì)政府利用公共權(quán)力分配政策資源的期望和認(rèn)可。從必要性和重要性來(lái)看，然而目前仍存在著政府濫用權(quán)力制定一些顯失公平的政策，人為的設(shè)置各種障礙、一些政策偏離了合作共贏的目標(biāo)。且在政府管本思維慣性下，一些政策具有明顯“利己”慣性，設(shè)置進(jìn)入壁壘，控制的多、服務(wù)的少、監(jiān)察的多、保護(hù)的少等現(xiàn)象。如在批準(zhǔn)項(xiàng)目時(shí)，地方政府會(huì)使用這種權(quán)力使一些與社會(huì)資本的合作變得不透明，進(jìn)行招標(biāo)過(guò)程的操縱或者人為地設(shè)置準(zhǔn)入門檻并限制資格。甚至縱容利益鏈的輸送，將有利可圖的項(xiàng)目、收益穩(wěn)定的項(xiàng)目，例如水、氣等盈利性穩(wěn)定好，高的項(xiàng)目承包給利益的輸送者，并對(duì)其禮與食孰重者實(shí)行差別化對(duì)待。這會(huì)滋生一些嚴(yán)重腐敗，讓原有的政策可控性變大，更趨向利益輸送者，加大影響公眾對(duì)政府信用的質(zhì)疑。

（二）政策執(zhí)行環(huán)境差

為了明確項(xiàng)目的工作方法和執(zhí)行情況，國(guó)家在各地建立了有關(guān)PPP項(xiàng)目模式的有關(guān)部門重點(diǎn)工作小組。但是，仍然有一些地方會(huì)妨礙項(xiàng)目在實(shí)際操作中的開展，促使許多高質(zhì)量的項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中面臨各種挑戰(zhàn)，讓好的項(xiàng)目陣亡在最后執(zhí)行上。這是個(gè)明顯政策執(zhí)行環(huán)境差的問(wèn)題，如對(duì)國(guó)有企業(yè)服務(wù)很熱情，但對(duì)民營(yíng)企業(yè)態(tài)度則更多的是冷漠，在目前市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)情況下，這樣態(tài)度顯然是不符合PPP實(shí)際運(yùn)營(yíng)的，也是不對(duì)的，從而促使項(xiàng)目簽約率下降，也促使一些民營(yíng)企業(yè)不得不采用利用輸送方式獲得經(jīng)營(yíng)合作，既給企業(yè)帶來(lái)?yè)p失利益上的損失，也給政府信用帶來(lái)質(zhì)疑。此外，還在具體執(zhí)行政策時(shí)會(huì)出現(xiàn)“打架”現(xiàn)象。是由于不同地區(qū)、各部委和委員會(huì)之間的橫向政策不一致，會(huì)產(chǎn)生一些矛盾的問(wèn)題出現(xiàn)，一些PPP項(xiàng)目被暫停，政府急需理順關(guān)系，從而延遲了項(xiàng)目的實(shí)施。

（三）政策不穩(wěn)定性

由于PPP項(xiàng)目政策的性質(zhì)特點(diǎn)，大多數(shù)項(xiàng)目都很耗時(shí)周期較長(zhǎng)，在實(shí)施過(guò)程中不可避免地需要進(jìn)行協(xié)調(diào)。但是，如果調(diào)整太頻繁，尤其是在重新分配福利時(shí)，正常的權(quán)威性則受到威脅質(zhì)疑。比如，在項(xiàng)目前期運(yùn)作過(guò)程中，PPP項(xiàng)目企業(yè)與需求方政府已達(dá)成初步意向合作，合作協(xié)議也已經(jīng)簽訂，在進(jìn)程中恰好處于領(lǐng)導(dǎo)換屆或者主要領(lǐng)導(dǎo)調(diào)換，大多數(shù)情況下影響到PPP項(xiàng)目的運(yùn)行，另有其他與現(xiàn)有的合作相沖突，對(duì)于項(xiàng)目落地增加了不確定性，無(wú)形中加大了政府的信用和風(fēng)險(xiǎn)，而導(dǎo)致合同變更或終止。這些不穩(wěn)定性也會(huì)促使PPP項(xiàng)目受到公眾的質(zhì)疑，會(huì)給政府造成危機(jī)，產(chǎn)生資本損失，并給政府帶來(lái)不必要的信用風(fēng)險(xiǎn)。

二、PPP模式下政府信用存在問(wèn)題原因透析

（一）職責(zé)邊界

職責(zé)的劃分極大的關(guān)乎平等的界限，在公共事務(wù)的管理結(jié)構(gòu)中，社會(huì)公共事務(wù)是按照政府的總體安排進(jìn)行的，但目前社會(huì)市場(chǎng)上的合作方式都偏向多元化，如果單獨(dú)一個(gè)進(jìn)行總體的安排顯然是不妥，缺乏多元化的思維定勢(shì)，致使某些問(wèn)題的缺點(diǎn)逐漸暴露出來(lái)。而PPP合作出發(fā)點(diǎn)應(yīng)該是減少等級(jí)性存在，讓更多的合作更平等化、均等化，然而政府的一些總體化一元化的安排思維顯然與PPP項(xiàng)目模式初衷不相一致。因此劃責(zé)任邊界是政府信用的保障也是順利開展政府與民營(yíng)資本合作的前提。PPP為政府主導(dǎo)公共事務(wù)的公共物品，采取政府和社會(huì)資本供應(yīng)而形成?，F(xiàn)狀形成的責(zé)任界限“跨界”模糊狀態(tài)，政府既是裁判又是運(yùn)動(dòng)員，這個(gè)樣的雙重角色存在讓政府的權(quán)利更加呼之欲出，極大掌握了決策、執(zhí)行和監(jiān)督的公共能力。非常容易造成利用自身優(yōu)勢(shì)打破規(guī)則約束。且傳統(tǒng)形式的“家長(zhǎng)式”政府治理下的社會(huì)，就會(huì)促使社會(huì)組織產(chǎn)生“等靠要”思想。這樣顯示不利于用戶社會(huì)化的發(fā)展，而且這種不對(duì)等的關(guān)系定會(huì)造成雙方合作不穩(wěn)定。

（二）信息披露

習(xí)總書記曾多次指出，制度的籠子牢牢地鎖住權(quán)利，依法披露信息，群眾享有知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等。然而有些 PPP項(xiàng)目落地速度快，信息缺失或不對(duì)稱，監(jiān)管、市場(chǎng)環(huán)境、公眾知情權(quán)等問(wèn)題愈發(fā)凸顯。為此，在2019年財(cái)政部公布了《政關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》規(guī)范PPP項(xiàng)目，實(shí)施意見提出了六個(gè)條件、三個(gè)要求，有效約束和監(jiān)督PPP項(xiàng)目。目的是促進(jìn)PPP項(xiàng)目公平競(jìng)爭(zhēng)、規(guī)范發(fā)展。但實(shí)施意見的概括性過(guò)于廣泛，投資者對(duì)政策信息理解出現(xiàn)多樣性，不具有具體操作性，沒(méi)有對(duì)地方政府信用的評(píng)估，特別是對(duì)于長(zhǎng)期的PPP項(xiàng)目，使很多項(xiàng)目不能落地、或者是半拉子工程，嚴(yán)重影響了政府的公信力和信用。

（三）制度設(shè)計(jì)

PPP項(xiàng)目出發(fā)點(diǎn)深刻意蘊(yùn)把政府和社會(huì)資本之間的資源進(jìn)行重新重組和分配，為了保證達(dá)到該項(xiàng)目預(yù)期價(jià)值和社會(huì)實(shí)用效果。雖然發(fā)改委等六部委聯(lián)合頒布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》及有關(guān)規(guī)范性文件，但在現(xiàn)實(shí)中實(shí)質(zhì)性法律問(wèn)題無(wú)法真正解決，法律標(biāo)準(zhǔn)不完善，對(duì)某些項(xiàng)目并不適合。更重要的是，這些文件越來(lái)越關(guān)注社會(huì)投資者的資格，以及與政府之間的合作過(guò)程。在政府違約的情況下，如何補(bǔ)救社會(huì)投資者權(quán)利，是缺失的。實(shí)質(zhì)上缺少的是對(duì)政府信用要加以規(guī)范，使得項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中遏制政府隨意或惡意性行為。

三、PPP模式下政府信用提升措施

（一）完善規(guī)章制度

在企業(yè)與地方政府合作PPP項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中，缺少對(duì)政府和社會(huì)資本雙方約束行為，缺少維護(hù)政府公平公正形象，缺少可操作性的在落地后實(shí)施進(jìn)程中對(duì)于解決出現(xiàn)問(wèn)題的方法和措施。我們認(rèn)為，應(yīng)該基于完善合同法背景下，政府在實(shí)施PPP項(xiàng)目出臺(tái)具有可操作性規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，解決PPP項(xiàng)目從準(zhǔn)備、招標(biāo)、融資和實(shí)施的各個(gè)階段所有的問(wèn)題。達(dá)到PPP項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中不因項(xiàng)目周期和各種不良因素和消極思想的影響。充分體現(xiàn)政府與社會(huì)資本之間合作的責(zé)任與權(quán)利的分配比例關(guān)系劃分。社會(huì)資本合法權(quán)益的保護(hù)和公共服務(wù)價(jià)值的增值體現(xiàn)這兩個(gè)方面要兼顧，給與PPP項(xiàng)目實(shí)施保障。在供給側(cè)改革背景下，政府與社會(huì)資本合作提供給人民群眾的公共物品，無(wú)疑是結(jié)構(gòu)改革的創(chuàng)新。完善規(guī)章制度不僅可以促使交易成本降低，還可以加速整個(gè)社會(huì)的現(xiàn)代化進(jìn)程，更為重要的：提高政府信用度。

（二）確定職責(zé)邊界

確定邊界和責(zé)任劃分是雙方合作的必要條件。然而，從PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程看來(lái)，雙方地位并不完全等同，尤其缺乏明確的范圍劃分。一般情況下而言，政府與社會(huì)資本合作表現(xiàn)四個(gè)方面：一是確定公共服務(wù)水準(zhǔn)和可支出公共資源水準(zhǔn);二是制定和監(jiān)督安全質(zhì)量和功能標(biāo)準(zhǔn);三是及時(shí)對(duì)違法行為采取措施;四是約定雙方承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。再具體一些，要政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目評(píng)估論證、監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)兜底工作。PPP只是單純改變提供方式，而政府首要責(zé)任供給公共物品。雙方合作成功依據(jù)最佳風(fēng)險(xiǎn)分配和控制建立風(fēng)險(xiǎn)承受能力、項(xiàng)目特征和風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)分配框架，除此之外，政府依然承擔(dān)法律責(zé)任以及不可抗拒的自然力和最低需求不足等風(fēng)險(xiǎn)，與“漢德公式”相匹配。

（三）法治約束合作

沒(méi)有契約合同只是一紙空文。企業(yè)與政府兩方必須堅(jiān)持信用原則是不可逾越的，都必須履行合同雙方必須承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任，尤其是確實(shí)屬于地方政府職能部門的責(zé)任應(yīng)完全主動(dòng)承擔(dān)，因?yàn)檎块T掌握話語(yǔ)權(quán)和治理權(quán)利，因此，完善法律法規(guī)是保證政府信用的有效條件。 PPP法律是朝著消除各方懷疑和保護(hù)各方權(quán)益邁出的重要一步。根據(jù)世界銀相關(guān)政策文獻(xiàn)研究顯示，PPP合同最常見法律依據(jù)則是信息自由法，世界其它政府與社會(huì)資本PPP項(xiàng)目合作均遵從與它。雙方通過(guò)簽署合作協(xié)議，明確闡明了他們的權(quán)利、義務(wù)忽然責(zé)任，劃分好風(fēng)險(xiǎn)。它是法治的根本要素。在此基礎(chǔ)上，合作應(yīng)該根據(jù)合同條款進(jìn)行。這是依法治國(guó)理念的重要體現(xiàn)，也是誠(chéng)信運(yùn)作的基本要求。特別是，我國(guó)必須制定政府與企業(yè)合作的特殊法律。保護(hù)企業(yè)和政府的利益和約束，使政府和企業(yè)之間的合作正常化并繼續(xù)發(fā)揮作用。對(duì)此，2016年11月1日召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十九次會(huì)議就曾強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信、個(gè)人誠(chéng)信體系和電子商務(wù)領(lǐng)域誠(chéng)信建設(shè)，是社會(huì)信用體系建設(shè)的重要內(nèi)容”。

通過(guò)綜合分析解讀政府與民營(yíng)企業(yè)PPP項(xiàng)目合作原因以及問(wèn)題的困境來(lái)看，值得警醒的是：首先信用體系需要進(jìn)一步加強(qiáng)和完善;信息更加透明化和對(duì)稱，提高違約成本，加強(qiáng)法制建設(shè)，地方政府也要依法行使權(quán)力。提高政府信用;其次在項(xiàng)目落地實(shí)施之際，善于借助第三方力量，規(guī)范項(xiàng)目實(shí)施流程，因?yàn)镻PP模式經(jīng)過(guò)這幾年在國(guó)內(nèi)的高速發(fā)展，第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)和人員在PPP項(xiàng)目探究中積累了大量的經(jīng)驗(yàn)，有較強(qiáng)的專業(yè)優(yōu)勢(shì);最后要加強(qiáng)群眾的滿意度建設(shè)，實(shí)施網(wǎng)上評(píng)價(jià)政府職能部門是否依法行事，提高政府的公信力。在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)思想的指導(dǎo)下，黨的十九大報(bào)告多次強(qiáng)調(diào)誠(chéng)信、公信力和信用建設(shè)的重要性和必要性，信用體系建設(shè)必將走向新征程。

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