王楊

【摘要】新型農(nóng)村合作金融組織存在著資金運(yùn)營背離互助性、內(nèi)部管理背離民主化以及外部監(jiān)管不當(dāng)?shù)娘L(fēng)險。對這些風(fēng)險的法律防范亦面臨著組織類型多樣、資金來源有限以及內(nèi)部運(yùn)行復(fù)雜的困境。為確保各類新型農(nóng)村合作金融組織健康可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)肯定新型農(nóng)村合作金融組織的法律地位，明確政府的角色定位;規(guī)范新型農(nóng)村合作金融組織的股權(quán)設(shè)置;完善新型農(nóng)村合作金融組織的內(nèi)部管理。

【關(guān)鍵詞】新型農(nóng)村合作金融組織? 風(fēng)險類型? 法律防范

【中圖分類號】F832.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.17.013

新型農(nóng)村合作金融組織風(fēng)險類型

資金運(yùn)營背離互助性的風(fēng)險。新型合作金融組織主要為其所在地的鄉(xiāng)村社員、農(nóng)戶和經(jīng)濟(jì)組織提供金融服務(wù)，因此資金的互助合作是合作金融區(qū)別于其他金融的顯著特點(diǎn)之一。然而，一些新型農(nóng)村合作金融組織違背了封閉性原則，服務(wù)對象不再限于本地社員。有的資金互助組織偏離經(jīng)營宗旨，借貸利率遠(yuǎn)高于正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，甚至為了吸儲隨意放寬社員標(biāo)準(zhǔn)，有“非法吸收公眾存款”之嫌。

內(nèi)部管理背離民主化的風(fēng)險。合作金融是以資金為媒介的人的聯(lián)合，無論入股資金多少，成員民主管理的權(quán)限是平等的。然而實(shí)踐中，新型農(nóng)村合作金融組織的民主管理性卻逐漸削弱，內(nèi)部管理面臨著“內(nèi)部人控制”和“外部人控制”的雙重風(fēng)險。所謂“內(nèi)部人控制”，是指新型農(nóng)村合作金融組織的內(nèi)部人員利用資金優(yōu)勢、管理優(yōu)勢、信息優(yōu)勢等掌握了合作金融組織的經(jīng)營管理權(quán)。所謂“外部人控制”，是指合作金融組織被外部資本提供者掌握了控制權(quán)。為了解決資金來源有限的問題，新型農(nóng)村合作金融組織設(shè)置了投資股，從外部尋求資金支持。資本的逐利性卻驅(qū)使外部資本提供者積極參與管理，成為合作金融組織的實(shí)際控制人。

外部監(jiān)管不當(dāng)?shù)娘L(fēng)險。為了保證新型農(nóng)村合作金融組織的健康經(jīng)營，必須加強(qiáng)對其監(jiān)管。然而，當(dāng)前我國部分地區(qū)農(nóng)村合作金融市場的監(jiān)管出現(xiàn)了政府失靈的問題。一方面是政府越位。政府對新型農(nóng)村合作金融的發(fā)展應(yīng)給予一定扶持，但過度介入?yún)s逾越了合理的邊界，造成了合作金融領(lǐng)域的“抑制”狀態(tài)，阻礙了農(nóng)村合作金融的創(chuàng)新和發(fā)展。另一方面則是政府缺位。自2012年以來，銀監(jiān)會已不再對農(nóng)村資金互助社發(fā)放金融許可證，因此金融監(jiān)管部門的態(tài)度是“不反對、不登記、不管理、不牽頭、不主導(dǎo)、不走到第一線”，[1]對合作社開展信用合作的監(jiān)管更是處于半真空地帶。[2]

新型農(nóng)村合作金融組織風(fēng)險防范困境

新型農(nóng)村合作金融組織類型多樣。根據(jù)是否被納入有效監(jiān)管，可以將新型農(nóng)村合作金融組織劃分為三類：第一類，正規(guī)農(nóng)村合作金融組織。這類合作金融組織是根據(jù)《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》），由銀監(jiān)部門批設(shè)的領(lǐng)取了金融許可證的、具有獨(dú)立法人資格的農(nóng)村資金互助社。第二類，準(zhǔn)正規(guī)農(nóng)村合作金融組織。這類合作金融組織沒有領(lǐng)取金融許可證，嚴(yán)格來說是非正規(guī)的合作金融組織，但其形成和發(fā)展得到了政府的支持和指導(dǎo)。第三類，非正規(guī)農(nóng)村合作金融組織。這類組織主要由農(nóng)民自發(fā)形成，既沒有領(lǐng)取金融許可證，也沒有得到政府部門的引導(dǎo)和支持。取得了金融許可證的農(nóng)村資金互助社，毫無疑問具有明確的法律地位。但截至2014年底，全國僅有49家獲得金融許可證的農(nóng)村資金互助社。銀監(jiān)會目前已初步明確，不再向農(nóng)村資金互助社頒發(fā)金融許可證，已設(shè)立的資金互助社可繼續(xù)運(yùn)行?？梢?，我國正規(guī)農(nóng)村資金互助組織發(fā)展緩慢，已在銀監(jiān)會獲得許可的資金互助組織所占比重非常小，實(shí)踐中更多的是準(zhǔn)正規(guī)和非正規(guī)資金互助組織，這也增加了從外部對新型農(nóng)村合作金融組織監(jiān)管的難度：對于未獲得金融許可證的農(nóng)村資金互助組織，根據(jù)登記注冊與否，其監(jiān)管主體有所區(qū)分;而登記注冊資金互助組織的外部管理又涉及工商、農(nóng)業(yè)、財政、民政等部門。實(shí)踐中，更多的合作金融組織并沒有注冊登記。外部監(jiān)管的缺失嚴(yán)重影響了新型農(nóng)村合作金融組織的健康發(fā)展。

新型農(nóng)村合作金融組織資金來源有限。新型農(nóng)村合作金融組織之所以出現(xiàn)違背經(jīng)營宗旨、突破地域范圍的種種違規(guī)經(jīng)營行為，歸根結(jié)底還是在于資金的匱乏。根據(jù)《暫行規(guī)定》第20條、第41條，農(nóng)村資金互助社以社員股金、吸收社員存款、接受社會捐贈資金和向其他銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)融入資金作為四種資金來源。但這四種資金輸入機(jī)制均存在不足：首先，內(nèi)部存款增長乏力。農(nóng)民和農(nóng)村小企業(yè)本就是弱勢群體，加之同一社區(qū)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營具有趨同性，生產(chǎn)周期相同，資金需求時間也相同，農(nóng)戶和小企業(yè)入股后鮮有多余的資金可以存入新型農(nóng)村合作金融組織。其次，外部資金來源不足。一方面，盡管《暫行規(guī)定》為社會捐贈資金進(jìn)入農(nóng)村資金互助社搭建了一個平臺，但由于相關(guān)法律規(guī)定及政策付之闕如，實(shí)踐中這一資金構(gòu)成所占比例甚微。另一方面，新型農(nóng)村合作金融組織和其他銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)存在業(yè)務(wù)競爭關(guān)系，即便雙方都有資金融入意向，但沒有相關(guān)的政策依據(jù)，農(nóng)村合作金融組織就無法從其他金融機(jī)構(gòu)獲得資金支持。再次，股金增加受限。符合入社條件的農(nóng)民和農(nóng)村小企業(yè)只有向合作金融組織繳納一定數(shù)額的股金即資格股，才能取得社員身份。然而資格股具有交易封閉性，只能在社員之間進(jìn)行交易，不能轉(zhuǎn)讓給社員之外的其他主體，這就極大地限制了合作金融組織的融資基礎(chǔ)。而且由于合作金融組織實(shí)行“一人一票”的基本表決機(jī)制，投票權(quán)和入股份額不成正比，資格股自身激勵機(jī)制有限，導(dǎo)致社員只愿繳納最低額度的入社股金，合作金融組織在吸收股金方面存在天然的缺陷。

新型農(nóng)村合作金融組織內(nèi)部運(yùn)行復(fù)雜。一方面，治理機(jī)構(gòu)難以統(tǒng)一。根據(jù)《暫行規(guī)定》第四章，正規(guī)新型農(nóng)村合作金融組織的農(nóng)村資金互助社應(yīng)設(shè)立完善的治理結(jié)構(gòu)。但作為小型金融機(jī)構(gòu)，很多農(nóng)村資金互助社并未嚴(yán)格執(zhí)行《暫行規(guī)定》中關(guān)于組織機(jī)構(gòu)設(shè)立的規(guī)定，經(jīng)營管理權(quán)向內(nèi)部人高度集中。實(shí)踐中廣泛存在的準(zhǔn)正規(guī)和非正規(guī)農(nóng)村合作金融組織，在沒有法律對其明確規(guī)制的情況下，要求其設(shè)置完善的治理機(jī)構(gòu)，更是勉為其難。另一方面，附加表決權(quán)難以限制。由于“一人一票制”難以激勵社員在入股以及參與管理方面的積極性，因此合作金融組織設(shè)計了“附加表決權(quán)”。所謂附加表決權(quán)，是指社員在一票基本表決權(quán)的基礎(chǔ)上還額外享有表決權(quán)，即對貢獻(xiàn)較大的社員賦予了更多的話語權(quán)。盡管我國《暫行規(guī)定》第23條明確規(guī)定了基本表決權(quán)和附加表決權(quán)[3]，但該規(guī)定導(dǎo)致附加表決權(quán)破壞了新型農(nóng)村合作金融組織的民主管理：第一，直接將附加表決權(quán)的授予依據(jù)僅限定為“出資額”，完全背離了合作制原則。第二，僅對附加表決權(quán)的總票數(shù)作了規(guī)定，但此規(guī)定并不能對“內(nèi)部人控制”起到真正的防范作用。假如持有附加表決權(quán)的社員占合作金融組織成員總數(shù)的一半，即便其持有的附加表決權(quán)總票數(shù)不超過《暫行規(guī)定》中的上限——基本表決權(quán)總票數(shù)的20%，持有附加表決權(quán)的這部分社員也完全可以通過其基本表決權(quán)數(shù)和附加表決權(quán)數(shù)的總和取得表決優(yōu)勢，從而掌控合作金融組織經(jīng)營事項的表決。第三，并未明確附加表決權(quán)的行使范圍，而僅將其交由章程限定。一旦內(nèi)部社員控制了合作金融組織，則章程完全由其決定并可以修改，導(dǎo)致《暫行規(guī)定》第23條形同虛設(shè)。

新型農(nóng)村合作金融組織風(fēng)險法律防范路徑

肯定新型農(nóng)村合作金融組織的法律地位，明確政府角色定位。一方面，肯定新型農(nóng)村合作金融組織的法律地位。通過放寬市場準(zhǔn)入條件，實(shí)現(xiàn)多種形式的新型農(nóng)村合作金融組織進(jìn)入服務(wù)體系：第一，改審批制為注冊制。注冊制，即法律直接對設(shè)立條件作出規(guī)定，符合條件的新型農(nóng)村合作金融組織就可申請注冊，無需有關(guān)機(jī)關(guān)審核批準(zhǔn)。這種方式大大簡化了設(shè)立程序，可以為民間金融提供更為寬松的生存空間。第二，降低注冊資本金額度。盡管《暫行規(guī)定》第九條第（三）項[4]大大降低了市場準(zhǔn)入的條件，但這個額度對偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)的合作金融組織而言，依然是難以達(dá)到的。建議針對不同地區(qū)、不同類型的新型農(nóng)村合作金融組織設(shè)置不同的注冊資本金標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，明確政府角色定位。新型農(nóng)村合作金融作為獨(dú)立的市場主體，不應(yīng)該過分依賴于政府而喪失自身發(fā)展的獨(dú)立性。應(yīng)在確保新型農(nóng)村合作金融“合作性”的特質(zhì)上，由政府對其發(fā)展進(jìn)行指導(dǎo)、扶持和服務(wù)。宏觀方面，應(yīng)完善相關(guān)的政策法規(guī)以及制度建設(shè)，并針對不同類型進(jìn)行區(qū)分監(jiān)管：正規(guī)農(nóng)村合作金融組織由銀監(jiān)會監(jiān)管;準(zhǔn)正規(guī)農(nóng)村合作金融組織多由政府推動，可由地方政府監(jiān)管;非正規(guī)農(nóng)村合作金融組織，應(yīng)積極引導(dǎo)其向資金互助社或者專業(yè)合作社開展的資金互助發(fā)展。要注意的是，依托農(nóng)民專業(yè)合作社開展的資金互助，無論是正規(guī)還是非正規(guī)合作金融組織，都涉及農(nóng)業(yè)主管部門和相關(guān)部門的協(xié)同配合。[5]微觀方面，政府應(yīng)重在為新型農(nóng)村合作金融組織創(chuàng)造提供發(fā)展的土壤和空間，引導(dǎo)新型農(nóng)村合作金融組織完善內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，但不得干預(yù)其內(nèi)部決策和經(jīng)營。

規(guī)范新型農(nóng)村合作金融組織的股權(quán)設(shè)置。在我國新型農(nóng)村合作金融組織資金來源極為有限的情況下，可以將發(fā)行投資股作為融通資金的渠道之一。投資股是以追求投資回報為目的向合作金融組織投入的資金。投資股提供者為了實(shí)現(xiàn)其投資利益的最大化，會本能地產(chǎn)生控制合作金融組織的沖動并要求資本話語權(quán)，因此應(yīng)對投資股進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范。首先，明確投資股提供者的身份。考慮到我國新型農(nóng)村合作金融仍處于起始階段，為避免社員身份的混同，進(jìn)而導(dǎo)致權(quán)利行使的混淆，筆者認(rèn)為投資股不宜對資格股社員發(fā)行。但為了提高投資股提供者參與的積極性，可以有限地承認(rèn)其社員身份，將其界定為“準(zhǔn)社員”。如此規(guī)定，也可與農(nóng)民專業(yè)合作社的社員制度設(shè)計相銜接：農(nóng)民專業(yè)合作社中的非農(nóng)民社員可通過認(rèn)購?fù)顿Y股的方式成為資金互助組織的“準(zhǔn)社員”。其次，明確投資股提供者的資本報酬請求權(quán)。資本報酬請求權(quán)，是指出資者享有要求合作金融組織因使用其提供的資金向其支付報酬的權(quán)利。資格股是為了確保合作金融組織的互助合作活動順利開展所必需投入的資金，對于資格股社員請求獲得的資本報酬一般都要受到限制。而投資股提供者的目的主要就是為了獲取資本回報，故投資股資本的報酬不受“資本報酬有限原則”的約束，但支付數(shù)額可以由提供者和合作金融組織之間協(xié)商確定。再次，限制投資股提供者的權(quán)利行使。在一定程度上認(rèn)可了投資股提供者的社員身份，也就意味著其應(yīng)當(dāng)享有一定的社員權(quán)利。但為了確保新型農(nóng)村合作金融組織的民主管理，投資股提供者的權(quán)利應(yīng)受到限制：投資股社員不得享有表決權(quán)，以確保合作金融組織民主管理的基礎(chǔ);投資股社員不得享有從合作金融組織獲取貸款的權(quán)利，以防止資金外流;投資股社員不得進(jìn)入理事會和監(jiān)事會等管理機(jī)構(gòu)，以確保新型農(nóng)村合作金融組織的民主自治真正落到實(shí)處。

完善新型農(nóng)村合作金融組織的內(nèi)部管理。首先，區(qū)分設(shè)置治理機(jī)構(gòu)。具有獨(dú)立法人資格的新型農(nóng)村合作金融組織應(yīng)按照《暫行規(guī)定》設(shè)立社員（代表）大會、理事會、監(jiān)事會，構(gòu)建較為完善的治理機(jī)構(gòu)。不具有獨(dú)立法人資格的新型農(nóng)村合作金融組織，其規(guī)模較小，不具有獨(dú)立的法人財產(chǎn)權(quán)，可以繼續(xù)采用當(dāng)前的評級授信管理和能人決策管理。其次，規(guī)范附加表決權(quán)。針對新型農(nóng)村合作金融組織普遍出現(xiàn)的管理不規(guī)范的風(fēng)險，筆者認(rèn)為，一方面應(yīng)繼續(xù)堅持“一人一票制”這一基本表決規(guī)則，另一方面必須對附加表決權(quán)加以嚴(yán)格限制：第一，限制附加表決權(quán)的授予標(biāo)準(zhǔn)。附加表決權(quán)的授予標(biāo)準(zhǔn)主要包括社員與合作社的交易量、社員的持股數(shù)量，以及其他應(yīng)計作“貢獻(xiàn)”的內(nèi)容?？紤]到合作金融組織的“人合”特征，以及實(shí)踐中我國新型農(nóng)村合作金融組織凸顯的“內(nèi)部人控制”局面，附加表決權(quán)宜將社員與合作金融組織的交易量作為唯一授予標(biāo)準(zhǔn)，以減少附加表決權(quán)對合作金融組織民主管理的影響。第二，限制附加表決權(quán)的票數(shù)。擁有附加表決權(quán)的社員所持基本表決權(quán)票數(shù)和附加表決權(quán)票數(shù)的總和不得超過表決權(quán)總票數(shù)的50%。且一旦附加表決權(quán)社員占社員總數(shù)一半以上，其附加表決權(quán)則不得行使。[6]第三，限制附加表決權(quán)的行使范圍。凡是會影響社員民主控制的事項，都不允許行使附加表決權(quán)。一般認(rèn)為，必須由“社員民主控制的事項”包括合作金融組織分立、合并、轉(zhuǎn)換、解散以及章程修訂等，因?yàn)檫@些事項涉及合作金融組織的存亡或?qū)献鹘鹑诮M織的互助合作活動會產(chǎn)生重大影響。對于這些事項的表決一般采用絕對多數(shù)決原則，即不是簡單的過半數(shù)，而是必須達(dá)到限定的過半數(shù)的多數(shù)同意才能通過的表決方式。[7]

（本文系教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目“農(nóng)村合作金融創(chuàng)新法律制度研究”的階段性成果，項目編號：16YJC820034）

注釋

[1]劉弘毅：《資金互助大騙局》，鳳凰網(wǎng)，http：//finance.ifeng.com/news/macro/20121123/7341414.shtml，2020年3月1日引用。

[2]常偉：《農(nóng)村資金互助合作組織風(fēng)險防控問題研究》，《中州學(xué)刊》，2016年第2期。

[3]《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》第23條：農(nóng)村資金互助社社員參加社員大會，享有一票基本表決權(quán);出資額較大的社員按照章程規(guī)定，可以享有附加表決權(quán)。該社的附加表決權(quán)總票數(shù)，不得超過該社社員基本表決權(quán)總票數(shù)的20%。享有附加表決權(quán)的社員及其享有的附加表決權(quán)數(shù)，應(yīng)當(dāng)在每次社員大會召開時告知出席會議的社員。章程可以限制附加表決權(quán)行使的范圍。

[4]《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》第9條：設(shè)立農(nóng)村資金互助社應(yīng)符合以下條件：……（3）有符合本規(guī)定要求的注冊資本。在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)立的，注冊資本不低于30萬元人民幣，在行政村設(shè)立的，注冊資本不低于10萬元人民幣，注冊資本應(yīng)為實(shí)繳資本;……

[5]孟飛：《合作金融的組織形態(tài)及監(jiān)管框架》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2014年第7期。

[6]張德峰：《合作社社員權(quán)論》，北京：法律出版社，2016年，第240頁。

[7]張德峰：《論我國合作社社員附加表決權(quán)的法律規(guī)制》，《現(xiàn)代法學(xué)》，2016年第2期。

責(zé) 編∕馬冰瑩