趙金崎,桑衛(wèi)國,*,閔慶文

1 中央民族大學, 北京 100081 2 中國科學院地理科學與資源研究所,北京 100101

自2013年十八屆三中全會明確提出“建立國家公園體制以來,依靠體制改革和制度創(chuàng)新已成為加快生態(tài)文明建設的重要手段[1]。2015年國家發(fā)展改革委員會頒布的《建立國家公園體制試點方案》重點關注了保護地生態(tài)保護、規(guī)范管理、資源權屬及社區(qū)發(fā)展等問題;2017年中共中央辦公廳、國務院出臺《建立國家公園體制總體方案》,強調保護自然生態(tài)系統(tǒng)和自然文化遺產(chǎn)的原真性、完整性,改革先前保護地多部門管理的現(xiàn)象。這一方案的頒布確定了我國國家公園體制構建的基本框架;2018年中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構改革方案》,組建國家林業(yè)和草原局并加掛國家公園管理局牌子,同時將之前多部門的自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質公園等管理職責加以整合。國家公園體制建設是一個漫長的過程,而管理機制的構建則是整個過程的關鍵。鑒于我國當前自然保護地管理中存在管理定位不清、權責不明、保護與利用難以平衡等實際問題和挑戰(zhàn)[2],理順我國以國家公園為主體的保護地體系的管理機制顯得尤為重要。2020年我國國家公園試點工作將結束,試點國家公園將掛牌成立正式的公園,以國家公園為主體的保護地體系國家戰(zhàn)略正全面開展。但其中的管理體制有多重形式,國家公園的管理體制正在開展試點,管理機制的問題是一個重要的科學和管理問題。本文從機構設置、權力配置、運行機制3個方面闡述我國國家公園的管理機制,結合國外國家公園的管理經(jīng)驗對我國管理機制進行討論。

1 我國國家公園管理機制

國家公園最初起源于美國,其嚴格程度在世界自然保護聯(lián)盟提出的保護區(qū)管理分類體系中僅次于“嚴格自然保護區(qū)”。國家公園的優(yōu)越性在于能夠很好地處理生態(tài)環(huán)境保護與資源開發(fā)利用的關系,因而在全世界多個國家得以推廣[3]。2017年全國兩會中提到“深化生態(tài)文明體制改革,出臺國家公園體制總體方案”,這意味在探索向國家公園為主體的保護地體系轉變的過程中需要一個完整的管理體系,針對國家公園的管理機制則是這一管理體系的關鍵。國家公園管理機制指的是針對國家公園的管理機構組成、各級管理機構間的職能配置和權限歸屬,以及各級管理機構之間的運作關系和運行體系[4],主要包括機構設置、權力配置和運行機制三個方面。

1.1 機構設置

圖1 國家保護地行政管理機構的轉變 Fig.1 The transformation of administrative institutes for protected areas in China

國家公園機構設置指的是依照憲法和相關法律設立的行使國家公園行政權和管理權的組織機構[5]。如圖1中所示,2018年以前,根據(jù)《環(huán)境保護法》的規(guī)定,環(huán)境保護部直接對國務院負責, 13個職能部門中的自然生態(tài)保護司的主要職責之一就是“推動國家公園建設”。環(huán)境保護部在全國范圍內統(tǒng)一規(guī)劃、部署、協(xié)調和監(jiān)督國家公園的建設。此外,環(huán)境保護部還設立了國家公園管理辦公室,主要任務包括宏觀政策的制定和協(xié)調各部分的任務。

橫向上看,我國自然保護地采用的是分部門結合的管理模式,如表1所示,我國十余種自然保護地在2018年國務院機構改革前分屬于多個部門[6]。自然資源管理部以行政區(qū)域劃定生態(tài)系統(tǒng)邊界,機械地將不同自然保護地歸入有關部門進行管理,很大程度上忽視了生態(tài)系統(tǒng)的完整性,沒有把自然保護地視為有機整體。另一方面也造成了管理機構定位不明、權責不清等問題[7]。

2018年中共發(fā)布的《深化黨和國家機構改革方案》中提到“組建國家林業(yè)和草原局并加掛國家公園管理局牌子,不再保留國家林業(yè)局。”如圖1所示,國家林業(yè)和草原局是自然資源部管理的國家局,為副部級,有15個內設機構;而自然資源部是國務院組成部門,為正部級。此次機構調整具有重大意義,一方面突出了國家公園在自然保護地體系中的主體地位,另一方面也有助于集中中央政府力量統(tǒng)一管理國家公園。這也是2017年國務院印發(fā)《建立國家公園體制總體方案》后國家公園建設中力度最大的一次機構調整,不僅符合發(fā)展、深化生態(tài)文明的要求,也有助于逐步消除先前自然保護區(qū)管理中存在的權責不清、管理低效等問題。

表1 我國自然保護地分類體系

1.2 權力配置

縱向上看我國的職權分工采用的是中央政府高度集權的單一制。地方政府國家公園行政管理機關根據(jù)所承擔的責任和所擁有的權限對省、市、縣、鄉(xiāng)進行權力配置;省級國家公園行政部門對全省的國家公園區(qū)域進行宏觀調控;市級國家公園行政部門協(xié)調市級與縣級、鄉(xiāng)級的日常工作;縣級、鄉(xiāng)級則從事具體的監(jiān)督管理工作。橫向上看同級部門之間、部門內部之間也存在權力交叉等問題。

2018年《深化黨和國家機構改革方案》中提到“國家林業(yè)和草原局加掛國家公園管理局牌子”,“將國家林業(yè)局的職責,農(nóng)業(yè)部的草原監(jiān)督管理職責,以及國土資源部、住房和城鄉(xiāng)結合部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家海洋局等部門的自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質公園等管理職責整合”,“森林防火職責劃分給應急管理部”,“國家林業(yè)局的森林、濕地等資源調查和確權登記管理職責上交給自然資源部”。這些調整首次將林業(yè)當成“山水林田湖草”的統(tǒng)一生命有機體,充分考慮該有機體中各類資源的相互影響、相互作用,凸顯了構建生態(tài)文明社會中林業(yè)的重要地位[8]。

《深化黨和國家機構改革方案》頒布之前,我國自然保護地實行資源分部門管理模式,在一定時期內確實發(fā)揮了作用。經(jīng)濟的高速發(fā)展使得人們對自然資源以及生態(tài)系統(tǒng)服務的需求與日俱增,自然資源的保護和利用問題逐漸成為管理部門關心的問題。同一個保護地內有的部門強調開發(fā)利用,有的部門強調保護,原有的分部門管理模式已經(jīng)不再適合當前國家公園體制的建設。

值得注意的是改革方案中將森林防火職責交給應急管理部,既體現(xiàn)了中央政府對國家公園森林防火工作的重視,也表明國家林業(yè)和草原局對森林、濕地、荒漠等生態(tài)系統(tǒng)管理工作投入更多的時間和精力。

先前的機構職能重疊嚴重,橫向上各管理部門對保護地沒有統(tǒng)一標準,同一生態(tài)系統(tǒng)內既有自然保護區(qū),也有風景名勝區(qū)、地質公園,多個管理目標疊加在一起容易出現(xiàn)“九龍治水”的問題?！渡罨h和國家機構改革方案》通過機構調整形成自上而下的頂層設計體系,綜合研究和解決向以國家公園為主體的保護地體系轉變過程中存在的問題。其中資源調查和確權登記上交自然資源管理部是解決保護地資產(chǎn)權責模糊、體制不順、資源利用率低等問題的關鍵,權力的上交及重新配置不僅有助于健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度,也是建立統(tǒng)一的確權登記系統(tǒng)、權責明確的自然資源產(chǎn)權體系、健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制等改革工作的內在要求。

1.3 運行機制

運行機制主要有三個方面：管理決策、監(jiān)督機制和問責機制?！渡罨h和國家機構改革方案》頒布前,我國自然保護地缺乏國家層面上的統(tǒng)一的管理機構,分部門管理帶來的弊端比如職能交錯、政務重疊、決策遲緩等日益嚴重[9]?！吨腥A人民共和國自然保護區(qū)條例》規(guī)定“國家級自然保護區(qū),由其所在地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關自然保護區(qū)行政主管部門或者國務院有關自然保護區(qū)行政主管部門管理; 地方級自然保護區(qū),由其所在地的縣級以上地方人民政府有關自然保護區(qū)行政主管部門管理。”實際上不論是國家級還是地方級的保護地,日常管理都是地方政府負責,而地方政府多從地區(qū)經(jīng)濟利益出發(fā),無法依照中央的要求對保護地進行規(guī)劃和管理。

2018年以前,我國尚未建立針對各級自然保護地的監(jiān)督機制,雖然《國家級自然保護區(qū)監(jiān)督檢查辦法》對自然保護區(qū)的監(jiān)督工作提出了大體要求,但涉及監(jiān)督的頻率和手段也缺乏合理的解釋;而且其他保護地類型的監(jiān)督工作大多依據(jù)保護地所屬轄區(qū)的管理暫行辦法,有的對監(jiān)督機制的解釋不足,有的甚至忽略不談。此外,2018年以前我國也沒有明確的自然保護地問責機制,對于違法行為和違規(guī)人員沒有具體的處罰條例作為依據(jù),涉及處罰金額、處罰方式因保護地所屬轄區(qū)的不同而改變。

2 國外國家公園管理經(jīng)驗

世界范圍內國家公園的管理方式大致可分為中央集權型、地方自治型和綜合管理型。中央集權制(比如美國)的特點是從上到下的垂直領導,加以多部門的合作與非政府組織的協(xié)助[10]。地方自治型(比如澳大利亞)的管理工作實際由各級地方政府負責,中央政府負責政策和法律制定[11];綜合管理型(比如日本)的中央政府有一定的控制權,地方政府也有一定的自主權,而且非政府組織也能積極地參與管理工作。

相比于國內國家公園的建設,國外大多有完整的法律體系做支撐,從基本法到授權法,覆蓋了定義、職能職責、資金機制、管理機制、資源開發(fā)利用和保護等問題。對于率先建立國家公園的國家來說,它們都有一個統(tǒng)一的國家公園管理機構,主要確定國家公園的發(fā)展方向、對各個國家公園的管理條例進行審核、為國家公園的基礎設施建設提供幫助[12]。國外的管理機構職責明晰,有著高效的運行體系,資金機制也十分完善。國家公園管理局從國家層面制定總體規(guī)劃,監(jiān)督具體的實施過程。值得注意的是,國外國家公園的土地大多歸國家所有,相應的土地補償制度和就業(yè)規(guī)劃提高了民眾接受度,使得國家公園的建設能夠順利開展。最后,國外的國家公園有著很強的公益性,以旅游為載體使得公民的環(huán)境保護意識得到增強[13]。

3 討論

基于國外國家公園的管理經(jīng)驗,我國向以國家公園為主體的保護地體系轉變的過程中管理機制構建需要重視以下問題：國家公園管理機構的設立、監(jiān)管機制的加強、法律法規(guī)的完善和土地權屬問題。

3.1 國家公園行政管理機構的設立

2018年之前,多數(shù)關于構建我國國家公園體制的文獻都建議“設立統(tǒng)一的國家公園管理機構”,這是從國家層面給出的建議。學者們希望借助“十九大”的契機,中央政府能設立一個國家公園管理局。2018年《深化黨和國家機構改革方案》頒布后,國務院設立國家林業(yè)和草原局,隸屬自然資源部,這不僅標志了我國擁有針對國家公園的從中央到地方的統(tǒng)一管理機構,也表明中央政府要徹底改變過去“一地多牌”、“各自為政”、“利益沖突”、“管理低效”等問題的決心[14]。國家林業(yè)和草原局在全局上將多種保護地納入國家公園的“大圈”,把它們視為一個整體,整體內各部分的信息交流也必將得到加強,“多部門利益爭奪”“管理目標不一致”等問題也能夠有效避免。

（2）溫度超過第一、二管束底部護板及振打梁的耐熱溫度，導致鍋爐振打梁燒損，振打無法運行，引發(fā)鍋爐管束粘接。

但是只關注國家層面的機構設置是不夠的,基層的國家公園機構管理也十分重要[15]。對單個國家公園而言,建設初期可先由省級政府監(jiān)督管理各項工作,隨著進度的推進,國家公園的管理權逐步轉移中央;管理機構合并期間可暫時保留多塊牌子,使運行機制得以順利轉變。

3.2 監(jiān)管機制的加強

國家公園行政管理中監(jiān)管機制的改革源于十八屆三中全會,通過建立統(tǒng)一的污染物排放制度、保護地監(jiān)管制度、核輻射監(jiān)管制度、環(huán)境評價制度及環(huán)境監(jiān)測制度去解決多部門職能交叉重疊的問題[16]?！渡罨h和國家機構改革方案》中提到“建立完善的自然資源監(jiān)管體制”,具體體現(xiàn)在設立評價考核和責任追究制度,對消耗資源、損害環(huán)境及降低生態(tài)效益等行為進行監(jiān)督和管理。在構建國家公園體制的過程中,在核算自然資源存量的基礎上,對資源的變化量給予一定的重視,對負責該國家公園的行政人員實行量化考核,對問責機制中的管理主體加強約束,以此增強人們的環(huán)保意識和可持續(xù)發(fā)展觀念。

《生態(tài)文明體制改革總體方案》也提到“按照所有者與監(jiān)管者分開和一件事情由一個部門負責的原則,整合分散的全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責”。部分國家公園試點區(qū)按照這樣的思路出臺了相關方案,比如2016年《三江源國家公園體制試點機構設置方案》的出臺被認為是構建“權責明晰、監(jiān)管有效”管理體制的首次嘗試,邁出了生態(tài)文明建設探索道路上重要的一步。

3.3 法律法規(guī)的完善

我國的國家公園建設起步較晚,針對國家公園的法律法規(guī)僅適用于地方層級,缺少一個國家層面的立法,而且各類自然保護地的法律法規(guī)與國家公園建設初衷不協(xié)調,也鮮有涉及到公眾參與和社區(qū)發(fā)展問題[17]。

縱觀我國自然保護地法律,從《森林法》、《草原法》、《野生動物法》到《國家森林管理辦法》、《水生自然保護區(qū)管理辦法》等,保護區(qū)的管理工作在實施過程中逐步有了法律依據(jù)。2000年后,保護區(qū)周邊出現(xiàn)土地權屬模糊、收益分配無依據(jù)、保護工作不到位等一系列問題,中央政府意識到先前的政策和法律已經(jīng)不能滿足可持續(xù)發(fā)展的需要,2014年出臺的《國家生態(tài)保護紅線——生態(tài)功能基線劃定技術指南》體現(xiàn)了國家高度重視國家公園體制的建設,試圖通過法律明確國家公園的范圍,在紅線區(qū)管控范圍內給予最嚴格的保護。

當前我國國家公園法律體系的構架思路是從制定綜合性自然保護法(比如自然保護地法)開始,接著是針對國家公園專門的法律(比如《國家公園法》)、針對國家公園活動的法規(guī)(比如“一園一法”)和國家公園地方性法規(guī),最后是國家公園技術標準體系[18]。這個思路是針對我國保護地相關法律而言的[19],先前的保護地法律缺乏國家層面的立法、法律內容重復和漏洞也比較多。新思路先確定了國家公園法,具體細則隨著國家公園建設的推進逐步完善,“一園一法”和地方性法規(guī)有利于減少和其他法律在內容上交叉重疊,而國家公園技術標準體系的建立則有利于規(guī)范各種國家公園建設活動。

3.4 土地權屬問題

3.5 財政管理

國家公園的資金來源主要包括：轉移支付、特許經(jīng)營收入、社會捐贈、生態(tài)補償、其他收入等。自然保護地的資金來源主要是中央政府的轉移支付,包括一般性轉移支付和專項轉移支付。一般性轉移支付指的是對重點生態(tài)功能區(qū)的轉移支付,由國家財政部直接撥款到省級財政部門,省級財政部門根據(jù)保護地的實際情況,制定當?shù)刂攸c生態(tài)功能區(qū)的轉移支付辦法,規(guī)范資金分配方式,確保轉移支付能夠落實到自然保護地的實際管理中。在自然保護地資金來源中,特許經(jīng)營指的是在國家林業(yè)和草原局的統(tǒng)一管理下,授權法人或其他組織在規(guī)定時間和范圍內對國家公園經(jīng)營性項目投資、運營并獲得收入。社會捐贈在國家公園資金來源中占比不高,這與我國國家公園建設起步較晚有關。我國自然保護地生態(tài)補償?shù)闹黧w主要是政府,客體則包括環(huán)境保護者、環(huán)境建設者、自然保護地內的政府和居民,主客體的確立則遵循“環(huán)境保護者得到補償”原則。除上述五類來源外,門票收入也是資金來源的組成部分。在國家林業(yè)和草原局設立之前,門票收入的預期分配是一部分劃分給旅游公司,一部分劃分到自然保護地管理機構,但是在實際操作中門票收入?yún)s很少真正流入自然保護地管理機構,這部分資金應當納入正式的管理體制中。

3.6 生態(tài)保護問題

我國國家公園的建立是為了實現(xiàn)自然保護的戰(zhàn)略目標“以國家公園為主體的自然保護地體系”。在國家公園的管理體系中應當明確生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性的保護是我國國家公園建立的基本出發(fā)點,這不同于世界其他國家的國家公園,在我國的國家公園建立中一定要考慮到生態(tài)系統(tǒng)的完整性,生物多樣性的區(qū)域代表性,從保護生物學的觀點要考慮到生物多樣性保護的各個層次,這樣在管理機構上應該設立野生動植物保護的管理次一級機構,以求得實現(xiàn)國家公園建設的戰(zhàn)略目標。

4 小結

國家公園行政管理體系的構建是我國自然保護地向國家公園轉變過程中的關鍵。國家林業(yè)和草原局的設立使得國家公園有了統(tǒng)一的管理機構,自然資源產(chǎn)權登記和土地確權也順利開展著,逐漸完善的監(jiān)管機制和法律法規(guī)也使得先前多部門管理的弊端得以解決。未來關于國家公園行政管理體系構建的研究中,土地確權引發(fā)的生態(tài)補償問題和尋求多樣化的管理方式值得探討。