歐陽志云,杜 傲,徐衛(wèi)華

1 中國科學院生態(tài)環(huán)境研究中心,城市與區(qū)域生態(tài)國家重點實驗室, 北京 100085 2 中國科學院大學建筑研究與設計中心, 北京 100190

自然保護地是指一個明確界定的地理空間,通過法律或其他有效方式獲得認可、承諾和管理,以實現(xiàn)對自然資源及其所擁有的生態(tài)系統(tǒng)服務和文化價值的長期保育[1]。具有良好生態(tài)代表性和實現(xiàn)有效管理的自然保護地體系對保護生物多樣性和保障國家生態(tài)安全至關重要,并受到各國政府和生物多樣性公約等國際機構的普遍支持。

據(jù)不完全統(tǒng)計,我國建有各類自然保護地10多類,總數(shù)超過120000處,面積超過200萬km2,占國土面積的20%。然而,目前我國保護地體系存在諸多問題,包括缺乏保護地總體發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃,保護地破碎化、孤島化現(xiàn)象嚴重,不同類型的保護地空間重疊,多頭管理、定位矛盾、管理目標模糊,土地權屬法定確權不清晰等[2]。利用國家公園建設的契機,重新構建我國自然保護地體系,明確各類自然保護地的功能定位,整合破碎化和孤島化的保護地,加強對具有國家代表性的生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危動植物集中分布區(qū)和自然景觀的保護,為子孫后代留下重要的自然遺產(chǎn)具有重要意義[3- 4]。

本文在系統(tǒng)梳理中國保護地體系現(xiàn)狀的基礎上,解讀世界自然保護聯(lián)盟(International Union for Conservation of Nature,IUCN)的自然保護地管理體系分類,借鑒美國、加拿大、巴西、法國等不同國家的保護地管理分類的經(jīng)驗,提出中國新的自然保護地管理體系分類的建議。

1 我國自然保護地體系現(xiàn)狀

1.1 現(xiàn)有自然保護地類型、保護目標與定位

為保護生態(tài)系統(tǒng)和自然資源,我國建立了自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園、濕地公園、水利風景區(qū)等不同類型的自然保護地,并由不同行政管理部門進行分管(表1),各部門對其所建立的自然保護地的保護目標與定位也作出相應規(guī)定。

自然保護區(qū)重點保護典型的自然地理區(qū)域、有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域以及已經(jīng)遭受破壞但經(jīng)保護能夠恢復的同類自然生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域;珍稀、瀕危野生動植物物種的天然集中分布區(qū)域;具有特殊保護價值的海域、海岸、島嶼、濕地、內(nèi)陸水域、森林、草原和荒漠;及具有重大科學文化價值的地質(zhì)構造、著名溶洞、化石分布區(qū)、冰川、火山、溫泉等自然遺跡[5]。風景名勝區(qū)具有觀賞、文化或者科學價值,自然景觀、人文景觀比較集中,環(huán)境優(yōu)美,可供人們游覽或者進行科學、文化活動的區(qū)域[6]。地質(zhì)公園以保護地質(zhì)遺跡與自然環(huán)境;普及地球科學知識,促進公眾科學素質(zhì)提高;開展旅游活動,促進地方經(jīng)濟與社會可持續(xù)發(fā)展為主要建設目的[7-8]。森林公園具有一定規(guī)模、森林景觀優(yōu)美、自然景觀和人文景物集中的區(qū)域,可供人們游覽、休息或進行科學、文化、教育活動[9-10]。濕地公園以保護濕地生態(tài)系統(tǒng)、合理利用濕地資源為目的,可供開展?jié)竦乇Ｗo、恢復、宣傳、教育、科研、監(jiān)測、生態(tài)旅游等活動的區(qū)域[11]。水利風景區(qū)以水域(水體)或水利工程為依托,具有一定規(guī)模和質(zhì)量的風景資源與環(huán)境條件,可以開展觀光、娛樂、休閑、度假或科學、文化、教育活動的區(qū)域[12]。生態(tài)公益林是指生態(tài)區(qū)位極為重要,或生態(tài)狀況極為脆弱,對國土生態(tài)安全、生物多樣性保護和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要作用,以提供森林生態(tài)和社會服務產(chǎn)品為主要經(jīng)營目的的重點的防護林和特種用途林[13-15]。我國正在規(guī)劃生態(tài)保護紅線,以加強對具有生態(tài)系統(tǒng)服務、生物多樣性保護價值和生態(tài)敏感性高的地區(qū)的保護[16]。此外,我國許多地區(qū)還有通過傳統(tǒng)文化與宗教保護的文化林和圣山、圣湖等。

表1 中國自然保護地類型及主管部門

1.2 現(xiàn)有自然保護地數(shù)量、面積與空間分布

據(jù)不完全統(tǒng)計,我國約有自然保護地10余類,總數(shù)超過12000處,總面積約200多萬km2,約占國土面積的20%;國家級自然保護地4700多處,占全國自然保護地總數(shù)的38%[17]。其中包括國家公園體制試點10處,總面積約22萬km2[18];自然保護區(qū)2750處,總面積147.17萬km2,其中,陸地面積142.7萬km2,占國土面積的14.86%[19];國家森林公園897處[20];國家級風景名勝區(qū)244處[21];國家地質(zhì)公園209處[21];國家級濕地公園898處[22];國家級水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)約523處(根據(jù)農(nóng)業(yè)部國家級水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)發(fā)布的名錄統(tǒng)計),國家沙漠公園55處[23];海洋自然保護地271處,包括71處國家級海洋特別保護區(qū)(含48處國家級海洋公園)等[20]。我國主要類型自然保護地空間布局如圖1。

保護地分布首先與自然資源和人口密度的空間布局相關,其次與各省市的國土開發(fā)政策相關。總體上看,人口密度低的偏遠省份,保護地面積大、數(shù)量少,如西藏、青海、新疆等;自然資源豐富、經(jīng)濟相對發(fā)達的省份,保護地面積較大、數(shù)量較多,如四川、黑龍江、云南等;經(jīng)濟發(fā)達、人口稠密的東部地區(qū),保護地數(shù)量眾多,但面積很小。

圖1 我國主要類型自然保護地空間布局Fig.1 Spatial distribution of main types of protected area in China

1.3 現(xiàn)有自然保護地存在的問題

雖然我國現(xiàn)有自然保護地眾多,保護面積較大,但是仍存在如下5個方面的問題：

一是缺乏保護地總體發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃,各部門根據(jù)自身的職能建設了不同類型的保護地,保護地類型多樣,但各類保護地的功能定位交叉;

二是單個保護地面積小,保護地破碎化、孤島化現(xiàn)象嚴重,未形成合理完整的空間網(wǎng)絡,影響保護效果;

三是不同類型的保護地空間重疊,包括同一區(qū)域保護地完全重疊、同一區(qū)域內(nèi)保護地嵌套包含,及同一區(qū)域保護地相鄰,“一地多牌”的保護地等現(xiàn)象普遍,導致多頭管理、定位矛盾、管理目標模糊;

四是保護地分屬林業(yè)、農(nóng)業(yè)、住建、環(huán)保、水利、海洋等部門管理,缺乏部門與保護地之間的協(xié)調(diào)機制,導致保護地管理混亂,權責不清;

五是土地權屬法定確權不清晰,土地權屬與權益不對等,自然保護地集體土地所屬社區(qū)居民的權益得不到保障,保護與開發(fā)利用的矛盾突出,也難以實施有效的管理等。

2 國際上自然保護地管理體系分類

為了增加生物多樣性及自然資源就地保護的有效性,經(jīng)過上百年的努力,世界各國根據(jù)自身的國情陸續(xù)建立了不同類型的自然保護地,形成了各具特色的自然保護地體系。美國自然保護地分為聯(lián)邦自然保護地、州立自然保護地和地方自然保護地三級,其中聯(lián)邦自然保護地包括國家公園體系、國家森林保護體系等11類[24];英國自然保護地分為政府類自然保護地、公益類自然保護地、歐盟自然保護地和國際自然保護地,其中政府類國家級自然保護地主要有森林公園、國家自然保護區(qū)等6類[25];加拿大主要自然保護地類型有國家野生動物保護區(qū)、國家公園等8類[26];法國自然保護地分為國際、歐盟、國家、地區(qū)、機構和城市6大層面,其中,國家層面自然保護地主要包括國家公園、國家自然保護區(qū)等7類[27];巴西自然保護地分為聯(lián)邦、州及市級3個層次,聯(lián)邦自然保護地包括國家公園 、生物保護區(qū)等10類[28];菲律賓國家綜合自然保護地體系包括嚴格自然保護區(qū)、自然公園、自然遺跡等[29];津巴布韋自然保護地包括野生動物管理區(qū)、國家森林、狩獵區(qū)、植物保護區(qū)、游憩公園、國家公園等15類[30](表2)。通過自然保護地建設,有效地保護自然生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性,成為世界各國自然保護的重要手段。

表2 代表性國家自然保護地管理體系分類

3 我國自然保護地體系分類原則

為解決我國自然保護地管理體系缺失、功能定位不明確的問題,以國家公園體制建設為契機,根據(jù)我國現(xiàn)有的保護地實際情況,參考IUCN保護地管理體系分類,對我國各類自然保護地的保護目標與管理要求進行了梳理和分析,并根據(jù)如下5個原則構建我國保護地體系分類：

(1)保護對象對人類活動和資源利用的敏感性：對人類活動高度敏感的保護對象施行嚴格保護,如瀕危動植物物種棲息地;對包括旅游、生物資源利用在內(nèi)的人類活動敏感、保護要求高的區(qū)域,應建設自然保護區(qū)。

(2)自然資源類型：不同自然資源類型,需要不同的管理方式,對涉及自然資源類型多樣的保護地,可設置二級分類,如在自然保護區(qū)類別中,可保留現(xiàn)有的二級分類,即自然生態(tài)系統(tǒng)保護區(qū)、野生生物保護區(qū)、自然遺跡保護區(qū);在自然公園中可劃分為森林公園、濕地公園、草原公園、沙漠公園、海洋公園、地質(zhì)公園、風景名勝區(qū)、水利風景區(qū)等。

(3)現(xiàn)有保護地類型：充分繼承已有保護地建設成果,尊重現(xiàn)有保護地體系,明晰各類保護地功能定位和保護目標,并將保護目標相近的歸為同類。如將水源地保護區(qū)、土壤保持重點區(qū)、生態(tài)公益林一級區(qū)等保護生態(tài)功能為主的保護地歸類為生態(tài)功能保護區(qū)。

(4)保護地管理的嚴格程度與資源利用方式：構建保護地體系中,將具有相同或相似保護嚴格程度保護地歸為同類,將資源利用方式相似的保護地類型歸為同類。如將森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、風景名勝區(qū)等以保護和利用自然景觀為基礎,為人們提供游憩場所的保護地歸并為自然公園。

(5)盡可能與國際保護地體系分類銜接：為了便于國際的保護地統(tǒng)計與交流,在我國現(xiàn)有保護地體系的基礎上,盡可能與國際保護地體系分類銜接。借鑒其他國家的保護地分類方法,系統(tǒng)分析和比較IUCN保護地體系分類與我國現(xiàn)有各類保護地的保護目標與功能定位,建立我國自然保護地體系分類。

4 我國自然保護地體系分類建議

4.1 我國自然保護地體系分類

根據(jù)自然保護地管理體系分類原則,將我國自然保護地分為5大類(表3),第I類為自然保護區(qū),包括現(xiàn)有的自然保護區(qū)和自然保護小區(qū);第Ⅱ類為國家公園,包括現(xiàn)有的國家公園體制試點;第Ⅲ類為自然公園,包括現(xiàn)有的風景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園、濕地公園、水利風景區(qū)、礦山公園、沙漠公園、海洋特別保護區(qū)(含海洋公園)等,第Ⅳ類為物種與種質(zhì)資源保護區(qū),包括現(xiàn)有的水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)和種質(zhì)資源原位保護區(qū);第Ⅴ類為生態(tài)功能保護區(qū),包括現(xiàn)有的重點生態(tài)功能保護區(qū)、飲用水源保護區(qū)、國家一級公益林等。

表3 我國保護地體系分類與現(xiàn)有保護地及世界自然保護聯(lián)盟(IUCN)保護地管理體系的關系

4.2 我國自然保護地體系功能定位與管理目標

基于保護對象的不同,我國保護地管理體系內(nèi)不同類型保護地的功能定位和管理目標也存在差異。以現(xiàn)有自然保護地的內(nèi)涵和功能定位為基礎,根據(jù)新保護地體系的保護目的,明確各類保護地的功能定位和管理目標,及重點保護對象(表4、表5)。

(1)自然保護區(qū)

自然保護區(qū)的功能定位為嚴格保護具有原始或極少受到干擾的珍稀瀕危動植物物種棲息地、對人類活動高度敏感的生態(tài)系統(tǒng)和自然遺跡。管理目標是嚴格保護,盡可能排除保護地范圍內(nèi)的人類活動。包括生態(tài)系統(tǒng)保護區(qū)、野生生物保護區(qū)與自然遺跡保護區(qū)3個二級類型。

(2)國家公園

根據(jù)2015年9月頒布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》和2017年印發(fā)的《建立國家公園體制總體方案》,以及國際上國家公園建設經(jīng)驗,國家公園的功能定位是保護具有國家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然景觀和珍稀瀕危野生動植物生境原真性、完整性而劃定的嚴格保護與管理的區(qū)域,目的是為子孫后代留下珍貴的自然遺產(chǎn),并為人們提供親近自然、認識自然的場所。管理目標是嚴格保護大面積自然生態(tài)系統(tǒng)及國家代表性的自然景觀,推動生態(tài)教育和生態(tài)旅游。

(3)自然公園

自然公園主要保護自然資源與自然遺產(chǎn),包括森林、草地、濕地、海洋等自然生態(tài)系統(tǒng)與自然景觀,以及具有特殊地質(zhì)意義和重大科學價值的自然遺跡,為人們提供親近自然、認識自然的場所,同時為保護生物多樣性和區(qū)域生態(tài)安全做出貢獻,并為公眾提供地質(zhì)與地理知識的科普場所。包括森林公園、濕地公園、草原公園、沙漠公園、海洋公園、地質(zhì)公園、風景名勝區(qū)、水利風景區(qū)等二級類型。

(4)物種與種質(zhì)資源保護區(qū)

物種與種質(zhì)資源保護區(qū)主要目的是保護包括農(nóng)作物及其野生近緣植物種質(zhì)資源、畜禽遺傳資源、微生物資源、藥用生物物種資源、林木植物資源、觀賞植物資源,及其他野生植物資源等。其功能定位為保護和管理各類種質(zhì)資源及其棲息地,為未來農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和中藥材發(fā)展與品種改良提供所必需的遺傳基因資源。包括水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)和農(nóng)作物種質(zhì)資源原位保護區(qū)2個二級類型。

(5)生態(tài)功能保護區(qū)

生態(tài)功能保護區(qū)是指在水源涵養(yǎng)、水土保持、洪水調(diào)蓄、防風固沙、海岸帶防護、生物多樣性保護等方面具有重要作用的保護地。目的是保護區(qū)域重要生態(tài)功能,保障生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)品與服務的持續(xù)供給,防止和減輕自然災害,保障國家和地方生態(tài)安全。包括水源地保護區(qū)、國家一級公益林、生態(tài)保護紅線區(qū)(尚沒有納入現(xiàn)有保護地范圍的生態(tài)保護紅線區(qū)域)、文化林、圣山、圣湖等二級類型。

表4 我國自然保護地體系功能定位與管理目標

表5 各類自然保護地與重點保護對象

5 討論

為了保護生物多樣性與自然資源,我國已建立龐大的自然保護地體系,保護地數(shù)量多、面積較大,但各類自然保護地功能定位區(qū)分不明確,保護效率較低等問題,亟待改革。建立國家公園體制為全面改革完善我國自然保護地體系提供了契機;理順我國自然保護地體系分類,明確各類自然保護地的定位和目標,確定其在國家生物多樣性保護與生態(tài)安全格局中的作用,是建立新的國家自然保護地體系的基礎工作。

為了有效保護生物多樣性與珍貴的自然遺產(chǎn)、增強生態(tài)系統(tǒng)服務持續(xù)供給能力,需要全社會的通力合作和共同努力,要求不同政府部門根據(jù)職能定位,加強本部門職能相關的自然資源保護與相關保護地的建設,各司其職,形成系統(tǒng)的自然資源保護地體系。如林業(yè)與草地主管部門加強國家公園、自然保護區(qū)、自然公園的建設與管理,農(nóng)業(yè)主管部門加強農(nóng)作物與水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)的建設,水資源主管部門完善水源地保護區(qū)的建設,資源與土地主管部門加強生態(tài)功能保護區(qū)的建設與生態(tài)保護紅線規(guī)劃,生態(tài)環(huán)境主管部門加強各類保護地建設與管理的監(jiān)督。

還要充分發(fā)揮社會力量保護生物多樣性與自然資源。我國具有數(shù)千年保護高文化價值森林草地與山川湖泊的傳統(tǒng),從現(xiàn)代生態(tài)學與地理學知識來看,大多數(shù)傳統(tǒng)文化受保護的地方,通常具有重要水源涵養(yǎng)、調(diào)節(jié)小氣候、改善人居環(huán)境、預防水土流失和泥石流等自然災害、保護珍稀植物和古樹林木的生態(tài)功能[31],但近幾十年基于傳統(tǒng)文化的保護地面積與數(shù)量大幅減少。隨著城市化進程的不斷推進,農(nóng)村人口大量減少,“靠山吃山、靠水吃水”的生計方式發(fā)生根本變化,為建設基于傳統(tǒng)文化的保護地提供了新的機會,但需要創(chuàng)新和完善保護地建設政策和生態(tài)補償機制,建立和完善生態(tài)產(chǎn)品政府購買與市場交易的制度和平臺,引導鼓勵農(nóng)民在具有保護價值的集體所有土地建設小型保護地。此外社會組織和企業(yè)參與自然保護地建設與管理的保護地開始出現(xiàn)[32],這也需要完善保護地建設政策,鼓勵企業(yè)和公益基金會參與自然保護地的建設與管理。

隨著我國生態(tài)文明建設的穩(wěn)步推進,生態(tài)環(huán)境保護力度的逐漸加大,以及經(jīng)濟社會發(fā)展與城市化進程驅(qū)使人口向城市的不斷集聚,大大降低了人們對森林、草地、濕地資源直接利用的壓力,為自然保護地建設提供了空間,完善我國自然保護地體系分類,根據(jù)各類保護地的特點,創(chuàng)新保護地建立的政策機制,加大政府對自然保護地建設力度的同時,發(fā)揮全社會力量共筑自然保護地,我國自然保護地發(fā)展將大有可為。