張蔚文 金 晗 冷嘉欣

(浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院， 浙江 杭州 310058)

一、 引 言

黨的十八屆三中全會明確提出，要完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；黨的十九屆四中全會在黨的歷史上第一次突出強調(diào)，“社會治理是國家治理的重要方面”。由此，探索推進社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為國內(nèi)學(xué)術(shù)研究的熱點。近年來，隨著以大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等技術(shù)為支撐的新型智慧城市建設(shè)浪潮，智慧城市逐漸成為推進社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在需求和必然選擇，其核心是借助信息通信和數(shù)據(jù)處理技術(shù)，通過克服城市物理空間的限制，革新原有的社會治理手段和公共服務(wù)供給方式，建立起共建共治共享的社會治理體系和治理制度，最終實現(xiàn)整體智治、提升城市運行管理效能的目的。

我國智慧城市建設(shè)自2012年底開展試點以來，發(fā)展態(tài)勢良好，截至2018年6月，全國總計超過500座城市明確提出構(gòu)建智慧城市的相關(guān)方案。然而，縱觀我國的智慧城市建設(shè)，普遍存在項目建設(shè)與居民需求不匹配、部門之間的信息共享機制缺乏、多元主體協(xié)同治理局面尚未形成、智慧城市建設(shè)淪為政績工程等問題。2020年初爆發(fā)的新型冠狀病毒肺炎疫情(以下簡稱“新冠疫情”)是一起典型的公共衛(wèi)生突發(fā)事件，同時也是一次對醫(yī)療衛(wèi)生體系現(xiàn)代化的實戰(zhàn)檢驗。然而，絕大多數(shù)智慧城市建設(shè)成果未能在此次新冠疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)中迅速反應(yīng)并發(fā)揮關(guān)鍵性作用，這也充分驗證了學(xué)術(shù)界對智慧城市建設(shè)的一個初步判斷，即大多數(shù)城市仍停留在智慧城市建設(shè)的概念化階段，社會治理能力現(xiàn)代化水平亟待提升。

杭州市近年來以打造“數(shù)字經(jīng)濟第一城”和“數(shù)字治理第一城”為發(fā)展目標，在此次疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)中充分運用智慧城市的建設(shè)成果，通過“城市大腦”平臺打造了“健康碼”“親清在線”“讀地云”等產(chǎn)品作為技術(shù)支撐。作為一項新型的城市基礎(chǔ)設(shè)施，杭州城市大腦在城市資源配置、宏觀決策指揮、事件預(yù)測預(yù)警等方面發(fā)揮了顯著作用，對于推進社會治理現(xiàn)代化具有重要的先行先試意義。2020年3月31日，習近平總書記在考察杭州城市大腦運營指揮中心時指出：“讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路，前景廣闊。”這就充分肯定了智慧城市建設(shè)賦能治理現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯。

基于此，本文從推進社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的視角出發(fā)，結(jié)合當前杭州城市大腦在疫情防控和其他社會治理場景中的表現(xiàn)，探究智慧城市建設(shè)如何從治理成效、治理流程和治理結(jié)構(gòu)三個維度助力治理現(xiàn)代化，并進一步提出在社會治理現(xiàn)代化愿景下智慧城市建設(shè)可能的發(fā)展方向。

二、 智慧城市的新型基礎(chǔ)設(shè)施：杭州城市大腦

城市大腦是基于云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新一代信息技術(shù)構(gòu)建的，支撐經(jīng)濟、社會、政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的開放式智能運營平臺，是數(shù)字杭州建設(shè)的重要基礎(chǔ)設(shè)施和綜合應(yīng)用工具(1)參見《杭州城市大腦數(shù)字賦能城市治理促進條例(草案)》(征求意見稿)，2020年3月27日， http://sf.hangzhou.gov.cn/art/2020/3/27/art_1659435_42416303.html， 2020年6月1日。。換言之，城市大腦是城市建設(shè)發(fā)展的新型基礎(chǔ)設(shè)施、城市數(shù)字治理的新平臺和服務(wù)政府決策的新載體，是智慧城市建設(shè)賦能社會治理現(xiàn)代化的應(yīng)用集成。

(一) 城市大腦的建設(shè)歷程：從單一治堵到全面治城

自2012年以來，杭州在交通治堵過程中出現(xiàn)了道路資源供給矛盾突出、綜合治理協(xié)同性欠缺、智能交通使用不充分、數(shù)據(jù)資源難以融合應(yīng)用等問題，導(dǎo)致已有的治堵手段嚴重滯后于道路交通快速發(fā)展的趨勢。鑒于此，2016年4月，杭州創(chuàng)新性地開啟了城市大腦建設(shè)工作，旨在利用交通部門的大數(shù)據(jù)，系統(tǒng)、科學(xué)地推進交通治堵工作。2017年1月，杭州在全國率先成立數(shù)據(jù)資源管理局。同年10月，杭州城市大腦交通系統(tǒng)1.0版發(fā)布，旨在充分發(fā)揮公安交警部門的經(jīng)驗優(yōu)勢和阿里巴巴等企業(yè)的技術(shù)優(yōu)勢，為推進社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化探索路徑和方法。到2019年底，杭州交通延誤指數(shù)從2014年最高的2.08降至1.64左右，交通擁堵排名從2014年的全國第2位降至第50位左右(2)參見高德地圖《中國主要城市交通健康榜》， https://trp.autonavi.com/diagnosis/index.do， 2020年6月1日。。

隨著新型城鎮(zhèn)化進程的加快，依靠投入大量人力物力治理城市的傳統(tǒng)路徑在現(xiàn)代社會愈發(fā)難以為繼，作為智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的城市大腦秉持“整體智治”的理念不斷探索實踐。2018年5月，杭州市發(fā)展和改革委員會聯(lián)合市數(shù)據(jù)資源管理局發(fā)布了《杭州市城市數(shù)據(jù)大腦規(guī)劃》。同年12月，涵蓋停車、醫(yī)療、文旅、基層治理等9大便民措施的城市大腦綜合版發(fā)布，標志著城市大腦從單一的交通治堵系統(tǒng)擴展成為服務(wù)民生、支撐決策的綜合平臺，正式實現(xiàn)從單一治堵向全面治城轉(zhuǎn)變。2019年1月，隨著杭州市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局頒布的《城市大腦建設(shè)管理規(guī)范》的實施，杭州開始將城市大腦作為智慧城市建設(shè)中最重要的城市基礎(chǔ)設(shè)施之一來建設(shè)。截至2020年4月1日，城市大腦牢牢抓住惠民利民服務(wù)的關(guān)鍵，從民生實事入手，不斷拓展社會治理場景，推出的11個重點領(lǐng)域48個應(yīng)用場景，讓老百姓有實實在在的獲得感，使杭州成為全國率先實施“無桿停車場”、實現(xiàn)“急救車不必闖紅燈”“入院入住無需排隊”“就醫(yī)最多付一次”的城市。

(二) 城市大腦的運行基礎(chǔ)：創(chuàng)新的中樞架構(gòu)和組織架構(gòu)

城市大腦的運行基礎(chǔ)是實現(xiàn)技術(shù)賦能社會治理的關(guān)鍵。杭州在城市大腦建設(shè)伊始就從全局出發(fā)，對建設(shè)過程中可能涉及的各部門、各要素進行統(tǒng)籌規(guī)劃和不斷優(yōu)化，以集中有效資源辦大事。截至2020年4月，城市大腦已初步形成具有一定現(xiàn)代化治理能力的中樞架構(gòu)和組織架構(gòu)。

杭州在探索城市大腦建設(shè)的過程中，提出了“中樞架構(gòu)”的概念。基于該中樞化理念，城市大腦創(chuàng)造了城市級數(shù)據(jù)交換的“中樞協(xié)議”，實現(xiàn)城市級跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)協(xié)同。如圖1所示，城市大腦中樞架構(gòu)可以簡要概括為“一整兩通三協(xié)同+直達”，即全面匯總整合全市各級各部門的海量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，交換匯集到中樞系統(tǒng)，再深度運用云計算、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等數(shù)字技術(shù)，推動系統(tǒng)互通、數(shù)據(jù)互通，促進數(shù)據(jù)協(xié)同、業(yè)務(wù)協(xié)同、政企協(xié)同，形成市、區(qū)縣(市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)各級數(shù)字駕駛艙，構(gòu)建直達民生、惠企和社會治理的豐富應(yīng)用場景，最終實現(xiàn)全社會的數(shù)據(jù)互通、數(shù)字化的全面協(xié)同、跨部門的流程再造。截至2020年4月1日，已完成城市大腦3.0版，日均協(xié)同數(shù)據(jù)1.2億條。縱向到底、橫向到邊，市、區(qū)縣(市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、社區(qū)(小區(qū))四級和96個部門、317個信息化系統(tǒng)項目實現(xiàn)互聯(lián)互通，讓公共數(shù)據(jù)資源的協(xié)調(diào)互動成為可能。

圖1 杭州城市大腦中樞架構(gòu)

在組織架構(gòu)上，城市大腦推動了整合型政府組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計，有利于打破傳統(tǒng)職能部門分割所導(dǎo)致的碎片化現(xiàn)象。如圖2所示，首先，杭州市委市政府在云棲小鎮(zhèn)成立了運營指揮中心，下設(shè)城市大腦建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組及工作專班機制，領(lǐng)導(dǎo)小組由市委書記任組長，各地各部門主要領(lǐng)導(dǎo)為成員，下設(shè)辦公室，由市數(shù)據(jù)資源管理局負責日常辦公。工作專班則由11個市級部門專班、17個區(qū)縣專班和1個綜合協(xié)調(diào)專班組成。其次，還有兩個非常重要的組織結(jié)構(gòu)，分別是云棲工程院和云棲城市大腦科技有限公司。云棲工程院作為由不同企業(yè)的志愿者組成的NGO部門，主要負責中樞系統(tǒng)的研發(fā)和數(shù)據(jù)處理迭代；云棲城市大腦科技有限公司作為一家國有控股公司，則主要負責城市大腦日常的建設(shè)運營。杭州城市大腦在實踐探索中逐步確立了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同”的組織架構(gòu)，進而實現(xiàn)業(yè)務(wù)從分散走向集中、空間從分割走向整體，最終實現(xiàn)治理從破碎走向整合，是實現(xiàn)社會治理體系現(xiàn)代化的重要支撐。

圖2 杭州城市大腦組織架構(gòu)

三、 面向社會治理現(xiàn)代化的智慧城市邏輯框架

(一) 智慧城市及智慧城市建設(shè)中的社會治理意涵

城市大腦是智慧城市在杭州的創(chuàng)新實踐。智慧城市的前身是戈爾(A.Gore)提出的數(shù)字城市[1]89。2008年11月，IBM公司提出“智慧地球”(Smart Planet)戰(zhàn)略，同年12月提出智慧城市是實現(xiàn)智慧地球最主要的方式之一；此后，全球掀起智慧城市建設(shè)熱潮。根據(jù)國家發(fā)展和改革委員會、工業(yè)和信息化部、科學(xué)技術(shù)部等八部委的定義，智慧城市是指運用物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、空間地理信息集成等新一代信息技術(shù)，促進城市規(guī)劃、建設(shè)、管理和服務(wù)智慧化的新理念和新模式(3)參見《國家發(fā)展和改革委員會、工業(yè)和信息化部、科學(xué)技術(shù)部、公安部、財政部、國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運輸部關(guān)于印發(fā)促進智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見的通知》(發(fā)改高技〔2014〕1770號)，2014年8月27日， http://www.gov.cn/gongbao/content/2015/content_2806019.htm， 2020年6月1日。?？梢悦黠@看出，智慧城市是信息化與城鎮(zhèn)化融合的產(chǎn)物，是互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等信息通信技術(shù)推動下城市發(fā)展的新形態(tài)。然而，正如米拉科維奇(M.E. Milakovich)所言，“智慧城市成功的關(guān)鍵是‘冰山’在水面以下看不見的要素”[2]8，技術(shù)驅(qū)動下各智能系統(tǒng)的功能疊加和綜合應(yīng)用只是智慧城市的冰山一角，社會治理系統(tǒng)的一系列變革與調(diào)適才是智慧城市良性發(fā)展的長續(xù)動力和戰(zhàn)略支撐。

“治理”(governance)一詞最早出現(xiàn)于1989年的世界銀行報告中，用來描述后殖民地和發(fā)展中國家的政治狀況，而后這一概念在公共管理和城市事務(wù)管理領(lǐng)域中得到更廣泛的應(yīng)用。相比于“管理”(administration)，“治理”一詞更強調(diào)多主體的共治作用，公共政策的執(zhí)行以及公共服務(wù)的供給有賴于共同目標的支持而不是國家的強制力量，是“只有被多數(shù)人接受才會生效的規(guī)則體系”[3]212-213；同時政府不再是唯一的權(quán)力中心，“這些機制不再依賴政府的權(quán)威或強制，而是平等多元主體的互動，以及行動主體間的相互影響”[4]17-18。在學(xué)界既有研究的基礎(chǔ)上，本文簡要地把智慧城市中社會治理的意涵分為以下三個層面。

第一，信息通信技術(shù)的普及提升了智慧城市的治理成效[5]127。進入DT(數(shù)據(jù)處理技術(shù))時代，數(shù)字空間的不斷擴展、社會形態(tài)的高度互聯(lián)和人類社會的去中心化[6]23，使得政府面臨復(fù)雜多樣的治理空間和“不清晰”的社會事實，“清晰性”成為國家治理的中心問題[7]82。在智慧城市的建設(shè)中，城市中的各個部分被整合成一個“以IT為基礎(chǔ)的創(chuàng)新型的城市生態(tài)系統(tǒng)”[8]217。在這個生態(tài)系統(tǒng)中，政府各部門之間、政府與其他治理主體之間通過精心設(shè)計的流程以及標準化的格式[8]218-220實現(xiàn)高速實時的互聯(lián)互動，進而形成一個橫縱聯(lián)合的數(shù)據(jù)集合體系[9]108，在極大程度上解決了社會事實的“清晰性”問題。新公共治理理論曾將公共政策執(zhí)行和公共服務(wù)供給作為治理的核心任務(wù)[10]1-2。根據(jù)這一理論，社會事實的清晰化，一方面有助于提高公共政策執(zhí)行的效率和質(zhì)量，避免非理性決策——在數(shù)據(jù)集合體系和算力算法的支持下，治理主體可以依托確定性信息和知識，實現(xiàn)傳統(tǒng)行政決策向大數(shù)據(jù)驅(qū)動決策的轉(zhuǎn)變[9]107，做到科學(xué)決策和精準執(zhí)行；并及時有效地了解社會輿論導(dǎo)向，提升危機預(yù)防能力和應(yīng)急處理能力(4)張小娟《智慧城市系統(tǒng)的要素、結(jié)構(gòu)及模型研究》，華南理工大學(xué)2015年博士學(xué)位論文。。另一方面，信息通信技術(shù)的廣泛應(yīng)用降低了公共服務(wù)供給的成本[11]67-68和碎片化程度[12]28，有效提高了公共服務(wù)的效率和精準性[13]5。

第二，以需求為導(dǎo)向的智慧城市建設(shè)倒逼社會治理流程再造。在智慧城市的建設(shè)進程中，借助于云計算、物聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)工具和社會性網(wǎng)絡(luò)服務(wù)、社交媒體等社會工具應(yīng)用，人、信息和城市的各種要素被緊密相連[9]106，數(shù)字時代的重新整合、整體主義和數(shù)字化進程成為數(shù)字時代治理的核心主題[14]2。橫向上，體現(xiàn)為跨部門、跨組織的權(quán)力分散和治理協(xié)同。在政府組織內(nèi)部，強調(diào)知識共享而非職能分工[15]28，激勵各部門在實踐中通過知識的輸送、接收和整合，跨部門解決問題[16]334，強化了管理過程的互動性，打破了數(shù)據(jù)信息壁壘和“數(shù)據(jù)煙囪”[17]25，使整個政府組織成為一個柔性有機體。各組織之間，大眾參與公共管理已然成為一場“城市創(chuàng)新運動”，形成了“共策共商共治”的良好生態(tài)，顯著提升了社會治理能力[6]25?？v向上，體現(xiàn)為互聯(lián)網(wǎng)思維與社會治理的高度結(jié)合，創(chuàng)造出一個更為扁平化、更具包容性的治理結(jié)構(gòu)。通過裁撤不必要的部門、精減不必要的流程，弱化縱向的科層式等級權(quán)威[18]5，進而構(gòu)建不同部門和不同組織相互依賴、共同參與的非科層、扁平化結(jié)構(gòu)，培育出一個真正意義上的公民導(dǎo)向、服務(wù)導(dǎo)向和需要導(dǎo)向的組織架構(gòu)，以對外部社會環(huán)境變化做出迅速靈活的反應(yīng)[18]1。

第三，在多元協(xié)同的治理格局中重新挖掘社會治理的公共價值。智慧城市建設(shè)中，社會信息網(wǎng)絡(luò)的形成使社會包容的推進和社會資本的發(fā)展得以成為可能[19]287。政府通過推進更大規(guī)模、更深層次的跨部門、跨組織合作，逐漸塑造了更為積極、開放的多元協(xié)同治理格局。盡管在治理體系的整體設(shè)計上仍存在合作治理、多中心治理、網(wǎng)絡(luò)治理、協(xié)同治理等多種理論之辯，但它們總體的愿景都是“通過立體的方式，向參與城市治理的多元主體全方位展示當前城市治理的能力和水平，借助智慧城市的平臺體系，來實現(xiàn)各主體間的分享互動”[20]179。如邁爾-舍恩伯格所言，“更大的數(shù)據(jù)源于人本身”[21]245，智慧城市建設(shè)中多元協(xié)同的治理格局本身就滲透著深切的人文關(guān)懷——權(quán)力正從國家向社會下沉[22]46。同時，社會信息網(wǎng)絡(luò)的高速發(fā)展進一步降低了公民的知識獲取成本，每個具備一定信息技術(shù)能力的個體都將成為無限的社會治理網(wǎng)絡(luò)的一個有機組成部分[6]24，他們可以自主發(fā)出訴求，而不必依靠“多數(shù)人的民主”?？梢哉f，智慧城市建設(shè)過程中，多元協(xié)同治理格局的發(fā)展與培育，促進了民主、平等等普遍意義上的公共價值，是以人民為中心的施政理念的重要體現(xiàn)。

(二) 社會治理現(xiàn)代化要求下的智慧城市發(fā)展邏輯

近年來，在以大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能為代表的創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的引領(lǐng)下，我國正從IT時代邁向DT時代，為提升治理能力、打造多元主體高效參與的治理體系提供了潛在機遇。治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化是社會治理現(xiàn)代化的兩個重要方面[23]9。當然，這并不意味著二者截然分開，實際上，它們是相輔相成的：治理能力的提升在客觀上促進治理體系的變化，而治理體系的更新反過來又可以提升治理能力[24]55。近年來，從全國各地的智慧城市建設(shè)實踐來看，治理體系和治理能力兩方面都有一些突出的創(chuàng)新，但仍未實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型目標。

在社會治理體系現(xiàn)代化方面，不少地方政府依然延續(xù)著傳統(tǒng)科層制中條塊分割的組織形態(tài)和層級化、分散化的治理結(jié)構(gòu)，跨部門的溝通與協(xié)作嚴重不足[24]57。造成這一狀況的主要原因在于各部門資源共享和協(xié)同合作的激勵機制的缺失[25]184：由于目標追求、認知能力、行動資源和自主權(quán)行使等方面的不同，各部門擁有不一致的偏好與目標[25]179，當政策相關(guān)的任務(wù)和權(quán)限在同一級別的政府部門之間進行分配時，它們會從不同的價值立場、認識角度或用不同的標準來定義政策問題并做出相應(yīng)反應(yīng)[26]92。盡管有項目制、大部制等創(chuàng)新型的組織安排，但它們沒有從根本上改變科層組織結(jié)構(gòu)，政府部門間的關(guān)系總體上還是松散耦合的[25]180。此外，在跨組織的多元協(xié)同機制中，正如克羅齊埃所說，“僅獲取必要的權(quán)力優(yōu)勢是不夠的，組織成員還應(yīng)該同意把這些權(quán)力優(yōu)勢放到特殊的權(quán)力關(guān)系之中”[27]101。受傳統(tǒng)的自上而下的管理體制的影響，中國社會中的權(quán)力關(guān)系具有極強的不對稱性[22]48：企業(yè)等市場主體常被定義為技術(shù)供給者，被排斥在正式的治理體制之外[20]179；公民亦因為嚴重的“數(shù)字鴻溝”問題，難以有效地運用信息技術(shù)來維護其權(quán)利[28]29。即使是在公民內(nèi)部，也存在信息資源和信息技術(shù)可得性差異而造成的“數(shù)字鴻溝”?！?006—2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》中指出，在我國信息化發(fā)展中，值得重視的問題之一便是“數(shù)字鴻溝”有所擴大(5)參見《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈2006—2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略〉的通知》(中辦發(fā)〔2006〕)，2006年5月8日， http://www.gov.cn/test/2009-09/24/content_1425447.htm， 2020年6月1日。。

在社會治理能力現(xiàn)代化方面出現(xiàn)了兩種極端情況：一是將智慧城市作為“技術(shù)盆景”或“政策盆景”；二是形成了對技術(shù)的過度依賴。就前者而言，智慧城市的物理結(jié)構(gòu)主要包括三個層次：技術(shù)基礎(chǔ)、應(yīng)用程序(數(shù)據(jù)挖掘)和終端應(yīng)用[28]32。不少地方政府將智慧城市視為信息化城市、數(shù)字城市的簡單替代，在推動技術(shù)基礎(chǔ)建設(shè)的同時并沒有兼顧應(yīng)用程序和終端應(yīng)用的發(fā)展，導(dǎo)致所謂“智慧城市”局限于智慧交通、智慧醫(yī)療等少數(shù)行業(yè)，并且業(yè)務(wù)功能單一，建設(shè)成效較低。特別是受制于大數(shù)據(jù)的算法限制，目前，交通、環(huán)境和能源等基礎(chǔ)設(shè)施的智能化應(yīng)用主要在于監(jiān)測，呈現(xiàn)出“末端化”和“碎片化”等特點，對未來潛在風險的推演和預(yù)警則更是“軟肋”[28]30。這種“技術(shù)盆景”或“政策盆景”式的所謂“智慧城市”往往與實際需求脫節(jié)，難以釋放技術(shù)開發(fā)紅利、有效提升社會治理能力。就后者而言，智慧城市過度依賴技術(shù)，存在將城市變?yōu)椤坝嬎銠C官僚機構(gòu)”、抑制社會活力的可能?！坝嬎銠C官僚機構(gòu)”被赫梅爾(Hummel)用來概括現(xiàn)實中智慧治理的本質(zhì)：通過新的技術(shù)、知識與權(quán)力秩序，把一切社會行為轉(zhuǎn)化為符合理性的組織行為[29]21。在這種“計算機官僚機構(gòu)”中，大數(shù)據(jù)技術(shù)的一點小故障可能就會導(dǎo)致常規(guī)治理體系癱瘓，加劇社會風險[30]99；對工具理性的過度崇拜也會在一定程度上忽視人性，將治理過程扭曲為一種“數(shù)字利維坦”式的控制行為[30]100，抑制社會活力。

在社會治理體系和社會治理能力的銜接方面，問題的關(guān)鍵在于智慧城市的治理體系對治理能力成長的回應(yīng)性?！敖⒃谛畔⒒A(chǔ)上的(直接的和間接的)監(jiān)控能力，是現(xiàn)代性興起的制度性維度之一”[31]5。智慧城市發(fā)展中，監(jiān)控能力一度被視為治理能力的內(nèi)核，自上而下的國家行政力量通過發(fā)展監(jiān)控能力，獲取社會事實的相關(guān)信息，實現(xiàn)國家權(quán)力的持續(xù)擴張[7]84，甚至打造出一個極富效率的“數(shù)字利維坦”[30]100。在“數(shù)字利維坦”中，國家運用權(quán)力來觀照和測度社會事實，從而更方便地對社會施加控制和干預(yù)[7]85。相應(yīng)地，“將社會問題識別為政治要求→政治要求轉(zhuǎn)化為組織任務(wù)→科層組織完成組織任務(wù)”成為治理體系回應(yīng)治理能力的三部曲[32]91。這種“韋伯式”的衡量標準[33]605造成了“全能政府”的危機，對公共價值的保障反而被邊緣化。

綜上所述，面向社會治理現(xiàn)代化的智慧城市建設(shè)，既是技術(shù)浪潮下提升社會治理能力的歷史機遇，也是社會治理體系的一場刀刃向內(nèi)的自我革命。如圖3所示，在社會治理現(xiàn)代化要求下，智慧城市建設(shè)不應(yīng)止步于對技術(shù)理性的追求，而應(yīng)以共建共治共享的良好治理生態(tài)為愿景，弱化治理結(jié)構(gòu)和治理流程的剛性，調(diào)和治理能力成長性與治理體系回應(yīng)性間的矛盾，為推進社會治理現(xiàn)代化提供有力的工具支撐。

圖3 面向社會治理現(xiàn)代化的智慧城市建設(shè)解構(gòu)

四、 城市大腦的治理邏輯

“一個民族的生命力在面對磨難和災(zāi)害時得到錘煉，一個國家的治理體系和治理能力在應(yīng)對風險挑戰(zhàn)中經(jīng)受檢驗?！盵34]41此次新冠疫情是新中國成立以來傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件,亦是對我國治理體系和治理能力的一次深度檢驗、綜合大考。各地各政府積極響應(yīng)黨中央的號召，統(tǒng)籌推進疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展“兩手抓”。其中，以“數(shù)字經(jīng)濟第一城”和“數(shù)字治理第一城”為發(fā)展目標的杭州，通過城市大腦平臺充分發(fā)揮智慧城市建設(shè)的優(yōu)勢，不僅為此次疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)提供了有力支撐，而且在長期推進社會治理現(xiàn)代化方面做出了一定貢獻。下面以城市大腦的治理邏輯為主要脈絡(luò)，討論智慧城市建設(shè)如何從治理成效、治理流程和治理結(jié)構(gòu)三個維度助力社會治理現(xiàn)代化。

(一) 治理成效：公共政策執(zhí)行的高效化和公共服務(wù)供給的精準化

智慧城市建設(shè)廣泛應(yīng)用信息技術(shù)，顯著提升了社會治理的成效。在以IT為基礎(chǔ)的創(chuàng)新型城市生態(tài)系統(tǒng)中，政府各部門之間、政府和其他治理主體之間形成了一個橫縱聯(lián)合的數(shù)據(jù)集合體系，進而在極大程度上解決了社會事實“不清晰”的問題，有助于提升公共政策執(zhí)行的效率和公共服務(wù)供給的質(zhì)量。

一方面，在傳統(tǒng)的政府工作中，會遇到因為層層匯報，上級對下級情況的了解效率偏低、時效滯后、信息失真等問題，杭州城市大腦數(shù)字駕駛艙的發(fā)布很好地解決了這一問題。數(shù)字駕駛艙從市級平臺到區(qū)縣(市)、部門到鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)基層平臺，可以通過中樞一鍵到達。通過“一整兩通三協(xié)同+直達”的中樞架構(gòu)，數(shù)字指標體系縝密計算、層層關(guān)聯(lián)。自上而下分級授權(quán)脈絡(luò)清晰，各個級別各自按層級授權(quán)管理自己的工作事項。上級被授權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)駕駛艙可以直接了解掌握下級的工作，解決了科層制造成的低效率等一系列問題。

另一方面，政府的非理性決策很大程度上是由于對實際發(fā)生的問題情況掌握不夠準確、及時、全面，各種資源的情況底數(shù)不夠精準、碎片化程度較高，從而增加了公共服務(wù)供給的成本。而數(shù)字駕駛艙的各項指標能夠通過系統(tǒng)和中樞的計算，讓在線流動的數(shù)據(jù)反映真實問題，為各級領(lǐng)導(dǎo)的決策指揮提供準確的依據(jù)。數(shù)字駕駛艙基于城市所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)資源，實現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、即時在線，對城市進行全局的即時分析，提高業(yè)務(wù)領(lǐng)域數(shù)據(jù)實時掌控能力和綜合信息服務(wù)的廣度深度。

以新冠疫情防控背景下城市大腦的綜合應(yīng)用為例。在疫情暴發(fā)初期，得益于城市大腦的建設(shè)基礎(chǔ)，杭州在第一時間建立了衛(wèi)健警務(wù)疫情防控聯(lián)合系統(tǒng)和疫情駕駛艙，將確診人員名單、疑似人員名單以及疫情發(fā)生地點等信息準確記錄并向公眾發(fā)布，通過部門協(xié)同和技術(shù)手段確保疫情信息的時效性，有效消除了前期的社會恐慌。在復(fù)工復(fù)產(chǎn)初期，首創(chuàng)“企業(yè)復(fù)工數(shù)字平臺”，及時服務(wù)企業(yè)復(fù)工，推動全市24萬家企業(yè)、300多萬名員工在線注冊；迅速謀劃開發(fā)“杭州健康碼”，實現(xiàn)了“健康證明數(shù)字化、人員管控精準化、全市出行便捷化、企業(yè)復(fù)工高效化”。在城市運行加快恢復(fù)階段，搭建“親清在線”數(shù)字平臺，實行企業(yè)訴求在線直達、事項在線許可、政策在線兌付、服務(wù)在線落地、績效在線評價。平臺自2020年3月2日上線以來，截至4月1日，已累計為14.8萬家中小微企業(yè)、59萬員工兌付補貼7.6億元。在經(jīng)濟社會秩序全力恢復(fù)階段，創(chuàng)新開展云招商、云招聘、云簽約等云服務(wù)，吸引10萬多名人才在線面試。由于杭州在城市大腦建設(shè)過程中奠定了較為現(xiàn)代化的運行基礎(chǔ)，把技術(shù)做得很實在，每個數(shù)字都很精準，所以數(shù)據(jù)結(jié)合具體場景可以快速應(yīng)用于疫情防控等公共服務(wù)領(lǐng)域，進而更好地輔助領(lǐng)導(dǎo)決策、有效調(diào)配公共資源，最終達到提高社會治理成效的目標。

(二) 治理流程：倒逼政府轉(zhuǎn)型和社會治理流程再造

以公共價值和社會福祉為導(dǎo)向的智慧城市建設(shè)，使得新一代的信息技術(shù)工具和社會性網(wǎng)絡(luò)服務(wù)等應(yīng)用有力賦能跨部門的協(xié)同治理，其核心是整合散落在各部門各系統(tǒng)的公共數(shù)據(jù)資源，倒逼政府的扁平化、分權(quán)化轉(zhuǎn)型，破除部門壁壘和壟斷利益格局，最終實現(xiàn)社會治理流程的再造。

首先，城市大腦以信息共享、互聯(lián)互通為重點，做到統(tǒng)一頂層規(guī)劃、統(tǒng)一架構(gòu)，進而有利于突破區(qū)劃、部門等體制性障礙。由市數(shù)據(jù)資源管理局提供在線、鮮活的數(shù)據(jù)，并在中樞架構(gòu)上對數(shù)據(jù)進行清洗、加工，供各系統(tǒng)、平臺使用；各業(yè)務(wù)條線的應(yīng)用均縱向到底，覆蓋區(qū)縣(市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)及社區(qū)，條線系統(tǒng)由各業(yè)務(wù)主管部門提出需求，并負責實施；區(qū)縣(市)則負責協(xié)同配合各業(yè)務(wù)條線的系統(tǒng)落地，同時立足自身實際，開展探索實踐，做出地方特色。通過部門系統(tǒng)自上而下的頂層設(shè)計與區(qū)縣(市)平臺自下而上的基層創(chuàng)新，城市大腦建設(shè)不斷互動、不斷融合，很大程度上打破了原先各部門間的孤立和碎片化，逐步推進由數(shù)據(jù)驅(qū)動的政府治理模式轉(zhuǎn)型。

其次，城市大腦使政府經(jīng)歷了從權(quán)利治理向數(shù)據(jù)治理、從經(jīng)驗決策向科學(xué)決策、從靜態(tài)管理向動態(tài)治理的轉(zhuǎn)型，而根本上是在破除舊有痼疾、重塑社會利益格局，最終實現(xiàn)社會管理模式創(chuàng)新和治理流程再造。例如“便捷泊車”場景應(yīng)用就是基于打通信息孤島的政務(wù)實踐，掌握整座城市的泊位數(shù)量，將杭州東站和市第一人民醫(yī)院的部分“特權(quán)”車位重新讓渡于全體市民，有效破除了特權(quán)階級利益，實現(xiàn)政府與社會間的車位信息對稱，體現(xiàn)了信息共享的內(nèi)涵。再如為緩解交通擁堵，杭州曾頒布市長令，規(guī)定外埠車輛進城出城要錯峰限行，這一制度給外地來杭人員帶來諸多不便，在城市大腦的協(xié)同下，杭州對市長令進行了優(yōu)化，推出“非浙A急事通”場景應(yīng)用，給外埠車輛每年12次不必錯峰限行的機會。其刀刃向內(nèi)的自我革命和共享信息化建設(shè)進一步增強了市民對政府的信任感，在提升政府公信力的同時為推進社會治理體系現(xiàn)代化、構(gòu)建新型智慧城市樹立信心。

城市大腦構(gòu)建了層次分明、功能完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的政府治理體系，明確規(guī)范了管理者及利益相關(guān)者的行為，是實現(xiàn)治理流程再造和治理現(xiàn)代化的重要抓手。

(三) 治理結(jié)構(gòu)：多主體共治和多元權(quán)力向度的網(wǎng)絡(luò)化格局

無論何種智慧城市建設(shè)下的治理理論，其愿景都是“通過立體的方式，向參與城市治理的多元主體全方位展示當前城市治理的能力和水平，借助智慧城市的平臺體系，來實現(xiàn)各主體間的分享互動”，這種多主體共治和多元權(quán)力向度的網(wǎng)絡(luò)化格局滲透著深切的人文關(guān)懷。

在宏觀層面上，城市大腦始終堅持人民的主體地位，通過融匯各類數(shù)據(jù)資源，借助智能算法和自我學(xué)習，促進基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化改造、民生服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型、政務(wù)服務(wù)數(shù)字化升級，為人民群眾提供了更加普惠、更加便利、更加快捷、更加精準的公共服務(wù)，突出體現(xiàn)了城市大腦維護和擴大人民利益的作用。

在微觀層面上，傳統(tǒng)社會治理以政府為單一主體，政府內(nèi)部及政府與公眾、企業(yè)間易形成單向溝通模式。在城市大腦運行環(huán)境下，治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大變化。首先，治理主體由傳統(tǒng)的一元向多元轉(zhuǎn)變。在杭州城市大腦的賦能下，借助云棲工程院的中樞處理系統(tǒng)、云計算等新一代信息技術(shù)工具和社會性網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，企業(yè)、市民都可以參與社會治理，政府和市場得以合作和雙向互動，產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)。其次，在城市大腦推進過程中，杭州市委市政府在規(guī)劃引領(lǐng)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、政策扶持、應(yīng)用示范等方面充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時破除單一的政府投資模式，組建云棲城市大腦科技有限公司，成立資金規(guī)模達20億元的“杭州城市大腦產(chǎn)業(yè)基金”，引入市場化運作機制，探索形成了政府提供場景、企業(yè)協(xié)同創(chuàng)新、資源優(yōu)化配置的智慧城市新模式，努力構(gòu)建共建共治共享的治理新體系。隨著應(yīng)用場景的推進，城市大腦逐步明晰了政府與市場支持科技創(chuàng)新的功能定位，科學(xué)合理地確定了政府科技投入的邊界和方式，使市場在資源配置中起決定性作用，促進多元化、多層次、多渠道的科技投入體系的建立和完善，體現(xiàn)了由單一政府治理逐漸向政府、市場、社會協(xié)同治理轉(zhuǎn)變的新格局。例如，在這次新冠疫情防控中，線上城市大腦大數(shù)據(jù)與線下工作人員的緊密結(jié)合精準地防控了疫情。杭州市下城區(qū)利用城市大腦為網(wǎng)格化排查提供基礎(chǔ)支持，依托城市大腦數(shù)字駕駛艙智慧停車等模塊，對轄區(qū)的車輛、人員和其他人員的情況進行實時防控，一旦發(fā)現(xiàn)異常情況，及時通過數(shù)字駕駛艙指揮系統(tǒng)，指令就近的工作人員、“武林大媽”等第一時間到現(xiàn)場進行核實和處置。這些舉措在加強群防群治力量的同時提高了疫情的防控效率。

城市大腦通過多場景應(yīng)用，充分發(fā)揮多元主體協(xié)同治理的積極性，體現(xiàn)了政府、市場、數(shù)據(jù)、技術(shù)之間的協(xié)同效應(yīng)，有利于構(gòu)建以人民為中心、共建共治共享的社會治理現(xiàn)代化新格局，不斷促進社會公平正義。

五、 從城市大腦看智慧城市的未來發(fā)展

(一) 從效率導(dǎo)向到公共價值導(dǎo)向

城市大腦是中國智慧城市建設(shè)新的代表，它在助力社會治理現(xiàn)代化方面取得了明顯成效，但在實踐中也暴露出一些問題。

在政府組織內(nèi)部，各部門資源共享和協(xié)同合作的激勵機制尚且缺失，合作關(guān)系仍待理順。雖然城市大腦以實現(xiàn)市民的“最多跑一次”，甚至“一次都不用跑”為政務(wù)服務(wù)目標，但當前更多的是打通了面向市民的前臺信息通道，后臺的行政任務(wù)配置依然以部門制、職能制為基礎(chǔ)，跨部門的溝通與協(xié)作仍有待提升。在跨組織的關(guān)系中，對于企業(yè)等市場主體而言，受傳統(tǒng)城市管理體制的影響，它們往往被視作被動的技術(shù)供給者，與政府部門維持著一種訂單式的合作模式。例如在城市大腦的運行中，某個部門會根據(jù)其設(shè)想的場景向科技類企業(yè)下單，兩者之間簡單的“甲方—乙方關(guān)系”在一定程度上抑制了企業(yè)的創(chuàng)造性和主動性；社會組織等在治理體系中的參與度更是明顯不足。

這種治理體系內(nèi)的權(quán)力不對稱性，導(dǎo)致了各治理主體在信息資源和信息技術(shù)的可得性方面具有極大差異，那些掌握了資源和技術(shù)的強勢主體(往往是某幾個特定的政府部門)在智慧城市運營中掌握了更大的話語權(quán)，背離了社會治理多元協(xié)同參與的初衷，“全能型政府”的影子尚存。

當前我國正處在行政體制改革的關(guān)鍵期，改革重點是簡政放權(quán)、約束政府權(quán)力，不管是杭州城市大腦數(shù)字駕駛艙的建設(shè)使用，還是其他智慧城市的建設(shè)，都要以最大化公共價值為根本取向。因此，應(yīng)審慎地依靠制度設(shè)計來處理政府、市場與社會等多元治理主體之間的關(guān)系，把實現(xiàn)公共價值、推進全民共享技術(shù)紅利作為智慧城市建設(shè)和城市大腦開發(fā)的出發(fā)點和落腳點，積極探索數(shù)字網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下生產(chǎn)要素、政策供給和智力資源的高效配置路徑，在推進政府、企業(yè)、金融機構(gòu)、運營服務(wù)商、社會組織、公民等多元主體數(shù)據(jù)資源聯(lián)通共享的同時，堅持“有限政府”、簡政放權(quán)的改革方向以及服務(wù)型政府的理念，推動政府徹底擺脫“全能主義”窠臼，催生共建共治共享的社會治理新格局。

(二) 從短期建設(shè)到長效治理

從IT時代到DT時代，大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)正在逐漸革新人類社會經(jīng)濟活動的基礎(chǔ)設(shè)施，并將對原有的物理基礎(chǔ)設(shè)施完成深度信息化改造，促進以智慧城市賦能社會治理能力現(xiàn)代化這一理念的樹立。通過前期探索與實踐，城市大腦建設(shè)已摸索出了一批有效增進公共福祉的經(jīng)驗和成果，為我國的智慧城市建設(shè)指出了可行的未來方案。但正如杭州城市大腦總架構(gòu)師王堅所說，城市大腦不是智慧城市的解決方案，而是支撐城市未來發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施。作為基礎(chǔ)設(shè)施，城市大腦或智慧城市的所有基礎(chǔ)架構(gòu)，都是技術(shù)中性的，只有結(jié)合破舊立新的體制機制改革和治理方案，才能充分發(fā)揮智慧城市建設(shè)中市場、市民、數(shù)據(jù)、技術(shù)、空間之間的組合效應(yīng)，推進社會治理能力現(xiàn)代化進程。

比如，在此次新冠疫情防控中，“健康碼”等被用于判斷個人行動軌跡，進而判斷個人是否去過疫情嚴重地區(qū)等，每個人的動態(tài)信息在城市大腦平臺下都變得透明化。但是在“后疫情時代”，市民回歸正常生活后，如何解決“健康碼”背后的隱私和倫理問題、如何使“健康碼”成為更普遍意義上的一體化身份識別標識等也值得進一步思考。

從這個意義上說，社會治理能力現(xiàn)代化要求下的智慧城市建設(shè)是一個動態(tài)的發(fā)展過程，它并不等同于傳統(tǒng)智能系統(tǒng)功能的簡單疊加，而是通過對城市大腦等基礎(chǔ)設(shè)施的長期運行、維護，把城市的各個單元整合為一個統(tǒng)一的生命體，對城市的各類信息資源進行最廣度的開發(fā)、整合和利用，并以泛在的信息化來為社會各個階層提供更為精準、全面、實時的服務(wù)，實現(xiàn)社會治理結(jié)構(gòu)、治理流程、治理成效的全面變革，從而把短期的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更好地轉(zhuǎn)化為長期的社會治理效能。