陳俊麗　黃偉　魏莉

基金項目：西藏大學培育基金項目資助（項目批準號：ZDQMJH20-19）和西藏大學研究生“高水平人才培養(yǎng)計劃”項目資助（項目編號2018-GSP-043）。

在我國，關于生態(tài)補償?shù)难芯看蠹s開始于20世紀80年代中期以后，流行于20世紀90年代，真正形成理論思想，并在實際上產(chǎn)生影響則是21世紀近十年的事[1]。到目前為止雖然還沒有專門的法律法規(guī)對生態(tài)補償工作進行明確的立法支持與保障，但國家層面與地方層面已經(jīng)進行了許多有益的實踐，如2002年國務院在全國范圍內(nèi)啟動的退耕還林還草工程，根據(jù)《國務院關于進一步完善退耕還林政策措施的若干意見》國家（中央財政）無償向退耕農(nóng)戶提供糧食及現(xiàn)金補助[2];地方層面的如2011年12月，陜甘兩省沿渭六市簽定的《渭河流域環(huán)境保護城市聯(lián)盟框架協(xié)議》，協(xié)議以渭河跨省出境水質(zhì)目標作為生態(tài)補償?shù)囊罁?jù)。協(xié)議簽訂后，陜西省給予甘肅省定西市、天水市各300萬元的生態(tài)補償金，專項用于源頭區(qū)環(huán)境治理和生態(tài)修復[3]。

現(xiàn)筆者通過查閱書籍及文獻資料，對生態(tài)補償制度設計中的若干法律問題進行深入的探析。

一、生態(tài)補償法學概念辨析

生態(tài)補償在生態(tài)學研究領域是生態(tài)系統(tǒng)自我調(diào)節(jié)維持生態(tài)平衡的一種機能，《環(huán)境科學大辭典》將其定義為“自然生態(tài)系統(tǒng)對由于社會經(jīng)濟活動造成的生態(tài)環(huán)境破壞所起到緩沖和補償作用”[4]。經(jīng)濟學研究的生態(tài)補償沒有明確而統(tǒng)一的概念，一般認為生態(tài)補償是將環(huán)境破壞行為外部性內(nèi)部化的一種策略和機制[5]。而法學界對生態(tài)補償?shù)亩x也未形成一致的認識，并且在產(chǎn)生正外部性的人類活動和產(chǎn)生負外部性的污染破壞環(huán)境行為中究竟哪一個抑或者兩者均為生態(tài)補償?shù)那疤釛l件這個問題上產(chǎn)生重大分歧。

相當一部分學者認為，應對那些會對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生正外部性影響的如水源涵養(yǎng)、水土保持等的人類活動進行生態(tài)補償。如曹明德教授認為“環(huán)境法學意義上的生態(tài)補償是環(huán)境資源受益人、國家、社會，其他組織對因生態(tài)保護而利益受到損害和付出經(jīng)濟代價的人給予適當?shù)慕?jīng)濟補償”[6]。還有一部分學者認為，生態(tài)補償是針對會對環(huán)境產(chǎn)生和可能產(chǎn)生不良影響的行為征收一定的費用。如韓德培教授認為“征收生態(tài)補償費是指為了防止生態(tài)環(huán)境破壞，根據(jù)‘利用者補償，開發(fā)者保護，破壞者恢復原則，向從事對環(huán)境生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生或者可能產(chǎn)生不良影響的單位和個人征收一定的費用，特別是指現(xiàn)行排污收費未覆蓋到的。影響生態(tài)環(huán)境的行為主要有，各類礦產(chǎn)資源，能源的開采，森林砍伐，草原的過度使用，地下水資源的過度開采，地表水資源的開發(fā)利用，旅游資源開發(fā)區(qū)建設等”[7]。

還有一部分學者認為，應對會對環(huán)境產(chǎn)生正負外部性的不同人群實行不同的處理方式以完成生態(tài)補償。對環(huán)境資源的破壞者和污染者征收征稅（費），對生態(tài)功能價值提供者為實現(xiàn)生態(tài)功能價值持續(xù)供給而特別犧牲者給予一定的補償。如呂志祥認為“生態(tài)補償是指為實現(xiàn)條件性生態(tài)功能的持續(xù)供給，對特定環(huán)境資源的開發(fā)利用者（破壞者、污染者）征稅（費），對生態(tài)功能區(qū)中調(diào)解性生態(tài)功能的提供者、為生態(tài)平衡的特別犧牲者給予經(jīng)濟（或非經(jīng)濟）的回報和彌補的法律行為”[8]。

筆者傾向于只對會對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生正外部性影響的環(huán)境功能價值的提供者及為實現(xiàn)生態(tài)功能價值持續(xù)保有而利益受損者給予生態(tài)補償。原因有二：

其一，對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生負外部性影響的環(huán)境污染者和生態(tài)破壞者來說，目前已有法律制度對其負外部性行為進行規(guī)制，如環(huán)境稅費制度，雖然某些費用的定價并不合理，但只要存在往后就只需進一步完善即可，無需把已有的環(huán)境法律制度再歸入生態(tài)補償制度，因為這樣做于現(xiàn)行法的完善以及法律的進步而言不具有積極的價值，還會造成法律制度的混亂[9]。

其二，環(huán)境污染行為、破壞行為如果侵犯到其他主體的人身、財產(chǎn)利益，可以通過行政調(diào)解和環(huán)境民事侵權(quán)訴訟進行救濟，這其中涉及更多的是侵權(quán)責任賠償，而不是生態(tài)補償。即便未來我國憲法和法律確定了公民的環(huán)境權(quán)，則也是侵犯公民環(huán)境權(quán)的賠償。

因此筆者覺得生態(tài)補償?shù)那樾螒搰栏裣薅?，不能太過寬泛的，把涉及環(huán)境資源的所有行為都涵蓋進去。

基于以上分析，筆者嘗試對生態(tài)補償作出如下界定：生態(tài)補償是指為了實現(xiàn)生態(tài)功能價值的持續(xù)供給，生態(tài)環(huán)境受益自然人、法人、生態(tài)受益地區(qū)地方政府、中央政府向主動或被動提供生態(tài)功能價值的個人、法人以及地區(qū)，憑借一定的補償依據(jù)、標準和方式進行合理有效補償?shù)姆芍贫取?/p>

從上述定義，可以總結(jié)出構(gòu)建生態(tài)補償法律制度的目的和實質(zhì)。目的是通過立法的手段，將生態(tài)補償從發(fā)生到完成，包括整個過程的監(jiān)督實施、保障以法律規(guī)則的形式固定下來，保證生態(tài)補償工作的有序進行。

單就生態(tài)補償而言，其目的在于平衡相關利益者的利益關系，對生態(tài)系統(tǒng)予以保護，維持和增加人居環(huán)境的生態(tài)功能價值，從而實現(xiàn)生態(tài)安全和生態(tài)公平。生態(tài)補償法律制度調(diào)整的實質(zhì)上是人與人之間的關系，包括經(jīng)濟利益與生態(tài)利益，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的協(xié)調(diào)。

二、生態(tài)補償法律制度的理論依據(jù)

生態(tài)補償法律制度的理論依據(jù)包括外部性理論、法益理論和特別犧牲理論。三種理論互為補充，從不同方面對生態(tài)補償法律制度的實施提供理論支撐。

（一）外部性理論

外部性是一個人的行為對旁觀者福利的影響，如果對旁觀者的影響是不利的，就成為“負外部性”。如果這種影響是有利的，就稱為“正外部性”[10]。正負外部性的存在，使得社會邊際成本和私人邊際成本，社會邊際收益與私人邊際收益不一致。而本文所述及的生態(tài)補償是側(cè)重于關注正外部性影響。生態(tài)功能價值提供者在從事資源的開發(fā)、利用和追求地方經(jīng)濟發(fā)展時，間接地維持原有生態(tài)功能價值或創(chuàng)造出新的生態(tài)功能價值，而這部分價值并不以價格的形式體現(xiàn)在私人和地區(qū)的收益里，致使社會邊際收益與私人邊際收益不一致，形成了正外部性。矯正這種正外部性影響的途徑可以通過對產(chǎn)生正外部性的生態(tài)受益主體進行補償，使得外部性內(nèi)部化，以實現(xiàn)生態(tài)公平。

（二）法益理論

環(huán)境保護法所有保護和調(diào)整的環(huán)境利益大致可以分為資源利益和資源利益兩種類型[11]。資源利益體現(xiàn)為資源所有者或使用者的經(jīng)濟利益，這些利益已上升為法定權(quán)利，如自然資源占有權(quán)、使用權(quán)、處分權(quán)、受益權(quán)等。生態(tài)利益是隨著環(huán)境問題的日益嚴重而逐漸進入法律的調(diào)整視野。許多研究希望借助民法權(quán)利思維，試圖將生態(tài)利益也上升為法定權(quán)利——公民環(huán)境權(quán)，但是由于生態(tài)利益的整體性、不可分割性，致使公民環(huán)境權(quán)不具有司法性質(zhì)的可執(zhí)行性[12]。

因此，將生態(tài)利益上升為公民的環(huán)境權(quán)的做法是行不通的。而比較可行的做法是，將生態(tài)利益上升為受法律保護和救濟的生態(tài)法益，在確認生態(tài)法益的基礎上，對生態(tài)受益者課以向生態(tài)功能價值提供者補償?shù)牧x務。通過生態(tài)補償制度，對生態(tài)法益進行保護和救濟。

（三）特別犧牲理論

特別犧牲理論最早由德國著名公法學者奧托·邁耶提出，該理論的成文法最初源于1793年普魯士一般邦法典第74條、75條，這兩條法律法規(guī)規(guī)定，為了公共利益，在必要時個人必須犧牲其權(quán)益，但是國家必須同時對承擔了特別犧牲的個人予以補償，這個理論足以支撐國家應對公權(quán)力限制的生態(tài)功能價值提供者給予必要的補償。

三、 生態(tài)補償法律制度的各方主體

生態(tài)補償法律關系主體，是指理論或?qū)嶋H上參與生態(tài)補償過程的自然人、法人、農(nóng)村集體和地方政府等，按照理論上是利益受損一方還是獲益一方，可分為生態(tài)受損主體和生態(tài)受益主體;按照在實際補償活動中是補償一方還是受償一方，可分為生態(tài)補償主體和生態(tài)受償主體。

（一） 生態(tài)受益主體和生態(tài)補償主體

生態(tài)受益主體是指生態(tài)利益（如環(huán)境舒適，身體健康等）獲得者，與張建偉在《生態(tài)補償制度構(gòu)建的若干法律問題研究》[13]一文中關于利益的解釋不同，此處不包含經(jīng)濟利益，因為經(jīng)濟利益是針對作為內(nèi)部成本的資源本身的價值，這部分利益可以依據(jù)資源權(quán)屬通過市場活動獲得，它不包含于生態(tài)補償所研究的正外部性的范疇。生態(tài)受益主體范圍很廣，包括自然人、法人、地區(qū)（代表是地方政府）、中央政府、后代人、外國政府。

生態(tài)補償主體是指生態(tài)補償義務的實際承擔者。從理論上講，根據(jù)“誰受益誰補償”原則，生態(tài)受益主體應該是生態(tài)補償主體，但實際上，生態(tài)補償主體的范圍要窄于生態(tài)受益主體，因為生態(tài)受益主體中的后代人不可能承擔當前的生態(tài)補償費用，另外涉及他國的，則應通過雙邊甚至多邊協(xié)定來解決，此種情況更復雜，暫且不予討論。

因此，生態(tài)補償主體主要包括自然人、法人、受益地區(qū)地方政府、中央政府。

（二）生態(tài)受損主體和生態(tài)受償主體

生態(tài)受損主體即生態(tài)功能價值實現(xiàn)過程中的利益損失者，此處利益主要指經(jīng)濟利益，包括為實現(xiàn)生態(tài)功能價值而付出的物質(zhì)成本（直接損失）、預期利益損失（間接損失）以及地區(qū)發(fā)展受限的機會成本。生態(tài)受損主體主要包括自然人、法人、地方政府、農(nóng)村集體。農(nóng)村集體可以作為生態(tài)受損主體，因為我國當前的所有制形式有一部分資源是屬于農(nóng)村集體所有，農(nóng)村集體也可以作為生態(tài)功能價值的提供者。在國內(nèi)生態(tài)補償研究范圍內(nèi)，國家并不是生產(chǎn)受損主體，因為保護環(huán)境是國家的基本職責。

生態(tài)收償主體就是生態(tài)受損主體。

四、生態(tài)補償法律制度的客體

生態(tài)補償法律制度的客體是指生態(tài)補償權(quán)利義務關系所指向的對象——生態(tài)功能價值。生態(tài)補償?shù)靡园l(fā)生的條件就是生態(tài)受償主體提供了生態(tài)功能價值。基于生態(tài)功能價值量的存在與多少，生態(tài)受償主體有權(quán)向生態(tài)補償主體提出補償請求權(quán)[14]，生態(tài)補償主體參考生態(tài)收償主體提供的生態(tài)功能價值量的大小向生態(tài)受償主體進行補償。

五、生態(tài)補償標準

補償是受益一方對受損一方的一種利益衡平，其取決于受益一方所獲利益的多少和受損一方所受損失的大小[15]。以受損一方所受損失大小作為補償標準的方法稱為機會成本法;以收益一方所獲生態(tài)利益的多少作為補償標準的方法稱為價