陳珺珺

一、 行政立法的擴(kuò)張

（一）行政立法擴(kuò)張的界定及表現(xiàn)

行政立法擴(kuò)張指的是行政立法的發(fā)展呈現(xiàn)出日益擴(kuò)張的狀態(tài)，其廣度、寬度、強(qiáng)度等都有日益增長之勢。行政立法的擴(kuò)張是行政權(quán)擴(kuò)張的必然結(jié)果。

具體表現(xiàn)在以下幾個方面：行政立法擴(kuò)張使得行政權(quán)的行使越來越有規(guī)范可依。

其一，行政立法的數(shù)量激增。立法機(jī)關(guān)的立法數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上行政立法的數(shù)量。例如在英國，20世紀(jì)50年代政府的授權(quán)立法已比議會立法超出30倍。[1]在法國，到了1958年第五共和國憲法制定后，政府制定的條例數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了國會制定的法律，“條例是汪洋大海，法律是大海中幾個孤島。”[2]

其二，行政立法權(quán)行使主體擴(kuò)大。例如在我國享有行政立法權(quán)的主體由國務(wù)院、國務(wù)院部委擴(kuò)展到省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府，再擴(kuò)展到中國人民銀行、審計署、具有行政管理職能的國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，再擴(kuò)展到所有設(shè)區(qū)的市政府。

其三，行政立法中自由裁量權(quán)擴(kuò)大。隨著社會的發(fā)展，社會事態(tài)日趨多元化，法律只能為行政機(jī)關(guān)立法作出原則性的規(guī)定，甚至?xí)逊煽瞻椎貛Ы挥尚姓⒎C(jī)關(guān)填補(bǔ)，此時行政機(jī)關(guān)就要行使自由裁量權(quán)結(jié)合具體情況立法，并決定如何分配其掌握的有限資源，如何進(jìn)行權(quán)利義務(wù)配置。

其四，行政立法權(quán)的深度越來越大。行政立法權(quán)擴(kuò)張除具有廣度的特性外，還有很大程度的深度，即是說行政立法權(quán)的擴(kuò)張并不是一種表面現(xiàn)象，并不只是皮毛性的權(quán)力轉(zhuǎn)移，而有著非常深刻的社會內(nèi)涵。例如在法律保留的領(lǐng)域，經(jīng)過立法機(jī)關(guān)的授權(quán)，行政機(jī)關(guān)可以行使關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展戰(zhàn)略計劃、涉及公民權(quán)益的法律規(guī)范等的制定權(quán)。

（二）行政立法擴(kuò)張對行政格局的影響

行政立法擴(kuò)張不可避免地對行政格局產(chǎn)生影響。這些影響體現(xiàn)在以下方面：

其一，行政立法擴(kuò)張使得行政權(quán)的行使越來越有規(guī)范可依。行政立法權(quán)在運(yùn)作過程中為自己行使職權(quán)和相對人權(quán)利義務(wù)制定的行為規(guī)則越來越多，也就是說行政權(quán)尤其是行政自由裁量權(quán)在運(yùn)作過程中做到了有章可循。隨著社會的發(fā)展，社會關(guān)系日益復(fù)雜化，立法機(jī)關(guān)立法不可能窮盡社會生活的方方面面，留下了立法空白;也不可能為行政機(jī)關(guān)詳盡地設(shè)定所有行為模式，只能作出原則性的規(guī)定。這樣行政機(jī)關(guān)就享有了廣泛的自由裁量權(quán)。行政機(jī)關(guān)通過行使立法權(quán)填補(bǔ)法律空白，使法律具體化，使得日常的行政管理有章可循。在這個意義上，行政立法轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓?quán)的自律，是現(xiàn)代法治的新形式。

其二，行政立法擴(kuò)張促使權(quán)力制約的重心由立法機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)向行政機(jī)關(guān)。在傳統(tǒng)的權(quán)力分立觀念中，立法機(jī)關(guān)行使立法權(quán)，行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)。立法權(quán)就是制定具有普遍約束力能反復(fù)適用的規(guī)則的權(quán)力，而行政權(quán)就是執(zhí)行立法，對社會進(jìn)行管理和組織的權(quán)力。然而進(jìn)入20世紀(jì)后，行政機(jī)關(guān)行使了大量的規(guī)則制定權(quán)，行政立法呈現(xiàn)出擴(kuò)張化的趨勢，以至于行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)則遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于立法機(jī)關(guān)制定的規(guī)則?，F(xiàn)代社會行政權(quán)與立法權(quán)的界限越來越模糊。這也導(dǎo)致了權(quán)力之間的不平衡。權(quán)力之間失去了相互制約，行政權(quán)就很容易被濫用。因而如何控制強(qiáng)大的行政權(quán)、如何使行政立法權(quán)的行使符憲法、法治就成為人們關(guān)注的重心。

其三，行政立法擴(kuò)張強(qiáng)化了行政干預(yù)。在國家由夜警國家向福利國家轉(zhuǎn)變的背景下，行政機(jī)關(guān)通過行政立法權(quán)對社會關(guān)系調(diào)控的廣度、深度和強(qiáng)度不斷擴(kuò)大，對社會的干預(yù)不斷強(qiáng)化。這種過于強(qiáng)化的行政干預(yù)導(dǎo)致了一些不利后果。強(qiáng)化行政干預(yù)導(dǎo)致行政集權(quán)，使社會喪失了自治。行政機(jī)關(guān)以社會福利為借口，以規(guī)則制定權(quán)為武器，為社會主體制定各種行為模式、規(guī)則，侵蝕私權(quán)的領(lǐng)地。我國在這個問題上有著深刻的教訓(xùn)。在過去計劃經(jīng)濟(jì)體制之下，我國以行政為主導(dǎo)，忽略市場的作用，實行集權(quán)式的管理，遏制了社會活力，阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同事強(qiáng)化行政干預(yù)還增加了市場主體的負(fù)擔(dān)。行政機(jī)關(guān)對市場的干預(yù)比以往增強(qiáng)，控制市場主體的行政立法數(shù)量也在劇增，而市場主體遵守行政立法規(guī)范需要付出巨大的經(jīng)濟(jì)成本。這種情況會導(dǎo)致市場主體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)過重。

二、行政立法的新趨勢

（一）行政立法程序的嚴(yán)格化

行政立法程序一般由立項、起草、審查、批準(zhǔn)、公布、備案等環(huán)節(jié)構(gòu)成。由于各國法律制度的不同，行政立法程序規(guī)范也體現(xiàn)出差異。

傳統(tǒng)上各國對行政立法的控制主要是從實體法上控制，要求行政立法權(quán)依據(jù)憲法、授權(quán)法、組織法等實體法來行使，符合授權(quán)法規(guī)定的范圍、目的、條件、期限等，不與上位法相沖突等，行政程序觀念一般比較薄弱。隨著行政立法權(quán)的擴(kuò)張，法治國家越來越重視借用程序規(guī)范來控制行政立法權(quán)。這種趨勢在美國體現(xiàn)得很明顯。

二十世紀(jì)三十年代中期以前，美國法院主要注意對制定法規(guī)的權(quán)力實質(zhì)方面的限制，要求國會規(guī)定一個限制法規(guī)內(nèi)容的明確標(biāo)準(zhǔn)。最高法院1935年對巴拿馬案和謝克特案的判決是這種觀點(diǎn)的集中表現(xiàn)。自從這兩個案件以后，法院對于行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)權(quán)力的限制，逐漸轉(zhuǎn)向程序方面。隨著行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)權(quán)力的擴(kuò)張，制定法規(guī)的程序，在行政法中占有非常重的地位。[3]日本行政法學(xué)家鹽野宏在其著作《行政法》中指出了出現(xiàn)這種趨勢的原因，“要明確規(guī)定實體性界線是非常困難的。因此，在實體性規(guī)范之外，各國都呈現(xiàn)出摸索程序性統(tǒng)制的傾向?！盵4]人們越來越認(rèn)識到只有依靠公正的程序，權(quán)力才可能變得讓人能容忍。

對于行政立法，各國不僅“呈現(xiàn)出摸索程序性統(tǒng)制的傾向”，而且行政立法程序還呈現(xiàn)出嚴(yán)格化的趨勢。這種趨勢體現(xiàn)在以下方面：

其一，行政立法程序規(guī)范由零散化向統(tǒng)一化發(fā)展。零散化指的是行政立法程序規(guī)范散見于各個授權(quán)法中，沒有統(tǒng)一的規(guī)定。統(tǒng)一化指的是行政立法程序規(guī)范由某個單一法律、專門的行政立法程序規(guī)范或者統(tǒng)一的行政程序規(guī)范規(guī)定。這種統(tǒng)一化在不同的國家有不同的體現(xiàn)：行政立法程序由某個單一法律規(guī)定;或者由專門的行政立法程序規(guī)范規(guī)定;或者由統(tǒng)一的行政程序規(guī)范規(guī)定。例如葡萄牙1996年《行政程序法典》第四部分第一章規(guī)定了制定規(guī)章的有關(guān)程序。我國有《立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》來規(guī)制行政立法的程序。統(tǒng)一化的優(yōu)點(diǎn)在于便于操作，避免各個零散的行政立法程序規(guī)范互相矛盾，為行政立法確立一個統(tǒng)一的程序標(biāo)準(zhǔn)。

其二，越來越重視違反法定程序規(guī)范的法律后果。傳統(tǒng)上各國對行政立法的控制主要是從實體法上控制，相應(yīng)地對行政立法合法性的審查也主要是從實體上進(jìn)行審查。只要實體上合法，行政立法就合法。至于在程序方面，對行政立法的要求不高。隨著各國對行政立法程序的注重，行政立法要合法有效，除了不能違背實體法之外，也要遵守法定程序法，否則就不能生效或者會被撤銷、被確認(rèn)為違法、無效。例如在法國，從程序法的觀點(diǎn)而言，必須副署的條例，沒有部長的副署是程序上的違法。這種條例可以被行政法院撤銷。

（二）行政立法的技術(shù)化

行政立法的技術(shù)化是行政立法科學(xué)化的要求和體現(xiàn)，即行政立法主體要有效運(yùn)用技術(shù)手段使行政立法系統(tǒng)化、協(xié)調(diào)化、連續(xù)化，提高行政立法效率，制定出符合事物客觀規(guī)律的規(guī)范。行政立法的技術(shù)化表現(xiàn)在以下兩個方面：

1.行政立法權(quán)行使中技術(shù)的運(yùn)用

行政立法權(quán)是行政機(jī)關(guān)行政管理權(quán)的一種重要形式，在行使過程中自然離不開對技術(shù)的運(yùn)用。一般來說，行政立法權(quán)行使中運(yùn)用的技術(shù)包括自然技術(shù)系統(tǒng)的運(yùn)用、社會技術(shù)系統(tǒng)的運(yùn)用和新思維技術(shù)的運(yùn)用。

其一，自然技術(shù)系統(tǒng)的運(yùn)用。自然技術(shù)系統(tǒng)是指在現(xiàn)代行政管理過程中，直接影響管理效果的自然技術(shù)及所有與自然技術(shù)相關(guān)的因素構(gòu)成的巨大功能和潛力的有機(jī)組合體。行政立法要有效地實現(xiàn)系統(tǒng)化、協(xié)調(diào)化、連續(xù)化，提高效率，就必須廣泛地采取自然技術(shù)。自然技術(shù)內(nèi)容特別廣泛，如信息技術(shù)、自動化技術(shù)、文獻(xiàn)統(tǒng)計分析技術(shù)等已逐漸為行政立法所吸收。

其二，社會技術(shù)系統(tǒng)的運(yùn)用。社會技術(shù)系統(tǒng)是指在現(xiàn)代管理過程中，能夠影響管理效果的社會科學(xué)技術(shù)及所有與社會科學(xué)技術(shù)相關(guān)的因素構(gòu)成的具有功能和相當(dāng)潛力的有機(jī)組合體。行政立法中常用的社會技術(shù)方法有：廣研法、細(xì)研法、民意測驗法和設(shè)立智囊機(jī)構(gòu)。

其三，思維技術(shù)的運(yùn)用。新思維技術(shù)是指超出常規(guī)思維所創(chuàng)造出來的能夠有效解決管理問題的新思論、新途徑和新方法。行政立法要達(dá)到立法目標(biāo)必須從實際出發(fā)，因時因地因人運(yùn)用科學(xué)原理、原則和方法來分析和處理問題。其中不可缺少的條件就有行政立法主體必須具備一定的創(chuàng)新意識，掌握一些新思維技術(shù)，合理有效地運(yùn)用新思維技術(shù)解決復(fù)雜的立法問題?，F(xiàn)代科技的發(fā)展，特別是計算機(jī)系統(tǒng)的廣泛應(yīng)用，為新思維技術(shù)的產(chǎn)生帶來廣闊前景，人的抽象思維編成程序輸入計算機(jī)系統(tǒng)，則大大縮短了思維轉(zhuǎn)化的時間。經(jīng)過計算機(jī)系統(tǒng)模擬加工思維后果運(yùn)用到實際管理過程中，大大提高了管理效率。而行政立法領(lǐng)域越來越多的利用計算機(jī)系統(tǒng)使新思維技術(shù)的運(yùn)用成擴(kuò)大化趨勢。這也是未來行政立法走向的一個重要方面。[5]

2.行政立法事態(tài)的技術(shù)化

隨著科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用，各個方面的行政管理事態(tài)日益技術(shù)化，甚至大量運(yùn)用了自然科學(xué)的成就。新技術(shù)手段的運(yùn)用就會產(chǎn)生新的社會關(guān)系和新的管理領(lǐng)域。例如計算機(jī)的應(yīng)用，產(chǎn)生了一系列新的管理領(lǐng)域，如計算機(jī)軟件保護(hù)問題、計算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)問題、互聯(lián)網(wǎng)管理領(lǐng)域等。行政立法主體則要在符合客觀現(xiàn)實的基礎(chǔ)上，制定規(guī)范及時調(diào)整這些關(guān)系。在許多國家行政技術(shù)準(zhǔn)則已逐漸轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，成為調(diào)整社會關(guān)系的準(zhǔn)則。

（三）行政立法控制方式的社會化

行政立法控制方式的社會化實質(zhì)上是權(quán)力控制權(quán)力摸式向權(quán)利控制權(quán)力摸式轉(zhuǎn)變的必然趨勢。在近代分權(quán)理論的指導(dǎo)下，權(quán)力控制模式主要是采取權(quán)力控制權(quán)力模式。具體到控制行政立法權(quán)力而言，權(quán)力控制行政立法權(quán)模式，主要是通過立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)進(jìn)行事前與事后的控制，這種以權(quán)力控制行政立法權(quán)的方式對于制約行政立法權(quán)依法行使發(fā)揮了重要的作用，但這種作用仍有局限，表現(xiàn)在這樣幾個方面：第一，這種控制方式主要是在事前和事后發(fā)生作用，不能深入貫穿于行政立法活動過程之中;第二，這種控制方式?jīng)]有順應(yīng)行政民主化的大趨勢，僅把相對方視為消極的支配對象，忽略了相對方的積極能動性。

美國著名政治學(xué)家羅伯特·達(dá)爾認(rèn)為，“民主政治的核心因素不是權(quán)力對權(quán)力的制約，而是權(quán)力的社會制約，即政黨、輿論、社會團(tuán)體、企業(yè)、公民個人等因素對權(quán)力的制約，這些因素中，發(fā)揮關(guān)鍵作用的是社會團(tuán)體、企業(yè)和公民個人?！盵6]以權(quán)利控制行政立法權(quán)模式，或者說把行政立法控制方式社會化，能彌補(bǔ)權(quán)力控制行政立法權(quán)的不足，具體體現(xiàn)為：第一，可以為行政立法的合法性提供民意基礎(chǔ);第二，可以及時啟動行政立法，使社會關(guān)系及時得到調(diào)整;第三，可以使行政立法內(nèi)容更科學(xué)、更符合實際情況和客觀規(guī)律，執(zhí)行起來更順利;第四，可以影響甚至決定行政立法中權(quán)利義務(wù)配置，避免行政立法主體偏私，為自己配置更多權(quán)力卻加重相對方的義務(wù);第五，可以及時發(fā)現(xiàn)行政立法的違法之處，提議立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)審查，及時糾正違法行為。

行政立法控制方式的社會化，可以通過賦予相對方行政立法參與權(quán)得到實現(xiàn)。行政立法參與權(quán)又包括行政立法動議權(quán)和行政立法發(fā)表意見權(quán)。

1.行政立法動議權(quán)。行政立法動議權(quán)，簡單地說，就是啟動行政立法程序的權(quán)利。行政立法控制方式的社會化要求必須賦予廣大公眾行政立法提案的權(quán)利，使得公眾獲得主動權(quán)，能及時反映自己的立法需求，意味著行政立法提案主體由單一主體向多元主體轉(zhuǎn)變。在這種趨勢影響之下，許多國家的行政程序法草案作了類似的規(guī)定。韓國1987年《行政程序法草案》第64條規(guī)定：“所有國民均得依請愿法之規(guī)定，就法令之制定或修正提出請愿?！?/p>

2.行政立法發(fā)表意見權(quán)。相對方就擬制定的行政立法發(fā)表意見的方式有許多種，主要有會談、評論、聽證會、公聽會等。

（1）會談。在美國，這種方式非常典型。會談是一種口頭參與形式，利害關(guān)系人可以要求與行政立法機(jī)關(guān)的官員面談，行政機(jī)關(guān)也可以與利害關(guān)系人面談，其典型的形式是立法型會談，也就是行政立法機(jī)關(guān)派若干代表聽取特定或者不特定利害關(guān)系人的意見。

（2）評論。評論指的是行政相對人就行政立法草案發(fā)表意見、提供建議的行為。例如美國1946年《聯(lián)邦行政程序法》第553條、韓國1996年《行政程序法》第44條對此作出相應(yīng)的規(guī)定。

（3）聽證。聽證會淵源于英美法系的自然公正原則，指的是與行政立法有利害關(guān)系的行政相對人在行政機(jī)關(guān)的主持下，就預(yù)定的立法主題，進(jìn)行舉證、對質(zhì)和申辯的活動。

（4）公聽。公聽指的是不特定的相對人在行政機(jī)關(guān)的主持下，就預(yù)定的立法主題，提出意見或建議的活動。例如韓國1996年《行政程序法》第38條、第39條分別就公聽會之召開和公聽會之進(jìn)行做出了具體的規(guī)定。

參考文獻(xiàn)：

[1] 王名揚(yáng).英國行政法[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1987.

[2] 王名揚(yáng).法國行政法[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1988.

[3] 王名揚(yáng).美國行政法[M].北京：中國法制出版社，1995.

[4] [日]鹽野宏著.行政法[M].楊建順，譯.北京：法律出版社，1999.

[5] 張淑芳.行政立法論[M].西安：陜西人民出版社，1996.

[6] [美]羅伯特·達(dá)爾著.民主理論的前言[M].顧昕，朱丹，譯.北京：三聯(lián)書店，1999.