安震

[摘要]土地資源是人類生存和發(fā)展的一項重要資源，因此土地管理制度也是關(guān)系到我國民生的一項重要制度，《土地管理法》1986年6月25日經(jīng)第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議審議通過，此次修訂的《土地管理法》盡管沒有進(jìn)一步放開住宅集體建設(shè)住宅用地是否可以進(jìn)入工業(yè)和住宅經(jīng)營性領(lǐng)域，但已經(jīng)明確允許住宅集體建設(shè)住宅用地所有權(quán)人無需直接經(jīng)過地方政府的征收直接使用即可進(jìn)入住宅工業(yè)、商業(yè)等住宅經(jīng)營性土地使用領(lǐng)域，允許住宅土地的所有權(quán)人通過土地出讓、出租等多種方式直接交由土地使用單位或者其他個人進(jìn)行管理使用，打破了二元體制下土地使用管理制度的一塊堅冰。本文從土地管理立法的必要性出發(fā)，分析了新《土地管理法》的經(jīng)濟意義，并提出了幾點認(rèn)真貫徹執(zhí)行新《土地管理法》的建議，目的在于讓人們認(rèn)識到新《土地管理法》的經(jīng)濟意義，積極的參與到貫徹執(zhí)行新《土地管理法》中去，將新《土地管理法》落實到實處，發(fā)揮出新《土地管理法》的經(jīng)濟意義。

[關(guān)鍵詞]新《土地管理法》;經(jīng)濟意義;意見

[中圖分類號]F293.3

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

1 土地管理立法的必要性

1.1 土地關(guān)系的廣泛性

人類生活、生產(chǎn)的物資基礎(chǔ)之一是土地，因此圍繞土地為客體就形成了比較復(fù)雜和廣泛的土地關(guān)系，具體來說人類生存和發(fā)展是立足在土地上的，是圍繞土地進(jìn)行的生活和生產(chǎn)，因此產(chǎn)生的土地關(guān)系是具備廣泛性的。

雖然人類的土地并不是唯一的由人類自己創(chuàng)造生產(chǎn)出來的自然資源，但土地卻是古代人類唯一能夠支配和進(jìn)行開發(fā)的社會財富，不僅僅是人與土地之間已經(jīng)有著密切的社會經(jīng)濟聯(lián)系，以土地和農(nóng)業(yè)為主要生產(chǎn)基礎(chǔ)的人與農(nóng)業(yè)工人之間也已經(jīng)形成了比較廣泛的社會經(jīng)濟和文化關(guān)系，這種關(guān)系需要通過法律的形式來進(jìn)行調(diào)整和協(xié)調(diào)。

1.2 土地資源的重要性

土地對人類生存和發(fā)展來說是十分重要的，是人類能夠利用的基礎(chǔ)資源之一，因此必須用一種具備普遍約束力的方法來對土地的使用進(jìn)行管理，這種方法就是通過法律的形式。在我國歷史上的各個發(fā)展階段都制定了關(guān)于土地的相關(guān)法律，這些土地法律對保護(hù)土地起到了重要性的作用，這不僅僅說明了土地資源的重要性，還體現(xiàn)出了法律的必要性。在當(dāng)今社會中人類已經(jīng)對土地的重要性有了深刻的認(rèn)識，因此必須通過土地管理立法來保護(hù)土地資源，為人類生存和發(fā)展?fàn)I造一個良好的環(huán)境。

1.3 土地屬于國家管理

土地的管理規(guī)定和立法的目的是為了滿足立法國家對管理和利用土地的正當(dāng)性和需要，土地由立法國家進(jìn)行管理立法是我國的一項不可動搖的基本法律和原則。土地由立法國家進(jìn)行管理必須通過有關(guān)法律的形式來規(guī)定和體現(xiàn)，通過有關(guān)法律的規(guī)定和形式立法能夠充分體現(xiàn)反映出立法國家對管理和利用土地的態(tài)度和意志，是國家管理土地的主要手段。

2 新《土地管理法》的經(jīng)濟意義

2.1 明確界定了土地征收的公共利益范圍

《憲法》規(guī)定：國家為了公共利益的需要可以對土地實行征收或者征用并給予補償。但是由于原法沒有對集體土地征收的”公共利益”的范圍和性質(zhì)進(jìn)行明確的界定，加之農(nóng)村集體的建設(shè)和工業(yè)用地征收不能直接通過集體進(jìn)入房地產(chǎn)市場，使集體土地的征收成為各項集體建設(shè)使用集體土地的唯一途徑和渠道，導(dǎo)致了征地規(guī)模的不斷擴大，被征地農(nóng)民的合法權(quán)益和長遠(yuǎn)生計得不到有效的保障，影響社會穩(wěn)定。新《土地管理法》增加第45條，首次對土地征收的公共利益進(jìn)行界定。

2.2 土地征收程序得到了改革

將原來的農(nóng)村征地批后補償安置公告應(yīng)當(dāng)修改為農(nóng)村征地的批前安置公告，多數(shù)被征地的縣級以上農(nóng)村集體經(jīng)濟社會責(zé)任組織全體成員對農(nóng)村征地的補償和安置管理實施方案的修改有任何異議的，應(yīng)當(dāng)及時召開聽證會提出修改，進(jìn)一步依法保障和監(jiān)督落實被征地的各級以上農(nóng)村集體經(jīng)濟社會責(zé)任組織和對全體被征地農(nóng)民在整個行政區(qū)農(nóng)村征地補償安置管理實施過程的合法知情權(quán)、參與權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)。進(jìn)一步倡導(dǎo)和諧管理征地，征地申請報批以前，縣級以上的地方人民政府必須與國務(wù)院擬受理的被征收農(nóng)村土地的所有權(quán)申請人、使用權(quán)申請人就征地補償或者安置等問題簽訂協(xié)議。

2.3 農(nóng)民的合法權(quán)益得到了進(jìn)一步的保障

2.3.1 征地之前的程序復(fù)雜化。一方面在征地方面對征地程序進(jìn)行了改革，要求政府在進(jìn)行征地之前必須調(diào)查土地狀況，將調(diào)查的土地信息進(jìn)行公示，需要與被征地農(nóng)民進(jìn)行溝通協(xié)商，有必要的時候需要召開聽證會。

另一方面必須與農(nóng)民簽訂征收土地協(xié)議，在與農(nóng)民簽訂土地征收協(xié)議之后才能夠辦理征地申請，以及對辦理征地的手續(xù)進(jìn)行審批，這樣農(nóng)民的合法權(quán)益就會得到進(jìn)一步的保護(hù)。

2.3.2 增加兩種征地補償，完善了保障體系。在過去傳統(tǒng)的方法下確定土地補償?shù)哪戤a(chǎn)值方法主要是依據(jù)國家對土地征收的原用途，是按照土地年產(chǎn)值確定倍數(shù)的方法計算出來對土地的安置補助費和其他土地征用補償費的年產(chǎn)值進(jìn)行計算和確定，在新的《土地管理法》下已經(jīng)取消了確定土地補償費年產(chǎn)值的倍數(shù)法，采用的是區(qū)片綜合低價方法，同時在原有的地上附著物、安置補償費、土地補償費這三項補償項目的基礎(chǔ)上增加了以下兩種補償，即社會保障費用和農(nóng)村村民住宅補償，可以看出被征地農(nóng)民的保障體系得到了進(jìn)一步的完善。

2.3.3 農(nóng)民居住權(quán)得到了進(jìn)一步的保障。在管理宅基地方面，我國采用的是一戶一宅的基本管理制度，然而在某些地少人多的地方，就會出現(xiàn)宅基地相對緊張的問題，新《土地管理法》為了解決這個問題，對宅基地的審批權(quán)進(jìn)行了下放，明確規(guī)定對農(nóng)村的宅基地要進(jìn)行合理的規(guī)劃安排，這樣農(nóng)村居民的居住條件就可以得到較大的改善，農(nóng)民居住權(quán)利得到了保障。

2.3.4 自愿退出宅基地，不得強迫。新《土地管理法》規(guī)定農(nóng)民如果不想退出宅基地，政府部門不得強迫農(nóng)民退出宅基地，退出宅基地必須堅持自愿有償?shù)幕驹瓌t。農(nóng)民即使是已經(jīng)進(jìn)城。如果不是自愿退出宅基地，政府部門沒有強迫農(nóng)民退出宅基地的權(quán)力，如果農(nóng)民自愿退出宅基地，政府部門必須按照規(guī)定給予農(nóng)民一定的補償。

2.3.5 簡化了集體建設(shè)用地程序。新《土地管理法》對集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行了創(chuàng)新，傳統(tǒng)農(nóng)村土地必須國有才能人市的規(guī)定被改變，直接增加了農(nóng)民的財產(chǎn)收入，新《土地管理法》規(guī)定如果集體建設(shè)性用地要入市，必須經(jīng)過村民代表大會，或占村民會議3分之2的人員通過才能夠進(jìn)入市場。

2.4 給土地開發(fā)商帶來的商機和挑戰(zhàn)

2.4.1 房地產(chǎn)開發(fā)的主力軍可能變成村集體。在新《土地管理法》下放開了對集體用地的權(quán)利，對這些土地村集體可以進(jìn)行合理的利用，因此就會成為不可小視的主力軍進(jìn)入到房地產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域，村集體由于具備資金壓力小、土地成本低等特征，可以采用租售相結(jié)合的方法，將短期收益向長期收益轉(zhuǎn)變，土地開發(fā)的模式也比較靈活，因此可以看出與傳統(tǒng)房地產(chǎn)開發(fā)商相比村集體有著明顯的優(yōu)勢。

2.4.2 開發(fā)商的開發(fā)成本可能提升。新《土地管理法》對現(xiàn)行征地補償制度進(jìn)行了修改，將征地補償“30倍上限”等相關(guān)內(nèi)容，按照規(guī)定要求要保證被征土地農(nóng)民的生活水平和基本生計，“長遠(yuǎn)生計有保障”。這意味著以后征地，補償成本不僅可能會大大超過過去規(guī)定的“30倍上限”，而且還會出現(xiàn)很多不可控成本，這在一定程度上也增加了拿地的難度。

2.4.3 集體用地成為開發(fā)商拿地的途徑之一。在新《土地管理法》下對集體用地入市條件進(jìn)行了明確，這就給開發(fā)商開發(fā)集體用地奠定一個良好的基礎(chǔ)。例如在全國以北京大興區(qū)為主的33個試點縣級行政區(qū)域，集體用地都積極地想進(jìn)入市場，但是在土地掛牌之后卻并沒有引起市場的重視，導(dǎo)致這一問題的主要原因是相關(guān)法律方面還不夠完善，然而在新《土地管理法》修訂之后，就可以有效的解決以上問題。

一方面在新《土地管理法》頒布之后，改變了原來集體土地必須轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋夭拍軌蛉胧械臈l件，開發(fā)商可以采用不同的方式與集體用地所有者進(jìn)行合作，拿地價款和支付時間也能夠與集體土地所有者進(jìn)行協(xié)商確定，開發(fā)商就可以在開發(fā)過程中降低一部分拿地成本。

另一方面與城市政府土地部門掛牌的土地價格相比，集體用地會具備較高的價格優(yōu)勢，對過熱的土地價格會起到抑制作用，但是由于新《土地管理法》剛剛完成修訂，開發(fā)商還需注意開發(fā)集體用地過程中可能出現(xiàn)的問題，謹(jǐn)慎地開發(fā)集體用地。

3 落實貫徹新《土地管理法》的建議

3.1 做好組織宣傳學(xué)習(xí)新《土地管理法》的工作

各個地方政府部門要做好組織宣傳新《土地管理法》的工作，可以將活動分為學(xué)習(xí)階段、宣傳推廣階段、貫徹實施階段，同時開展四項活動，即印發(fā)新《《土地管理法》》知識100題，組織全系統(tǒng)干部職工進(jìn)行答題活動;組織新《《土地管理法》》有獎競賽活動;組織宣講團深入各縣（市、區(qū)）開展新《《土地管理法》》巡回宣講活動;開展“法潤自然”征文活動，征集全系統(tǒng)在學(xué)習(xí)宣傳貫徹實施新《《土地管理法》》、推進(jìn)全面改革和法治建設(shè)中的典型案例和先進(jìn)人物事跡，進(jìn)行廣泛宣傳。

3.2 嚴(yán)格遵循新《土地管理法》的基本原則

3.2.1 堅持協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的基本原則。習(xí)總書記在土地改革過程中強調(diào)：“要側(cè)重改革的協(xié)同性、整體性和系統(tǒng)性”。由于土地改革的過程中會涉及到比較復(fù)雜的利益關(guān)系和主體，可以說“牽一發(fā)而動全身”，因此在執(zhí)行的過程中也要遵循協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的關(guān)系，這樣才能充分地發(fā)揮出新土地改革的重要性作用。

3.2.2 保證政治方向的正確性。在進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革的過程中，習(xí)總書記一再強調(diào)“不能把農(nóng)民的耕地改少了，不能把農(nóng)村土地集體所有制改沒了，不能損害農(nóng)民的利益，不能把糧食的產(chǎn)量搞下去”，因此這也是我們貫徹執(zhí)行新《土地管理法》的基本原則之一。農(nóng)民集體所有的一項重要資源是農(nóng)村土地，在貫徹執(zhí)行新《土地管理法》的過程中我們也要將人民作為主要核心價值取向，在實事求是和解放思想的原則下工作，一切以農(nóng)民群眾的利益為出發(fā)點來推進(jìn)新《土地管理法》。

3.2.3 堅持審慎穩(wěn)妥性原則。由于新《土地管理法》的修改和實施時間尚短，各方面對法律條文中的一些問題還認(rèn)識不深，因此在貫徹和執(zhí)行過程中難免會遇到意見不一致的問題，這就需要我們堅持審慎穩(wěn)妥的原則，對法律條文進(jìn)行深入的研究，在實踐工作中總結(jié)經(jīng)驗，努力達(dá)到認(rèn)識上的一致性。

4 總結(jié)

綜上所述，土地管理立法有著一定的必要性，國家政府部門需要根據(jù)實際國情對《土地管理法》進(jìn)行不斷的修訂，這樣才能保證《土地管理法》立足本國國情，充分體現(xiàn)出新《土地管理法》的經(jīng)濟意義，維護(hù)土地所有制和開發(fā)商的合法權(quán)益，保護(hù)我國土地資源。

[參考文獻(xiàn)]

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