黎 敏，曾曉峰

（中南林業(yè)科技大學(xué) 政法學(xué)院，湖南 長沙 410004）

十九大報告強調(diào)要以“共建共治共享”的新理念創(chuàng)建國家治理體系新格局，這既預(yù)示著將來國家治理層面的變革，又意味著社會治理體系將發(fā)生重大改變。2020年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》(下稱“《意見》”)，《意見》對我國環(huán)境治理體系作了全面統(tǒng)籌安排：“以堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，以強化政府主導(dǎo)作用為關(guān)鍵，以深化企業(yè)主體作用為根本，以更好動員社會組織和公眾共同參與為支撐，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、企業(yè)自治良性互動”?！兑庖姟菲鞄悯r明地提出現(xiàn)代環(huán)境治理體系要實現(xiàn)政社共治，即在環(huán)境治理中構(gòu)建黨委集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾協(xié)同參與的環(huán)境治理體系，以此最大限度發(fā)揮政社力量在環(huán)境治理中的協(xié)同治理效能。由于環(huán)境問題是關(guān)聯(lián)民族永續(xù)發(fā)展的根本議題，故如何落實黨中央提出的現(xiàn)代環(huán)境治理體系建設(shè)新部署，逐步建立和完善政社共治環(huán)境治理體系，有效提升環(huán)境治理能力乃是亟需學(xué)界深入研討的重要任務(wù)。

一、政社共治下環(huán)境治理體系建設(shè)的意涵與特征

（一）政社共治下環(huán)境治理體系建設(shè)的意涵

政社共治是我國社會治理變革中提出的新概念，國內(nèi)較多學(xué)者對政社共治及有關(guān)概念進行了界定。有學(xué)者認為“要發(fā)揮各類社會主體的作用，構(gòu)建政府調(diào)控機制與社會協(xié)同機制互聯(lián)的社會管理網(wǎng)絡(luò)”[1]。也有學(xué)者提出“通過發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，建立制度化的參與平臺和溝通渠道，增強對社會的支持培育，并與社會一起發(fā)揮社會在參與服務(wù)、自主治理和協(xié)同治理等方面的作用”[2]。俞可平則指出“政府與公民對公共事務(wù)的合作治理，在善治的眾多權(quán)力主體中，政府起著決定性作用”[3]。王浦劬更強調(diào)“政府作為社會治理的主體，在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與和法治保障的基本格局下，對公共事務(wù)進行的管理活動”[4]。綜合學(xué)者們的界定，基本認同在政府治理和社會治理中，應(yīng)是政府主導(dǎo)、社會參與的格局。毋庸置疑，在環(huán)境治理體系中，也應(yīng)遵循政府主導(dǎo)、社會參與的格局。政府主導(dǎo)從本質(zhì)上來說是為政府、社會的良好互動和社會力量的成長提供合法空間，突出政府在環(huán)境治理中制度安排與供應(yīng)的優(yōu)先性地位和決策的關(guān)鍵性作用。由此，本研究在上述前提下提出政社共治的內(nèi)涵。所謂政社共治就是為解決公共事務(wù)和促進公共利益，政府和非政府治理主體之間形成相互合作關(guān)系，并在政府主導(dǎo)下開展共同治理行動的一種制度安排與治理結(jié)構(gòu)。

環(huán)境治理體系是要以黨委為統(tǒng)領(lǐng)、政府為主導(dǎo)，在此基礎(chǔ)上企業(yè)為主體、社會組織和公眾協(xié)同參與環(huán)境治理，通過吸納多元主體共同分擔(dān)環(huán)境治理責(zé)任，從而形成各主體間合作與協(xié)同、良好互動的政社共治局面?！包h委統(tǒng)領(lǐng)、政府主導(dǎo)”環(huán)境治理的優(yōu)越性是以最高權(quán)力為統(tǒng)領(lǐng)、主導(dǎo)力量推動能夠創(chuàng)造出權(quán)威、秩序與活力的有機統(tǒng) 一[5]。具體來說，在黨委集中統(tǒng)領(lǐng)下，政府要主導(dǎo)健全環(huán)境治理法律法規(guī)體系、嚴格環(huán)境執(zhí)法與監(jiān)督，企業(yè)要落實、執(zhí)行環(huán)境治理的主體責(zé)任，社會組織和公眾要參與對政府環(huán)境治理工作、企業(yè)排污治污行為的監(jiān)督和踐行綠色生活。環(huán)境治理體系要實現(xiàn)從單純依靠政府管理向政府主導(dǎo)下的政社合作與協(xié)同治理轉(zhuǎn)變，從單純依靠行政命令向平等協(xié)商與協(xié)同治理轉(zhuǎn)變，各主體共同參與環(huán)境政策的制定、實施、監(jiān)督到評估等每個環(huán)節(jié)。在環(huán)境政社共治中，政府不僅是領(lǐng)導(dǎo)者，也是培育者。換言之，政府既要承擔(dān)環(huán)境治理體系的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，保證治理的發(fā)展方向和調(diào)和治理中的各種沖突，又要承擔(dān)培育社會力量的職責(zé)，為其開展活動提供良好的政策、制度及法律法規(guī)保障，并對治理主體的能力缺失和各自間的沖突進行適時有效的干預(yù)與協(xié)調(diào)。

綜上，環(huán)境治理體系建設(shè)是基于環(huán)境政社共治的理念下，融合政社各方治理主體參與環(huán)境治理，從而有效地避免了環(huán)境治理問題搭便車、吉登斯悖論、公地悲劇或其他機會主義行為誘惑，達到環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)步改善的基本目的。政社共治下環(huán)境治理體系建設(shè)是以各治理主體間擁有相對平等的權(quán)力為前提條件，既要政府對企業(yè)、社會組織和公眾自上而下的治理，又要企業(yè)、社會組織和公眾自下而上的自治，通過平衡各方利益、協(xié)同解決沖突和促進公共利益，達到擔(dān)負環(huán)境責(zé)任與環(huán)境利益的最大化，進而實現(xiàn)政府治理、企業(yè)自治和社會調(diào)節(jié)三者間的良好互動（圖1）。環(huán)境治理體系建設(shè)應(yīng)包括政府治理、企業(yè)自治和社會調(diào)節(jié)三個方面構(gòu)成，即政府和各類社會組織治理主體，也就是所有環(huán)境問題的利益相關(guān)者。環(huán)境問題因具有潛在性、復(fù)雜性和廣泛性的特征，政府作為單一治理主體已力所不及，環(huán)境治理中亟需更新治理思維、治理理念和治理體系，以克服一元治理主體所帶來的弊端。因此，為提升現(xiàn)代環(huán)境治理能力和成效，黨委集中統(tǒng)領(lǐng)、政府主導(dǎo)的政社環(huán)境共治既是未來善治的必由之路，也是新時代的客觀要求和必然選擇。

圖1 政社共治下的環(huán)境治理體系建設(shè)

（二）政社共治下環(huán)境治理體系建設(shè)的三大特征

1.以政府主導(dǎo)為關(guān)鍵

政社共治雖強調(diào)環(huán)境治理體系中黨委、政府、企業(yè)、社會組織和公眾主體共同參與，但絕不是意味著政府作用的隱退，一個堅強有力的政府應(yīng)是環(huán)境治理的根本性保障。有學(xué)者認為政府的主導(dǎo)性作用主要體現(xiàn)在環(huán)境治理政策、法規(guī)、標準的制定修訂；環(huán)境治理工作實施、監(jiān)管與評估；環(huán)境問責(zé)；環(huán)境治理監(jiān)管體系的改進與優(yōu)化；環(huán)境治理信息公開以及為企業(yè)、社會組織和公眾參與環(huán)保治理工作提供配套的頂層設(shè)計與制度安排等[6]。從環(huán)境治理的發(fā)展趨勢看，政府主導(dǎo)下的環(huán)境治理最突出的工作就是監(jiān)管職能，環(huán)境治理需要政府嚴厲規(guī)范的監(jiān)管體系。由于環(huán)境污染治理具有極強的專業(yè)性和技術(shù)性，需要政府對整個環(huán)境治理過程（包括前端、中端和后端）進行有效干預(yù)。有效監(jiān)管體系是環(huán)境治理的重要保障和基礎(chǔ)條件，實踐中嚴格的監(jiān)管和執(zhí)法是污染企業(yè)遵紀守法的首要驅(qū)動力。全球先進治污經(jīng)驗表明，專業(yè)化的政府監(jiān)管體系在環(huán)境污染治理中發(fā)揮關(guān)鍵性和主導(dǎo)性作用。當(dāng)然，隨著環(huán)保社會組織的蓬勃發(fā)展和公眾環(huán)保意識的覺醒，社會力量逐步成為環(huán)境治理的重要補充和完善。環(huán)境治理體系建設(shè)要發(fā)揮政社治理各主體的協(xié)同作用，但并不意味著環(huán)境治理過程中削弱政府的主導(dǎo)作用，反而作為元治理主體需得以強化，不斷增強環(huán)境治理的監(jiān)管執(zhí)法能力，使得環(huán)境治理能力和水平得到提升。

2.以權(quán)責(zé)明確為核心

環(huán)境治理各主體應(yīng)具有不同的權(quán)力和責(zé)任，社會組織和公眾既是政府依法實施環(huán)境治理的對象，又是協(xié)助政府治理環(huán)境和進行自我環(huán)境治理的主體。在環(huán)境治理中，社會組織不會與作為主導(dǎo)環(huán)境治理主體的政府在權(quán)力和職責(zé)方面發(fā)生對抗或競爭，而是在合理的范圍內(nèi)、以適當(dāng)?shù)耐緩椒e極履行自己的職責(zé)。只有正確地界定二者之間的權(quán)力和職責(zé)，才能確保環(huán)境治理的效能。在權(quán)力方面，社會組織擁有自身合理合法的治理空間，絕對不是政府的附庸，但也不會與政府爭奪治理權(quán)，而是為了更好地取得治理效果。因此，政府應(yīng)樹立環(huán)境共治理念，梳理環(huán)境治理各主體的職責(zé)和權(quán)力，并列出環(huán)境治理權(quán)力清單。在明晰執(zhí)行主體和依據(jù)、承辦主體的基礎(chǔ)上，對環(huán)境治理權(quán)力再進行整合、下放、轉(zhuǎn)移和優(yōu)化[7]，給社會組織創(chuàng)造更多的機會以施展其環(huán)境治理能力和環(huán)境治理水平。在責(zé)任方面，社會組織的運行資金來自于政府財政扶持、企業(yè)贊助和公眾募捐，這就要求其不僅要主動承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境治理責(zé)任，還要接受政府、企業(yè)和公眾對資金利用情況的監(jiān)督，實現(xiàn)與政府、企業(yè)與公眾的合作治理。另外，政府還要大力促進社會組織的發(fā)展，為其提供完善的政策、充足的資金和專業(yè)化的指導(dǎo)，幫助其健康有序發(fā)展。

3.以政社共治為理念

環(huán)境是一個公共性問題，政府運用行政管制手段進行嚴格規(guī)制或單一的市場治理都會導(dǎo)致失靈，需要多元主體協(xié)作共治以實現(xiàn)環(huán)境公共利益最大化為目標。政府主導(dǎo)環(huán)境治理意味著從管理走向引導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，企業(yè)作為治理主體要實現(xiàn)從被管理到主動承擔(dān)的轉(zhuǎn)變，社會組織和公眾參與治理則實現(xiàn)從被動到主動的轉(zhuǎn)變。故而，在環(huán)境治理過程中關(guān)鍵是要樹立治理主體意識、協(xié)同治理觀念、善治理念。治理主體不僅僅是黨委和政府，也包括企業(yè)、社會組織和公眾，在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，政府治理、企業(yè)自治和社會調(diào)節(jié)互動共治，即政府主導(dǎo)治理、企業(yè)主體治理和公眾參與治理三方之間良好合作與互動。政社共治中，政府、企業(yè)、環(huán)保社會組織和公眾都是環(huán)境治理不可或缺的主體，擁有平等的環(huán)境治理的權(quán)力和責(zé)任，其價值回歸是達成環(huán)境的和諧善治。另外，還要各參與主體共同合作、共同促進，任何單一主體的治理運行，都無法保證實現(xiàn)環(huán)境治理的最終目標[8]。因此，政社環(huán)境治理主體的職責(zé)劃分不是絕對的，多元主體既有分工又有合作，各治理主體職責(zé)中存在著共同性和交叉性，這些特性既是各治理主體最終目標一致性的體現(xiàn)，也是各治理主體協(xié)同共治的基礎(chǔ)。

二、政社共治下環(huán)境治理體系建設(shè)存在的現(xiàn)實困境

（一）環(huán)境政社共治的法治建設(shè)有待完善

總體而言，我國環(huán)境政社共治體系還正處于摸索階段，環(huán)境治理法律法規(guī)仍需不斷的健全和完善，尤其是地方政府環(huán)境治理的有關(guān)領(lǐng)域法律法規(guī)和制度設(shè)計還需完善。從宏觀層面來看，環(huán)境治理體系框架建構(gòu)在各級黨委和政府的部署下建設(shè)情況良好，但仍有不少具體細致層面的問題亟待完善。諸如我國尚未頒布政社共治的環(huán)境法規(guī)，各主體在環(huán)境治理中往往出現(xiàn)共治行為的碎片化，導(dǎo)致各自間的利益分化而產(chǎn)生沖突；法律法規(guī)力度欠缺，綱領(lǐng)性的條文多，具體可操作性較少，部分條款相當(dāng)模糊且分散；授權(quán)性法規(guī)多，但無法跟上地方環(huán)境治理的實施需要，造成有些重要環(huán)境治理領(lǐng)域無法可依，環(huán)境技術(shù)規(guī)范和標準體系方面仍存在著一定的空白，譬如環(huán)境監(jiān)測、排污許可、遺傳資源、清潔生產(chǎn)及環(huán)境影響評價等方面，還沒有相配套的法律法規(guī)；環(huán)境法律法規(guī)的制定、修訂、解釋與廢除不能適應(yīng)監(jiān)管需 要[9]。實踐中，環(huán)保部門根據(jù)有關(guān)環(huán)境法律法規(guī)推動環(huán)境治理工作，其他部門卻根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)背道而馳，法治無法形成合力，致使環(huán)境治理難以見效能。環(huán)境治理法治不完善的根本原因是相關(guān)的體制機制問題沒有得到有效解決，現(xiàn)行的法律法規(guī)制定不可能達到科學(xué)合理的狀態(tài)。

（二）環(huán)境政社共治的主體權(quán)責(zé)配置欠科學(xué)

目前，我國環(huán)境政社共治面臨的最大困境是環(huán)境治理主體權(quán)責(zé)配置欠科學(xué)。政府主導(dǎo)環(huán)境治理是以條塊相結(jié)合的監(jiān)管體制，即環(huán)保部門統(tǒng)管和相關(guān)部門分管的管理模式[10]，而統(tǒng)管部門與分管部門都具備地位同等監(jiān)管執(zhí)法資格，并不存在領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督的關(guān)系，這造成了環(huán)保部門在統(tǒng)管時常遇到無權(quán)有責(zé)的難題。具體表現(xiàn)在：在縱向權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)安排上主要實施以行政區(qū)域為基礎(chǔ)，即中央到地方各層級分工合作機制，黨中央和國務(wù)院享有環(huán)境治理的宏觀決策與監(jiān)管權(quán)力，地方各級黨委和政府對所在轄區(qū)域范圍內(nèi)環(huán)境質(zhì)量負總責(zé)，承擔(dān)環(huán)境治理的大部分責(zé)任。而地方政府的財政權(quán)和人事權(quán)均掌握在地方黨委、政府手中，上級相應(yīng)部門對地方的監(jiān)管難以發(fā)揮有效的監(jiān)管作用?！董h(huán)境保護法》雖規(guī)定了地方政府對所轄范圍的環(huán)境負總責(zé)，但就如何負責(zé)以及治理瀆職后應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任尚未作出清晰有力的規(guī)定，這就為地方政府在環(huán)境治理中的搭便車、互相推諉和治理缺位行為帶來了較大的漏洞。同時，在橫向權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)分配上部門之間職能交叉重復(fù)、職能分工的權(quán)責(zé)脫節(jié)，部門之間相互推諉掣肘、協(xié)調(diào)配合不力仍較為突出[11]。各級政府均設(shè)置了相應(yīng)的生態(tài)環(huán)保部門，與此同時海洋、漁政、交通等部門有污染防治職能，林業(yè)、農(nóng)業(yè)、礦產(chǎn)、水利等部門也有相應(yīng)的資源保護職能，這樣的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計使管理體制中不僅讓生態(tài)環(huán)保部門難以發(fā)揮統(tǒng)管作用[12]，還讓各部門之間難以兼容，環(huán)境信息無法在各組織部門之間進行有效性的溝通和規(guī)范化的協(xié)調(diào)。在描述相關(guān)部門的環(huán)保職責(zé)時，沒有作出細致深入的規(guī)定，過于模糊化的權(quán)責(zé)安排為部門間的敷衍塞責(zé)、推諉扯皮留下導(dǎo)火索，這也是問責(zé)難的主要誘因。

（三）環(huán)境政社共治的監(jiān)督體系執(zhí)行不夠有力

環(huán)境監(jiān)管體系主要表現(xiàn)在政府監(jiān)管不到位、社會組織和公眾監(jiān)管缺乏兩方面。長期以來，政府環(huán)境監(jiān)管職能在各級行政主管部門內(nèi)部及不同部門之間沒有具體厘清，尤其是監(jiān)管機制的缺失和環(huán)境問責(zé)制度的不健全，是我國環(huán)境監(jiān)管體系執(zhí)行不力的主要原因。首先，被稱為“環(huán)保欽差”的中央環(huán)保督查委員會于2016年開始加強對地方環(huán)境治理工作的督察，以防止地方政府環(huán)保部門監(jiān)管執(zhí)行不力。但由于缺乏明確的法律授權(quán)、環(huán)境監(jiān)管組織的地位不夠清晰、監(jiān)管的權(quán)力不完備，環(huán)境行政處罰的力度不大，致使環(huán)保督察組織所發(fā)揮的威力仍然受限。其次，環(huán)境監(jiān)督問責(zé)主體偏重于地方各級黨委和政府，而以社會組織和公眾為主的社會主體參與環(huán)境問責(zé)的不多?！董h(huán)境保護法》賦予公眾參與環(huán)境治理的權(quán)利，但它更多表現(xiàn)的是對公眾權(quán)益的維護，并未涉及到社會組織和公眾問責(zé)的細致權(quán)限。其三，環(huán)境問責(zé)大都是后端問責(zé)，而對前端的監(jiān)管問責(zé)和中端的動態(tài)問責(zé)涉及甚少。這種滯后性的監(jiān)督問責(zé)形式一般是給環(huán)境造成了重大損失之后才被政府、社會組織和公眾關(guān)注，倘若形成慣性治理思維，環(huán)境治理的效果將大打折扣。其四，問責(zé)條例中行政問責(zé)術(shù)語相當(dāng)籠統(tǒng)模糊，缺乏具體的量化標準，如只規(guī)定“對失職失責(zé)、危害嚴重，應(yīng)當(dāng)給予紀律處分”，而對環(huán)境治理“失職失責(zé)、環(huán)境問題危害嚴重”如何界定存在很大的解釋空間。此外，問責(zé)啟動方式?jīng)]有明確，導(dǎo)致很多環(huán)境問題是經(jīng)媒體曝光后才開展問責(zé)，表現(xiàn)出一定的隨意性和應(yīng)景性。最后，缺乏規(guī)范具體的考核準則與標準。由于實行財政分權(quán)制，我國地方政府財政稅收都靠自行解決，而企業(yè)的財賦稅收是其主要的稅收來源。因此，地方政府為追求經(jīng)濟發(fā)展，一定程度上忽視環(huán)境治理工作和公眾對環(huán)境利益的訴求，有些地方為了得到較高的稅收，甚至出現(xiàn)與企業(yè)共謀的局面。雖然中央已將市縣（區(qū)）環(huán)保部門的監(jiān)管權(quán)力上收到省級，但在實踐中地方政府相關(guān)職能部門在環(huán)境治理中，作用仍然不可小覷。由于考核準則與標準的不完善，對環(huán)境執(zhí)法瀆職的行為追責(zé)不力，嚴重削弱了地方政府環(huán)境治理的主導(dǎo)性與權(quán)威性。

（四）企業(yè)未能主動履行環(huán)境政社共治的主體責(zé)任

企業(yè)既是市場經(jīng)濟的主體，又是環(huán)境污染的主體，其雙重身份充分表明在環(huán)境治理中的重要位置和義不容辭的環(huán)保責(zé)任，但目前企業(yè)在環(huán)境政社共治中主體作用還未能充分發(fā)揮。據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)：首先，部分企業(yè)環(huán)保意識非常淡薄。粗放式經(jīng)營的傳統(tǒng)思維比較突出，對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營與綠色健康發(fā)展之間的認知還未進行有機鏈接，環(huán)境守法意識、環(huán)保責(zé)任意識還不夠強。其次，一些企業(yè)時常敷衍環(huán)境治理。部分污染企業(yè)還存在著未按規(guī)定使用環(huán)保設(shè)施、數(shù)據(jù)造假、違法偷排、超標排污等現(xiàn)象，環(huán)境整改與環(huán)保部門玩做迷藏的游戲，采取各種辦法逃避環(huán)境修復(fù)治理繼續(xù)違法生產(chǎn)。再次，企業(yè)大多缺乏能力、缺少渠道去深入理解政府部門環(huán)境政策要求，而部分媒體對之又片面解讀或過度解讀，招致企業(yè)對環(huán)境治理帶有一定的負面情緒。其產(chǎn)生的主要根源體現(xiàn)在：服務(wù)企業(yè)治理措施不多，而提高環(huán)境標準頻率過快，造成企業(yè)治污設(shè)施多次改造、成本過高，少數(shù)企業(yè)還陷入剛改造完又不達標的窘境；現(xiàn)行環(huán)境治污技術(shù)手段不一，環(huán)保市場良莠不齊，企業(yè)面對環(huán)境治理技術(shù)和標準要求無所適從；同一環(huán)境問題不同層級、部門反復(fù)檢查核實，企業(yè)為此花費過多精力、疲于接待迎檢，導(dǎo)致企業(yè)缺乏環(huán)境治理動力。此外，少數(shù)地方環(huán)境治理執(zhí)行過程中缺乏具體認定標準，沒按國家要求分類管理、分步實施，甚至還采取以點概面一律關(guān)?；蚓o急停工停業(yè)等辦法掩飾污染問題的簡單粗暴做法。可見，進一步激活和提升企業(yè)主動承擔(dān)環(huán)境治理責(zé)任、有效增進企業(yè)的環(huán)境治理技術(shù)水平是環(huán)境治理體系及環(huán)境監(jiān)控水平中亟待解決的迫切任務(wù)。

（五）社會力量參與環(huán)境共治的行動力不足

有效發(fā)揮社會組織自我發(fā)展、自我管理的主動性和積極性，這是國家民主政治和環(huán)境治理的客觀要求。環(huán)保社會組織是獨立于政府、企業(yè)的第三部門，正成為助推環(huán)境治理不可或缺的重要力量。調(diào)查發(fā)現(xiàn)：首先，環(huán)保社會組織在發(fā)展過程中主要瓶頸是經(jīng)費短缺，環(huán)保組織大都沒有固定經(jīng)費來源，在開展項目過程中普遍遇到籌款能力弱、缺少募集資金渠道等問題。其次，多數(shù)環(huán)保社會組織人員數(shù)量和專業(yè)水平有限。組織中的志愿者大都未經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，只能承擔(dān)環(huán)保基礎(chǔ)知識普及工作，僅憑一腔熱情難以適應(yīng)環(huán)保工作日趨專業(yè)化要求；同時因資金短缺造成難以滿足組織人員基本生活需要，常導(dǎo)致組織軍心不穩(wěn)、持續(xù)發(fā)展受限。再次，政府購買環(huán)保社會組織的環(huán)境服務(wù)數(shù)量較少。目前，政府購買環(huán)境服務(wù)整體還在發(fā)展摸索階段，向環(huán)保社會組織購買服務(wù)項目數(shù)量相對有限。最后是與環(huán)保部門聯(lián)動頻率有待加強。根據(jù)2019年湖南省環(huán)保志愿服務(wù)聯(lián)合會對湖南省環(huán)保社會組織發(fā)展?fàn)顩r調(diào)查發(fā)現(xiàn)，61 家受訪的環(huán)保社會組織中76.7%的受訪環(huán)保社會組織與政府生態(tài)環(huán)境部門保持每季度1 次以上的聯(lián)系，平均每月聯(lián)系1 次的僅占9 家，占15.0%；平均每季度聯(lián)系1 ～2 次的19 家，占20.0%，這表明環(huán)境共治體系中環(huán)保社會組織的參與程度還有待提升。

環(huán)境共治中公眾參與始終是比較薄弱的環(huán)節(jié)，參與和監(jiān)督的職責(zé)還沒能充分發(fā)揮。突出表現(xiàn)為：一是公眾對環(huán)保認知還停留在表面層次，公眾主要關(guān)心周圍的大氣、水、垃圾等環(huán)境污染情況，缺乏參與環(huán)境保護應(yīng)具備的系統(tǒng)環(huán)境科學(xué)知識與素養(yǎng)。二是參與環(huán)境保護行為較少。公眾已經(jīng)意識到環(huán)境保護很重要，但實際踐行環(huán)境保護的行為卻很少，有些人還認為環(huán)境保護只是政府和企業(yè)的事情。有學(xué)者指出，對于動員公眾主動參與環(huán)境治理行動時，實質(zhì)性地“綠化”自身的生活習(xí)慣和方式是一個世界性的難題[13]。三是缺乏細化的公眾參與制度。公眾參與環(huán)境治理沒有健全的參與制度，如通暢的表達機制、有序的參與渠道、重視信息公開并及時合理回復(fù)以確保公眾參與的制度化和科學(xué)化，參與環(huán)境科普、宣教的過多，但參與環(huán)境決策、監(jiān)督的卻很少。公眾又是環(huán)境共治中至關(guān)重要的主體力量，所以，必須大力培育社會力量自覺自愿參與環(huán)境治理，并不斷提升其參與環(huán)境治理的專業(yè)化和有序化。

三、政社共治下環(huán)境治理體系建設(shè)的突破路徑

（一）完善環(huán)境政社共治的法治保障

公民享有環(huán)境權(quán)利是環(huán)境政社共治的基本條件，而公眾參與環(huán)境治理是環(huán)境保護的有效保障。由于環(huán)境問題具有危害性和突發(fā)性特征，只有充分吸納多元主體參與環(huán)境治理，才能有效治理環(huán)境問題[14]。首先，要明確、規(guī)范公眾的環(huán)境權(quán)利，就要落實環(huán)境權(quán)入憲問題。環(huán)境權(quán)入憲既要明確規(guī)定公民享有在美麗的環(huán)境中生存的權(quán)利，又要要求人們主動承擔(dān)環(huán)境保護的義務(wù)，環(huán)境權(quán)入憲是環(huán)境治理體系建設(shè)最高的法治表達。其次，進一步完善各類環(huán)境領(lǐng)域中環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法問題的法治保障，如環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法、人類遺傳資源、企業(yè)清潔生產(chǎn)及環(huán)境影響評價等方面的法律法規(guī)，制定和修訂地方環(huán)境監(jiān)測標準、污染排放及控制標準等，提供給實踐層面的法律法規(guī)能滿足現(xiàn)實環(huán)境保護的基本需要，讓環(huán)境治理有法可依。再次，積極采用規(guī)范科學(xué)的方法和技術(shù)，增加公眾參與環(huán)境立法途徑，并通暢其參與環(huán)境立法訴求渠道。規(guī)范公眾和環(huán)保社會組織的環(huán)境參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利，并通過政府信息反饋機制讓公眾知曉其在環(huán)境治理過程中的自身價值，促使社會力量積極參與。此外，一些需要修訂和廢除的法律，要加快修訂、廢除步伐，以跟上當(dāng)前環(huán)境治理的新要求。環(huán)境立法要側(cè)重從體制機制上解決法律法規(guī)執(zhí)行難的現(xiàn)狀，保證環(huán)境法律法規(guī)的可操作性。

（二）科學(xué)設(shè)計環(huán)境政社共治的權(quán)責(zé)配置

要實現(xiàn)環(huán)境政社共治，就離不開設(shè)計科學(xué)的多元主體權(quán)責(zé)配置，以適應(yīng)環(huán)境治理的要求，最大程度上發(fā)揮政社共治的效能。首先，要完善環(huán)境政社共治的制度設(shè)計，健全中央全面統(tǒng)籌、省級負總責(zé)、市縣（區(qū)）執(zhí)行的責(zé)任機制。中央層面全面統(tǒng)籌制定環(huán)境治理的頂層設(shè)計，提出環(huán)境治理的總體目標和制定統(tǒng)一的政策措施、環(huán)保法規(guī)和標準及相關(guān)部門生態(tài)環(huán)境保護實施責(zé)任清單，負責(zé)跨區(qū)域的湖、河、江的環(huán)境治理。省級層面對地方環(huán)境治理負總體責(zé)任，貫徹執(zhí)行中央環(huán)境戰(zhàn)略部署，組織制定區(qū)域環(huán)境政策措施和完成區(qū)域環(huán)境治理目標任務(wù)?；鶎迂撠?zé)承擔(dān)具體責(zé)任，依法依規(guī)做好執(zhí)法監(jiān)管、市場規(guī)范和宣傳教育等工作。其次，明確各級黨委、政府和相關(guān)部門環(huán)境保護的權(quán)責(zé)。從縱向和橫向上優(yōu)化環(huán)境監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)，明確統(tǒng)管、分管部門之間的權(quán)責(zé)邊界，厘清各自環(huán)境治理權(quán)力清單及責(zé)任清單，健全環(huán)境相關(guān)部門組織、行政程序制度建設(shè)，推進職權(quán)責(zé)規(guī)范化和程序法定化；落實環(huán)境問責(zé)制度，推動統(tǒng)籌考慮將地方政府環(huán)保工作納入地方經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，倒逼其處理好經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系；實行地方層級督查功能的常規(guī)化，提升環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)對環(huán)境信息的獲取能力。再次，充分發(fā)揮政府主導(dǎo)環(huán)境治理的同時，激發(fā)各類治理主體自主管理、主動約束。促進企業(yè)達標排放、節(jié)能減排和清潔生產(chǎn)等；轉(zhuǎn)變政府大包大攬的傳統(tǒng)思路，對環(huán)保社會組織有能力承擔(dān)的環(huán)境服務(wù)項目，政府完全可以向環(huán)保社會組織放權(quán)，除排污許可、環(huán)境決策及環(huán)境獎罰等服務(wù)職能外，政府可將事務(wù)性、輔助性工作逐漸發(fā)包給環(huán)保社會組織，并從制度設(shè)計上保障政社共治的效能。最后，建立健全常態(tài)、穩(wěn)定的環(huán)境治理財政資金投入機制。遵循事權(quán)與財權(quán)一致的準則，全面厘清各級政府收入劃分及轉(zhuǎn)移支付要求，在此基礎(chǔ)上綜合考慮地方環(huán)境治理的財政支出責(zé)任。

（三）強化環(huán)境政社共治的監(jiān)管體系

當(dāng)前，環(huán)境治理任務(wù)形式仍然非常嚴峻，政府主導(dǎo)環(huán)境治理必需在監(jiān)管領(lǐng)域擔(dān)負關(guān)鍵的環(huán)境監(jiān)管職能。首先，環(huán)境監(jiān)管要逐步完善縱向的垂直監(jiān)管和橫向的水平監(jiān)管，實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管的無縫隙銜接。各級監(jiān)管組織間要推進治理業(yè)務(wù)交流與合作，糾正部門主義和治理行為碎片化的弊端；繼續(xù)深化生態(tài)環(huán)境保護督察，不斷強化集中督察、回頭看等形式，解決好各地重點的環(huán)境問題；調(diào)整和優(yōu)化總量控制、排污許可證及排污交易等監(jiān)管手段，落實信息公開和監(jiān)督幫扶，有效避免監(jiān)管盲區(qū)。其次，實施地方領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境效益考核制度。樹立對黨政干部政績考評中綠色GDP 考核理念，量化環(huán)境考核指標，適當(dāng)調(diào)整環(huán)境指標考核在晉升考核中的比例，為環(huán)境治理體系建設(shè)提供規(guī)范科學(xué)的制度基礎(chǔ)與正向激勵；明確環(huán)境監(jiān)管瀆職罪的適用范圍，落實監(jiān)管執(zhí)法的司法監(jiān)督。再次，政府要充分吸納市場主體、社會力量參與環(huán)境治理，建立并完善社會力量對監(jiān)管部門啟動問責(zé)的機制，落實保障社會主體的環(huán)境參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)[15]；加強新聞媒體輿論監(jiān)督，鼓勵媒體對各種破壞環(huán)境問題和突發(fā)環(huán)境事件進行曝光。智慧時代下，運用大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等先進手段，統(tǒng)籌構(gòu)建一個全國跨平臺、跨部門的大數(shù)據(jù)環(huán)境信息共享共治平臺，保障多元治理主體獲取信息數(shù)據(jù)的權(quán)益，以發(fā)揮多元化監(jiān)管體系的共治效能。

（四）激發(fā)企業(yè)主動承擔(dān)環(huán)境治理主體責(zé)任

如何激發(fā)企業(yè)在環(huán)境政社共治中主動承擔(dān)主體責(zé)任，有學(xué)者提出，不僅需要通過法律法規(guī)對企業(yè)生產(chǎn)行為進行嚴格監(jiān)管，更需要通過政策性金融、市場激勵、環(huán)保技術(shù)引進等多種手段降低企業(yè)環(huán)保投入成本，通過利益驅(qū)動提升企業(yè)環(huán)保的主動性和積極性，實現(xiàn)在環(huán)境治理中的主體責(zé)任[16]。我國經(jīng)濟已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的新階段，企業(yè)必須主動擔(dān)負起環(huán)境治理主體責(zé)任才能有出路。從政府層面來說，要推進現(xiàn)行排污許可制度改革，有效落實企業(yè)污染防治主體責(zé)任。責(zé)成排污企業(yè)實時公開環(huán)境信息數(shù)據(jù)，包括主要排放污染物、排放方式、執(zhí)行標準等，并為信息數(shù)據(jù)真實性負責(zé)，尤其要防止重點排污企業(yè)治理效果和監(jiān)測信息造假；有效變革過去排污企業(yè)與環(huán)境監(jiān)管部門玩捉迷藏的環(huán)境執(zhí)法模式，革新只注重前期發(fā)證、不注重發(fā)證后監(jiān)管的工作方式，促使各級環(huán)境監(jiān)管部門加強內(nèi)部工作協(xié)同；制定科學(xué)合理的環(huán)保稅收標準，采用直接補貼、稅收減免等形式引導(dǎo)企業(yè)主動履行環(huán)保責(zé)任，鼓勵更多社會資本投資減排、節(jié)能、清潔生產(chǎn)等環(huán)保產(chǎn)業(yè)，同時運用綠色金融手段為其持續(xù)發(fā)展提供充足穩(wěn)定的資金幫扶。從市場層面來說，要加強市場化環(huán)境規(guī)制手段創(chuàng)新。加快完善環(huán)境治理的市場化機制，推動構(gòu)建綠色發(fā)展的市場信號體系，完善企業(yè)主體責(zé)任權(quán)責(zé)配置機制和環(huán)境保護價格產(chǎn)生機制，落實將破壞或改善環(huán)境成本體現(xiàn)在企業(yè)經(jīng)營效益中；樹立市場化運行理念，推動第三方委托治污機制，接受委托的專業(yè)治理企業(yè)根據(jù)排污者的要求開展專項治理；建立企業(yè)環(huán)保信用評價制度，根據(jù)評價結(jié)果實施分類分級監(jiān)管，并對信用評價結(jié)果動態(tài)調(diào)整[17]；建立排污企業(yè)拉黑制度，實行環(huán)境信用評價全覆蓋，讓違法排污企業(yè)在市場中寸步難行。從企業(yè)層面來說，要強化企業(yè)環(huán)境治理主體責(zé)任制度建設(shè)。提高企業(yè)治污能力和水平，在產(chǎn)品設(shè)計及生產(chǎn)、原材料選購等所有生產(chǎn)環(huán)節(jié)中，嚴格按照國家標準對自身建設(shè)項目進行認真的環(huán)境評估，實施生產(chǎn)服務(wù)綠色化。

（五）大力推進全民參與環(huán)境共治共享

環(huán)境治理正是在政社合作共治的基礎(chǔ)上，確保各主體能夠共同享有環(huán)境善治所帶來的經(jīng)濟利益和社會利益。共治是環(huán)境共享的手段，共享是環(huán)境共治的目標，要實現(xiàn)環(huán)境共享必須以共治為前提，唯有政府主導(dǎo)下全民共治才能達成環(huán)境利益的共享[18]。首先，應(yīng)大力培育環(huán)境治理的共治共享理念。公眾既有參與環(huán)境治理的責(zé)任與權(quán)利，又有承擔(dān)環(huán)境保護的責(zé)任與義務(wù)。環(huán)境問題亟需全民共治、源頭防治，發(fā)揮共青團、婦聯(lián)、行業(yè)協(xié)會、環(huán)保社會組織等各類社會團體作用，影響和倡導(dǎo)全民自覺履行環(huán)境保護責(zé)任，主動踐行綠色生產(chǎn)、生活方式。其次，建立全民環(huán)境行為規(guī)范化。對于環(huán)保社會組織而言，政府應(yīng)適當(dāng)加大資金扶持力度，有條件的地方可申請財政資金扶持開展環(huán)保公益活動；積極搭建組織專業(yè)培訓(xùn)及相互學(xué)習(xí)交流平臺，提升其參與環(huán)境治理的能力和水平。對于公民而言，建立全民環(huán)境保護的公約和規(guī)范，指引公眾在日常生產(chǎn)、生活中養(yǎng)成保護環(huán)境的正確行為規(guī)范；制定監(jiān)督檢查的有效辦法，加強對個人環(huán)境污染行為的懲治，并提高個人環(huán)境污染的機會成本；對參與環(huán)境治理并保護環(huán)境的行為給予相應(yīng)的獎勵。只有社會力量在環(huán)境治理中發(fā)揮積極參與作用，才能形成全民共治共享的環(huán)境治理格局。再次，建立健全環(huán)境治理的利益共享機制。以促進環(huán)境共享為宗旨，依托區(qū)域環(huán)境治理的成果和環(huán)境特色，引入具有經(jīng)驗的社會資本與政府共建運營合作平臺，對環(huán)境資源統(tǒng)籌規(guī)劃和管理，實行社會經(jīng)濟生態(tài)化，讓公眾切實得到環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟效益和環(huán)境效益，形成保護環(huán)境的利益共同體，從而實現(xiàn)環(huán)境治理的終極目標“讓全民行動起來”，達到自上而下的政府治理與自下而上的社會自治相結(jié)合的共治狀態(tài)。