孫磊

摘 要： 根據(jù)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）和《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定（輔導(dǎo)讀本）》對于自然資源的定義和解析，所謂的自然資源，就是指一些天然存在的、有使用價值的、可提高人類當(dāng)前和未來福利的自然環(huán)境因素的總和。在實際生活中，自然資源扮演著橋梁和紐帶的角色，對社會經(jīng)濟發(fā)展具有十分重要的作用，因此，加強并完善對自然資源資產(chǎn)的管理，符合我國社會發(fā)展的需求，同時也能促進其與空間規(guī)劃和經(jīng)濟發(fā)展之間的協(xié)調(diào)，從而保證我國社會的健康、穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞： 自然資源;環(huán)境承載能力;國土空間規(guī)劃

【中圖分類號】TU984;X37 ? ? 【文獻標(biāo)識碼】A ? ? 【DOI】10.12215/j.issn.1674-3733.2020.33.021

土地資源作為人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，它是自然資源的重要組成部分。近年來，由于環(huán)境污染土地資源遭到很大的破壞，生態(tài)退化嚴(yán)重，這與我國過去多年來混亂的自然資源管理有很大關(guān)系，改革自然資源管理制度，完善土地資源管理刻不容緩。

1 我國自然資源管理體制改革的內(nèi)容

改革前，我國自然資源管理體制存在資源管理機構(gòu)設(shè)置不合理、資源管理不統(tǒng)一、部門管理重疊、權(quán)責(zé)劃分不清晰、部門間爭權(quán)奪利等問題。針對這些問題，我國進行了自然資源管理體制的改革，改革的內(nèi)容包括以下幾方面：一是資源管理由分散轉(zhuǎn)向綜合，對不同門類的資源統(tǒng)一管理;二是在生態(tài)保護的基礎(chǔ)上進行資源管理;三是資源管理的統(tǒng)一規(guī)劃，如國土空間規(guī)劃。簡單概括起來就是“兩基礎(chǔ)、三操作、四保障”，即筑牢國土空間和資源產(chǎn)權(quán)兩個基礎(chǔ)，做好資源的源頭保護、利用節(jié)約和破壞修復(fù)三方面工作，并從體制、法制、監(jiān)督、服務(wù)四方面進行保障。自然資源管理體制改革的關(guān)鍵是制定合理的國土空間規(guī)劃，在國土空間規(guī)劃的管控之內(nèi)進行土地資源的利用和開發(fā)。

2 資源環(huán)境承載能力與國土空間規(guī)劃的關(guān)聯(lián)性分析

2.1 資源環(huán)境承載能力評價是國土空間規(guī)劃的前提

在實際生活中，國土空間規(guī)劃人員通過綜合調(diào)查區(qū)域國土空間，并對其資源環(huán)境承載能力進行綜合評價，不僅能為我國國土空間規(guī)劃的制定提供數(shù)據(jù)支持，同時還能夠為區(qū)域經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展和建設(shè)提供準(zhǔn)確的資源數(shù)據(jù)參考，保障國土空間規(guī)劃可靠落地。

2.2 國土空間規(guī)劃能調(diào)節(jié)資源環(huán)境承載能力

資源環(huán)境承載能力有著自身的極限，而通過科學(xué)進行國土空間規(guī)劃，尊重資源環(huán)境承載能力，在其極限范圍內(nèi)合理進行社會經(jīng)濟的發(fā)展建設(shè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)布局，能促進經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，同時有效調(diào)節(jié)并發(fā)展資源環(huán)境的承載能力，實現(xiàn)二者的和諧共生。

2.3 二者之間相互制約并相互影響

國土空間規(guī)劃與資源環(huán)境承載能力相互制約：國土空間規(guī)劃影響著資源環(huán)境承載能力的大小，而資源環(huán)境承載能力的大小則決定了國土空間規(guī)劃的布局，二者互相影響，通過科學(xué)判斷資源環(huán)境承載能力的大小可以合理進行國土空間規(guī)劃，而通過完善國土空間規(guī)劃又能改善并提高資源環(huán)境的承載能力。

3 加強自然資源管理與國土空間規(guī)劃的策略

3.1 國土空間規(guī)劃

國土空間規(guī)劃是一個綜合性、全局性、前瞻性的國土利用與保護規(guī)劃，遵循自然規(guī)律，在生態(tài)保護的基礎(chǔ)上合理開發(fā)和利用國土資源，尤其是寶貴的土地資源。對國土空間進行統(tǒng)一規(guī)劃，這是我國成立自然資源部以來實施自然資源管理體制改革的一個大舉措，通過整合職責(zé)、明晰職權(quán)、分級管理，達到“全國一張圖”的目的，通過這一改革，全面解決權(quán)責(zé)關(guān)系混亂、產(chǎn)權(quán)邊界不明、資源缺乏保障、生態(tài)平衡難以落實等問題。

3.2 國土空間規(guī)劃對土地資源的管控

國土空間規(guī)劃對土地資源管控的核心是土地資源的保護性利用，通過科學(xué)規(guī)劃，在防范土地污染和破壞的基礎(chǔ)上，有效實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)使用，同時在土地資源利用過程中打造“山水林田湖”生命共同體，依靠綜合開發(fā)形成土地的自我修復(fù)能力。國土空間規(guī)劃對土地資源的管控底線包括生態(tài)保護紅線、永久農(nóng)村保護區(qū)紅線、建成區(qū)邊界、城市增長邊界等，綜合考慮水資源安全、糧食安全、生態(tài)安全、地質(zhì)環(huán)境安全、文化安全、國防安全，管控國土空間災(zāi)害風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險、生態(tài)風(fēng)險等。同時，為維護空間規(guī)劃的權(quán)威性和保障規(guī)劃對土地資源利用的約束底線，空間規(guī)劃中制定了一系列旨在激勵與約束共存的空間底線管理辦法，如指標(biāo)管控、嚴(yán)格執(zhí)法、權(quán)力約束、資源補償、動態(tài)管理等。通過國土空間規(guī)劃對土地資源的管控，可一攬子解決我國土地資源利用現(xiàn)有的問題，針對土地資源開發(fā)利用引發(fā)的生態(tài)環(huán)境問題，嚴(yán)守生態(tài)紅線，厲行生態(tài)恢復(fù)和生態(tài)保護;針對城市建設(shè)用地總量失控、結(jié)構(gòu)失衡、浪費土地的問題，劃定城市邊界，通過置換城市閑置土地，挖掘城市的土地資源潛能;針對耕地數(shù)量急劇26減少的問題，嚴(yán)守耕地紅線的同時，通過控制農(nóng)民宅基地、置換和騰退閑置集體土地等方法增加耕地數(shù)量，并且做好水土流失、土地荒漠化等防范措施;針對環(huán)境污染和污水灌溉導(dǎo)致土壤污染和破壞的問題，通過控制污染源、污染治理和恢復(fù)等懲罰性補償措施，徹底杜絕土地污染。

3.3 國土空間規(guī)劃管控土地資源的制度建設(shè)

（1）完善土地資源源頭保護制度。通過實施耕地紅線和生態(tài)底線保護制度，保住農(nóng)用地，保護對區(qū)域生態(tài)有修復(fù)功能的生態(tài)用地。通過健全耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、人文“四位一體”保護制度，劃定全國永久基本農(nóng)田，推進高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，建立耕地占補平衡管理新機制。（2）厲行土地資源節(jié)約制度。強化土地資源總量控制，突出土地資源的稀缺性，運用“價、稅、費、金”等經(jīng)濟杠桿，充分調(diào)動企業(yè)和社會開展土地資源節(jié)約的積極性，對浪費土地資源的行為進行嚴(yán)厲處罰。（3）實行土地有償使用制度。取消土地供應(yīng)雙軌制，擴大國有土地有償使用范圍，除軍事、國防、社會保障房等特殊用地外，各類建設(shè)用地均實行有償出讓和使用，完善土地資源有償使用方式，規(guī)范出讓收益管理。（4）厲行土地資源生態(tài)補償制度，強調(diào)“誰開發(fā)誰保護，誰受益誰補償”，建立地區(qū)間橫向生態(tài)保護補償機制，引導(dǎo)生態(tài)受益地區(qū)與保護地區(qū)之間、資源消費區(qū)對資源產(chǎn)區(qū)、上游對下游和東部對西部的生態(tài)補償。

4 結(jié)語

綜上所述，在“多規(guī)合一”政策實施的背景下，自然資源資產(chǎn)管理與國土空間規(guī)劃越來越受到人們的廣泛關(guān)注，且成為影響我國社會經(jīng)濟發(fā)展建設(shè)的重要因素。因此，我們必須了解自然資源資產(chǎn)管理和國土空間規(guī)劃之間的關(guān)系及存在的不足，采取有效的措施，促進我國社會的發(fā)展進步，落實生態(tài)文明建設(shè)。

參考文獻

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