陸海，王筱春，潘鵬

(1.云南省生態(tài)環(huán)境工程評估中心，昆明 650032；2.云南大學地球科學學院，昆明 650000；3.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評估中心，北京 100012)

《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》是我國國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎性和約束性規(guī)劃?！笆濉币?guī)劃綱要提出以主體功能區(qū)戰(zhàn)略優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、實施分類管理的區(qū)域政策、實行各有側重績效評價等任務安排和戰(zhàn)略部署，將主體功能區(qū)規(guī)劃上升為主體功能區(qū)戰(zhàn)略。黨的十八屆五中全會通過“十三五”規(guī)劃建議，明確指出“發(fā)揮主體功能區(qū)作為國土空間開發(fā)保護基礎制度的作用，落實主體功能區(qū)規(guī)劃，完善政策”“推動各地區(qū)依據主體功能定位發(fā)展”。2019年11月，黨的十九屆四中全會強調“完善主體功能區(qū)制度”，“實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度”。

主體功能區(qū)劃分為實施區(qū)域管治提供基礎。要實現(xiàn)主體功能區(qū)定位，關鍵要調整完善相關政策，其中環(huán)境政策是主體功能區(qū)“9+1”綜合配套政策體系的重要組成部分，具有基礎性、約束性地位。推進生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治政策與主體功能區(qū)建設相融合，構建符合主體功能區(qū)定位的環(huán)境政策支撐體系，既是推進形成主體功能區(qū)的需要，也是將區(qū)域生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治政策落到實處的重要途徑。

1 云南省主體功能規(guī)劃及生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治政策實施情況

云南地處中國西南邊陲，省域地貌類型豐富，是長江、珠江及注入東南亞諸國重要河流的上游區(qū)或源頭區(qū)，也是中國物種最為豐富的省份，是全球生物多樣性關鍵地區(qū)。此外，云南在中國“兩屏三帶”十大生態(tài)安全屏障中，肩負著“西部高原”“長江流域”“珠江流域”三大屏障的保護任務，在國家生態(tài)安全戰(zhàn)略乃至國際生態(tài)安全格局中具有極其重要的地位。

2014年1月6日，云南省人民政府印發(fā)了《云南省主體功能區(qū)規(guī)劃》(云政發(fā)〔2014〕1號)，作為優(yōu)化云南省國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性規(guī)劃，按開發(fā)方式將全省國土空間劃分為重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)3類區(qū)域。各類主體功能區(qū)的特征、定位、發(fā)展要點及環(huán)境政策目標見表1。

通過對云南省現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境政策的全面梳理，從中篩選出10類典型的分區(qū)管治政策，包括生態(tài)保護紅線、資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警、重點生態(tài)功能區(qū)產業(yè)準入負面清單、排污許可、環(huán)境影響評價、大氣污染防治行動計劃、水污染防治行動計劃、土壤污染防治行動計劃、生態(tài)補償和專項財政轉移支付及生態(tài)環(huán)境損害賠償。這些環(huán)境政策的實施，使得全省在環(huán)境質量改善、引導各經濟主體注重自然生態(tài)平衡、擴大環(huán)境治理參與主體等方面得到較大提升，對強化地方環(huán)境保護責任、加大環(huán)境保護力度、建立環(huán)境保護長效機制產生了重要的推動作用。然而，分區(qū)實施的環(huán)境政策還沒有完全圍繞區(qū)域發(fā)展和空間格局優(yōu)化方向，按照目標精準化、措施精細化、協(xié)調機制化的要求形成更為完善的體系。

表1 云南省主體功能區(qū)特征、定位、發(fā)展要點及環(huán)境政策目標

2 生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治政策與主體功能區(qū)規(guī)劃的匹配性分析

2.1 生態(tài)環(huán)境分區(qū)政策與主體功能區(qū)規(guī)劃協(xié)調性不足

目前各類生態(tài)環(huán)境分區(qū)環(huán)境政策與分區(qū)的環(huán)境承載力、開發(fā)程度、開發(fā)潛力仍未完全耦合，與政策目標的協(xié)調程度不足，如表2所示。從現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境分區(qū)政策與主體功能區(qū)規(guī)劃、在分區(qū)方案和分區(qū)環(huán)境管理要求方面的協(xié)調性分析可知，10項政策中只有5項一致，其他5項部分一致或完全不一致。

表2 現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境分區(qū)政策與主體功能區(qū)規(guī)劃協(xié)調性分析

2.2 基于主體功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境分區(qū)政策完整性不足

結合《關于貫徹實施國家主體功能區(qū)環(huán)境政策的若干意見》(環(huán)發(fā)〔2015〕92號)和《云南省主體功能區(qū)規(guī)劃》(云政發(fā)〔2014〕1號)中的環(huán)境政策要求，對照《關于構建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》中的7大體系，分析生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治政策的完整性，見表3。綜合來看，云南省現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境分區(qū)政策在完整性方面不足，在企業(yè)責任體系、市場體系、信用體系、法律政策體系方面缺失較多。

表3 基于主體功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境分區(qū)政策完整性分析

3 國內外生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治經驗對云南省的啟示

3.1 國外生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治經驗

自20世紀初開始，德國、美國、日本、荷蘭等國家陸續(xù)編制了國土空間規(guī)劃，目前已經形成了各自的國土空間規(guī)劃體系，從規(guī)范空間開發(fā)秩序的戰(zhàn)略高度對本國不同區(qū)域的開發(fā)與保護工作做出了統(tǒng)籌安排[1]。德國是國土空間規(guī)劃體系最為完整的國家之一，按行政層級劃分為聯(lián)邦、州、區(qū)域和地方4個不同層次，聯(lián)邦空間規(guī)劃要求在德國全部空間內必須平衡發(fā)展建設空間及自由空間結構，必須在建成區(qū)和非建成區(qū)范圍內保護自然資源和生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的功能性，每個空間必須努力實現(xiàn)均衡的經濟、基礎設施和社會、生態(tài)以及文化環(huán)境[2-4]。英國國土空間規(guī)劃生態(tài)環(huán)境分區(qū)管制主要以“綠帶”政策為核心，將占英格蘭全部國土面積13%的國土空間劃定為綠帶，并將“綠帶”政策作為一項以法定形式確定的國家基本規(guī)劃政策，實施永久性保護[5-7]。荷蘭政府提出綜合環(huán)境分區(qū)并制定分區(qū)暫行規(guī)程，將環(huán)境質量標準、污染防治措施和土地利用法規(guī)相結合，制定《國家環(huán)境政策計劃》，每4年更新1次，要求省級層面自行編制《省環(huán)境政策計劃》和《省環(huán)境方案》，鼓勵各行為主體參與政策的制定與執(zhí)行[8-10]。美國通過頒布《清潔大氣法修正案》、水生態(tài)區(qū)劃和生態(tài)區(qū)劃，使空間規(guī)劃與環(huán)境要素分區(qū)相協(xié)調，在不同區(qū)域采取差異化管制措施[11-13]。日本的國土空間規(guī)劃在都道府縣土地利用基本規(guī)劃層級上劃定城市、農業(yè)、森林、自然公園和自然保護地域，5類地域間互不重疊，分別由不同部門管理，是以土地用途管制為特征的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治[14-16]。

綜上，國外分區(qū)管治從環(huán)境問題治理逐漸過渡到循環(huán)經濟可持續(xù)發(fā)展，從重分區(qū)技術方案到注重實施機制、管治措施和實施效果評估。國外主要成功之處在于：以行政層級事權為基礎，明晰各層級生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治的側重性；以法律法規(guī)體系為基礎，確保生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治的權威性；以土地用途管制為基礎，加強生態(tài)環(huán)境要素空間管治的協(xié)同性；以全民行動體系為基礎，保障生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治的實施性。

3.2 國內生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治經驗

自1949年以來，我國相繼開展了自然區(qū)劃、部門區(qū)劃、經濟區(qū)劃、功能區(qū)劃等基礎性工作，主要目的是為自然資源開發(fā)和優(yōu)化產業(yè)布局服務，尚未將環(huán)境保護作為空間管理的重要內容[17]。改革開放40多年來，隨著生態(tài)環(huán)境形勢日益嚴峻，我國不斷強化以空間管控為基礎的生態(tài)環(huán)境管理制度，無論在研究層面還是在實踐層面，都取得了重要進展?？傮w來看，我國生態(tài)環(huán)境空間管治發(fā)展經歷了計劃經濟時代末期(單要素環(huán)境規(guī)劃)、主體功能區(qū)戰(zhàn)略時期(環(huán)境功能區(qū)劃)、“多規(guī)合一”時期(生態(tài)保護紅線)、國土空間規(guī)劃(“三線一單”)時期四個階段[18]。隨著各階段的推進，生態(tài)環(huán)境治理經歷了從非首要地位到核心戰(zhàn)略地位的過程；環(huán)境法律法規(guī)逐漸剛性化、嚴格化；環(huán)境治理手段從單一行政命令式轉向多樣化治理手段并行；環(huán)境對象從工業(yè)污染到要素治理轉向全要素管治；環(huán)境治理模式從歸屬其他規(guī)劃到轉向分區(qū)管控。

4 生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治政策體系調整設想

4.1 生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治政策調整建議

其一，貫徹主體功能區(qū)規(guī)劃，明確空間載體。建議現(xiàn)行環(huán)境政策還未進行分區(qū)管控的，銜接主體功能區(qū)規(guī)劃，實行差異化的分類管理和分區(qū)管控，提出對各類主體功能區(qū)的管控要求及措施，提高區(qū)域空間環(huán)境管治的約束力。尚未銜接主體功能區(qū)規(guī)劃的分區(qū)環(huán)境政策進一步銜接，充分落實《關于貫徹實施國家主體功能區(qū)環(huán)境政策的若干意見》的相關要求，強化生態(tài)環(huán)境空間管控能力；已銜接主體功能區(qū)規(guī)劃的環(huán)境政策，需要謹慎區(qū)分城鎮(zhèn)空間、農業(yè)空間和生態(tài)空間三類空間，破解以行政區(qū)劃為基礎的環(huán)境管理，達成分區(qū)單元與分區(qū)政策落實主體的統(tǒng)一。

其二，完善法律支撐體系。環(huán)境政策的合法性是環(huán)境政策有效實施的基本前提，國家層面要給環(huán)境政策提供明確有力的法律保障。通過立法完善排污許可制度、加快環(huán)境污染責任險推行、明晰生態(tài)補償標準和流程，確立生態(tài)保護紅線地位，實現(xiàn)更加精細化、規(guī)范化、約束化的環(huán)境管治。

其三，強化“兩個責任”。強化領導責任，推行分區(qū)管治責任人制，依據各類主體功能區(qū)實施管治責任人制、生態(tài)環(huán)保督察、生態(tài)文明政績考核等管治政策。強化企業(yè)責任，企業(yè)需要嚴格執(zhí)行不同主體功能區(qū)的環(huán)境標準、重點生態(tài)功能區(qū)產業(yè)準入清單等環(huán)境準入政策，開展環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境影響評價，申請排污許可證，提交排污許可證執(zhí)行報告，進行信息公開，繳納環(huán)境稅。

其四，完善市場體系和信用體系建設。積極開展環(huán)境信貸、環(huán)境污染責任保險、環(huán)境債券等環(huán)境金融政策在各類主體功能區(qū)的試點。在限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，加大力度實施橫縱聯(lián)合的生態(tài)補償政策，在重點開發(fā)區(qū)鼓勵排污權交易、碳交易。依托“智慧環(huán)評”綜合監(jiān)管平臺、環(huán)評工程師誠信管理系統(tǒng)、全國排污許可證信息平臺等平臺建立信用記錄，與全國信用信息共享平臺相對接，并向社會公開。

4.2 主體功能區(qū)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治政策體系構建

針對主體功能區(qū)戰(zhàn)略的環(huán)境政策體系存在完整性不足的問題，通過對現(xiàn)有分區(qū)環(huán)境政策進行梳理和調整，基于分類指導、區(qū)別對待、統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調發(fā)展的原則，從政策定位、政策目標、政策要點三個方面構建內在關系緊密、實施效果良好的新型政策體系[19]。

表4 云南省主體功能區(qū)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治政策體系框架

5 結論及建議

目前云南省環(huán)境分區(qū)管治政策多以指標性、任務型內容為主，政策之間交叉重復、財權事權不統(tǒng)一，空間管控落地性不足，尚未充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控在經濟社會發(fā)展中的前置性、基礎性、引導性作用。同時，也存在與主體功能區(qū)規(guī)劃協(xié)調性不足、政策體系不完整等問題，沒有形成綜合管理的機制，生態(tài)資源保護效果不佳。要破解現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治政策的實施困境，首先要明確生態(tài)環(huán)境分區(qū)的空間載體，其次要有分區(qū)管治的策略以及實施機制的設計。建議以國土空間規(guī)劃的“三區(qū)三線”為載體構建生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治體系，以“七大體系”為切入點深化分區(qū)管治體系的核心內容，加強分區(qū)政策的法律支撐和執(zhí)行力度，建立分區(qū)管治體系的考核評估及獎懲機制，建立或共享信息管理平臺以提供監(jiān)管抓手。