（山東省土地綜合整治服務(wù)中心，山東 濟南 250014）

1 引言

土地整治生態(tài)管護是土地整治的重要內(nèi)容，也是土地整治的內(nèi)在要求，不僅關(guān)系土地整治事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，而且也影響土地資源可持續(xù)利用。目前，我國土地整治多以項目的形式實施，因而對土地整治管護的研究主要集中在土地整治項目后期管護上，基于全過程的管護研究也僅限于項目的立項、規(guī)劃、施工、驗收4個階段[1]，仍為脫離項目管護的范疇。在倡導(dǎo)和踐行生態(tài)文明建設(shè)的新時代，生態(tài)化土地整治是土地整治發(fā)展的必然趨勢，也是時代發(fā)展的必然要求，土地整治生態(tài)管護應(yīng)覆蓋土地整治的全過程，涉及規(guī)劃階（區(qū)域規(guī)劃、項目區(qū)規(guī)劃）、項目工程設(shè)計、施工和后期維護等階段[2]。因此，有必要探索基于全過程的土地整治生態(tài)管護的目標(biāo)取向、過程控制及管護工具，為國土空間生態(tài)保護修復(fù)提供多尺度管控的理論指引和實踐路徑。

2 土地整治生態(tài)管護的基本邏輯

2.1 土地整治生態(tài)管護及其內(nèi)涵

管護的基本涵義是管理、保護，使其不受損害，蘊含著生態(tài)倫理觀念。土地整治生態(tài)管護的實質(zhì)是土地生態(tài)系統(tǒng)管理與保護，遵循生態(tài)系統(tǒng)管護的理論和方法，通過調(diào)控土地景觀類型、過程與格局，提高土地生態(tài)系統(tǒng)彈性。其內(nèi)涵可從以下方面理解[3][4]：（1）土地整治生態(tài)管護行為主體包括所有可能對土地生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生影響的政府、組織和個人。包括土地所有者、使用者和管理者，以及參與土地整治的技術(shù)專家等。（2）土地整治生態(tài)管護客體是特定空間尺度的土地生態(tài)系統(tǒng)，可以是地塊單元尺度、區(qū)域（流域）單元尺度，也可以是全域尺度。（3）土地整治生態(tài)管護的重點是保持和維護土地生態(tài)系統(tǒng)的健康[5]，優(yōu)化土地景觀空間格局與生態(tài)過程，提升土地景觀生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。（4）土地整治生態(tài)管護過程既包括規(guī)劃（區(qū)域規(guī)劃、項目區(qū)規(guī)劃）階段的管護，也包括設(shè)計、施工和維護階段的管護，涵蓋從整體或局域謀劃，設(shè)計施工以及后期維護的全周期過程。（5）土地整治生態(tài)管護工具包括行政工具、經(jīng)濟工具、技術(shù)工具和社會工具等多種工具，通過不同工具的協(xié)同作用，實現(xiàn)土地整治生態(tài)管護的目標(biāo)和任務(wù)。

2.2 土地整治生態(tài)管護的基本邏輯

土地整治生態(tài)管護的基本邏輯從其內(nèi)涵出發(fā)，由生成邏輯、理論邏輯和實踐邏輯等共同構(gòu)成的邏輯體系。生成邏輯表明由土地整治項目后期管護、到土地整治項目全過程管護、再到全過程土地整治生態(tài)管護的演變過程。理論邏輯側(cè)重理論指導(dǎo)，實踐邏輯側(cè)重指導(dǎo)實踐，二者共同構(gòu)成土地整治生態(tài)管護理論實踐邏輯（圖1）。

2.2.1 土地整治生態(tài)管護的生成邏輯

從生成邏輯上來看，土地整治生態(tài)管護的形成有其時代背景和歷史條件。生態(tài)文明建設(shè)是“五位一體”戰(zhàn)略的重要組成部分，而“山水林田湖草生命共同體”思想是建設(shè)生態(tài)文明的根本指導(dǎo)思想。土地整治項目后期管護僅是一種末端管護，沒有考慮到土地整治項目的形成過程，以及在區(qū)域土地生態(tài)系統(tǒng)的地位和影響。因此，需要以“山水林田湖草生命共同體”思想為指導(dǎo)，從規(guī)劃（區(qū)域規(guī)劃、項目區(qū)規(guī)劃）、項目工程設(shè)計、施工和后期維護等階段進行全過程管護。

2.2.2 土地整治生態(tài)管護的理論邏輯

土地整治生態(tài)管護的理論邏輯是以維護和提升土地生態(tài)系統(tǒng)的彈性為目標(biāo)，以協(xié)調(diào)人地關(guān)系為主線，以土地所有者、使用者和管理者等多元主體互動發(fā)展為動力，構(gòu)建起一種多尺度協(xié)同的土地整治生態(tài)管護體系。這一理論框架由兩個基本構(gòu)件：多元主體互動和多尺度協(xié)同。多元主體互動是土地所有者、使用者和管理者等利益相關(guān)者的民主協(xié)商和持續(xù)溝通，是一個民主政治過程，也是一個公共政策制定、執(zhí)行和評估過程。多尺度協(xié)同是大尺度的生態(tài)安全格局構(gòu)建、中尺度的景觀生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)和小尺度的生境質(zhì)量提升，是目標(biāo)與內(nèi)容統(tǒng)一。

2.2.3 土地整治生態(tài)管護的實踐邏輯

土地整治生態(tài)管護的實踐邏輯是針對不同管護對象，明確生態(tài)管護目標(biāo)和內(nèi)容，運用不同管護工具付諸實施的過程。在實踐邏輯中，管護工具的運用是其核心內(nèi)容。管護工具一般分為行政工具、經(jīng)濟工具、技術(shù)工具和社會工具等。不同管護工具適用于不同空間尺度和管護過程，需要綜合運用、協(xié)同管護。

圖1 土地整治生態(tài)管護的基本邏輯

3 土地整治生態(tài)管護的目標(biāo)取向

3.1 土地整治生態(tài)管護的基本原則

從土地整治生態(tài)管護的內(nèi)涵和基本邏輯看，土地整治生態(tài)管護涉及多個生態(tài)學(xué)理論，主要有生態(tài)系統(tǒng)理論、生態(tài)修復(fù)理論、生態(tài)保護規(guī)劃理論、景觀生態(tài)學(xué)理論等。從系統(tǒng)性特征角度，土地整治生態(tài)管護的基本原則包括：

1.自然修復(fù)與適度干預(yù)相結(jié)合

在人類活動干擾下，許多土地生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生不同程度退化，生態(tài)服務(wù)功能降低。土地整治生態(tài)管護的一個主要目的就是維持土地生態(tài)系統(tǒng)彈性，發(fā)揮土地生態(tài)服務(wù)功能。通常情況下，土地生態(tài)系統(tǒng)的自然恢復(fù)需要較長時間，需要采取適當(dāng)?shù)娜藶楦深A(yù)措施（如土地整治）促進其恢復(fù)，即自然恢復(fù)與適度的人為干預(yù)相結(jié)合。過度大規(guī)模的土地整治會嚴重干擾土地生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性，而適當(dāng)?shù)耐恋卣未胧┯兄谏鷳B(tài)功能的恢復(fù)。

2.分類管理與分區(qū)管護相結(jié)合

由于自然條件的差異和土地利用方式的不同，不同類型的土地生態(tài)系統(tǒng)其結(jié)構(gòu)、功能和空間分布也有差異，比如耕地生態(tài)系統(tǒng)、林地生態(tài)系統(tǒng)、濕地生態(tài)系統(tǒng)等，其具體的管護策略和方式存在較大差異，需要進行分類管理；同時，不同土地生態(tài)類型及其組合又表現(xiàn)出區(qū)域差異，需要劃分土地整治生態(tài)功能區(qū)，進行分區(qū)管護。由于社會經(jīng)濟發(fā)展水平差異，對土地資源及其生態(tài)功能的需求也有差別。因此，將分類與分區(qū)管護相結(jié)合是一條土地整治生態(tài)管護有效途徑[4]。

3.系統(tǒng)層次性和尺度性相協(xié)調(diào)

土地生態(tài)系統(tǒng)具有層次性和尺度特征。不同尺度的土地生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和過程也有所不同，當(dāng)?shù)蛯哟蔚南到y(tǒng)單元組成較高層次的功能性整體時，會產(chǎn)生新的系統(tǒng)特性；而同一生態(tài)過程在不同尺度上的變化規(guī)律也不同。因此，土地整治生態(tài)管護不僅要重視小尺度上的生態(tài)累積效應(yīng)，及其對大尺度生態(tài)環(huán)境的影響，做好不同尺度生態(tài)網(wǎng)絡(luò)、水土安全的銜接和轉(zhuǎn)換，而且要重視不同尺度的土地整治生態(tài)調(diào)查、監(jiān)測和評價[3]，做到層次性和尺度性的協(xié)調(diào)一致。

3.2 土地整治生態(tài)管護的目標(biāo)取向

管護是為了目標(biāo)的實現(xiàn)，明確土地整治生態(tài)管護目標(biāo)取向是建立土地整治生態(tài)管護體系的關(guān)鍵。土地整治生態(tài)管護目標(biāo)是一個結(jié)構(gòu)化的目標(biāo)體系，包括總體目標(biāo)、具體目標(biāo)和階段目標(biāo)（表 1）。

表1 土地整治生態(tài)管護的結(jié)構(gòu)化目標(biāo)體系

3.2.1 土地整治生態(tài)管護的總體目標(biāo)

土地整治生態(tài)管護的總體目標(biāo)是：維持和提升土地生態(tài)系統(tǒng)彈性。生態(tài)系統(tǒng)彈性是系統(tǒng)受到?jīng)_擊或干擾后，維護和保持原有主要特征、結(jié)構(gòu)和關(guān)鍵功能的能力，綜合反映生態(tài)系統(tǒng)的緩沖和自我調(diào)節(jié)能力，是衡量生態(tài)系統(tǒng)健康的重要指標(biāo)。生態(tài)系統(tǒng)彈性受多種因素的影響，主要有氣候（主要是氣溫、降雨的變比）、植被、生物多樣性以及人類活動等[6]。土地生態(tài)系統(tǒng)是復(fù)雜的和動態(tài)變化的，需要運用“彈性思維”管護土地生態(tài)系統(tǒng)[7]。在土地整治中，不僅要考慮土地的不合理和低效利用問題，而且要保護和維持土地生態(tài)系統(tǒng)多樣性，加強系統(tǒng)彈性的建設(shè)，形成健康的生態(tài)系統(tǒng)和良好生物生境[8]。

3.2.2 土地整治生態(tài)管護的具體目標(biāo)

土地整治生態(tài)管護的具體目標(biāo)是對總體目標(biāo)的細化和落實，主要包括：

（1）保持土地生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的完整性[3]。在土地整治中，應(yīng)維系地域山水空間格局，保護生態(tài)過程的完整性；修復(fù)受阻生態(tài)過程和生物生境，提升土地生態(tài)功能；保護區(qū)域鄉(xiāng)土植被群落，維持區(qū)域植被系統(tǒng)功能完整。

（2）維持和提升土地生態(tài)系統(tǒng)的多功能性。土地生態(tài)系統(tǒng)具有涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣體、調(diào)節(jié)氣候、凈化環(huán)境、形成與保護土壤、維持生物多樣性、積累營養(yǎng)物質(zhì)、生物性生產(chǎn)，以及景觀保育等[9][10]多種功能。土地整治應(yīng)在提高土地綜合生產(chǎn)力的同時，發(fā)揮土地生態(tài)系統(tǒng)多功能性，構(gòu)建具有生物多樣性保護、生態(tài)安全和美學(xué)價值的生態(tài)景觀格局。

（3）降低土地生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性[3]。生態(tài)脆弱性是生態(tài)系統(tǒng)在特定時空尺度相對于外界干擾所具有的敏感反應(yīng)和自我恢復(fù)能力，是二者疊加的結(jié)果。通過脆弱性評價確定可能發(fā)生災(zāi)害的區(qū)域及其危害程度，采取適當(dāng)應(yīng)對措施，提升應(yīng)對干擾的能力，降低土地生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性。

3.2.3 土地整治生態(tài)管護的階段目標(biāo)

從實踐上，人們關(guān)注更多的往往是階段性目標(biāo)。從時空的角度看，土地整治生態(tài)管護的階段目標(biāo)主要體現(xiàn)在空間尺度差異上，具體表現(xiàn)在整體與局部的相互關(guān)系。

（1）區(qū)域規(guī)劃階段：構(gòu)建區(qū)域生態(tài)安全格局。構(gòu)建大型自然植被和草地、自然保護區(qū)等生態(tài)板塊，重點建立生物生境保護區(qū)和構(gòu)建生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，強調(diào)生態(tài)板塊間的生態(tài)廊道聯(lián)系，注重受損生態(tài)景觀和生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)。

（2）項目區(qū)規(guī)劃階段：構(gòu)建功能完善的土地景觀生態(tài)系統(tǒng)。構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化綠色生態(tài)空間，通過河流渠系、防護林等生態(tài)廊道的連接，強化廊道的生態(tài)服務(wù)功能；提高自然和半自然生境質(zhì)量和生物多樣性，修復(fù)受損生物生境，提高景觀美學(xué)價值和生態(tài)服務(wù)功能。

（3）工程設(shè)計階段：營造高質(zhì)量生物生境。遵循因地取材、生態(tài)材料、鄉(xiāng)土植物、季相景觀與民族文化相結(jié)合等原則，采用生態(tài)工法進行單體工程設(shè)計，構(gòu)建生態(tài)廊道與景觀斑塊相協(xié)調(diào)的生態(tài)系統(tǒng)，修復(fù)受損生態(tài)系統(tǒng)功能，提升生物生境質(zhì)量。

（4）項目施工階段：減少對生物及生境的干擾和破壞?？茖W(xué)合理進行工程施工空間布置和時序安排，強化對各類工程生態(tài)建設(shè)的監(jiān)管，保障生態(tài)措施落實到位。

（5）項目后期管理階段：維持和提高生態(tài)服務(wù)功能。健全管理制度、優(yōu)化管理模式、落實管理措施，提高項目后期生態(tài)管護的有效性[10]。通過對實施效果的調(diào)查和監(jiān)測，評價土地整治生態(tài)服務(wù)功能的變化。

4 土地整治生態(tài)管護的過程管控

過程管控是土地整治生態(tài)管護的具體落實，關(guān)系到管護目標(biāo)實現(xiàn)程度，需要根據(jù)土地整治生態(tài)管護的總體目標(biāo)和具體目標(biāo)，結(jié)合階段目標(biāo)確定不同階段生態(tài)管控內(nèi)容和方法。

4.1 區(qū)域土地整治規(guī)劃階段的生態(tài)管控

根據(jù)自然資源稟賦以及生態(tài)限制條件，合理確定生態(tài)管控目標(biāo)。結(jié)合土地生態(tài)敏感性評價以及生態(tài)風(fēng)險評價，進行土地整治生態(tài)分區(qū)，實施分區(qū)管護；構(gòu)建由河流、森林、濕地、農(nóng)田、綠道等構(gòu)成的綠色基礎(chǔ)設(shè)施，實現(xiàn)生態(tài)、景觀、文化、游憩等生態(tài)綠色開放空間的融合保護利用；針對不同生態(tài)環(huán)境的問題，合理布局土地生態(tài)整治工程，科學(xué)分析可能對生態(tài)環(huán)境造成的影響，提出消除或減緩措施。

4.2 土地整治項目區(qū)規(guī)劃階段的生態(tài)管控

調(diào)查評估項目區(qū)生態(tài)本底，識別重要棲息地以及生態(tài)功能關(guān)鍵區(qū)域；結(jié)合土地整治的基本要求，優(yōu)化景觀斑塊、廊道單元空間布局，合理配置景觀資源，形成空間和諧、生態(tài)協(xié)調(diào)與經(jīng)濟高效的生態(tài)系統(tǒng)[12][13]。綜合考慮地形地貌和作物種植要求，科學(xué)布局耕地斑塊、園地斑塊和其他斑塊；在符合工程建設(shè)技術(shù)要求基礎(chǔ)上，合理布局灌排溝渠廊道、田間道路廊道和農(nóng)田防護林網(wǎng)廊道等，并避讓敏感生境，注意保障連通性，實現(xiàn)生態(tài)景觀保護、提升與空間布局相互融合[14]。

4.3 土地整治工程設(shè)計階段的生態(tài)管控

遵循連通性、最低擾動和景觀協(xié)調(diào)性原則，進行不同單體工程設(shè)計，實現(xiàn)生物多樣性提高、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能提升和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善等目標(biāo)[13]。運用生態(tài)工法，因地制宜進行生態(tài)化設(shè)計，減少對生態(tài)環(huán)境的干擾和破壞。土地平整工程設(shè)計中，倡導(dǎo)保留或設(shè)半自然的生境島嶼，提升半自然生境的比重；注重表土剝離與回填及土壤剖面重構(gòu)，改善土壤理化及生物學(xué)特性。在道路工程設(shè)計中，注重邊坡緩沖帶、路面排水集雨設(shè)施和生物通道的設(shè)計，以及生態(tài)路面的打造。在灌排水工程設(shè)計中，致力于生態(tài)邊坡、生態(tài)孔洞、生態(tài)襯砌、防滲與生物保育設(shè)施設(shè)計，為水生生物和土壤中生物營造適宜的生存環(huán)境[15]。

4.4 土地整治工程施工階段的生態(tài)管控

土地整治對土地生態(tài)系統(tǒng)的影響大小，在施工階段表現(xiàn)的最為直接，需要從施工布置、工期安排、施工時序等環(huán)節(jié)進行管控，落實生態(tài)管護具體要求，降低施工對生態(tài)環(huán)境的影響。在施工布置上，應(yīng)避讓生態(tài)高敏感區(qū)、動物通行廊道和關(guān)鍵生境斑塊，避免在其中設(shè)置施工場地和工程臨時用地；從工期安排上，土地平整施工期應(yīng)盡量選擇冬季及其前后進行，以避開大多數(shù)動物的繁殖期[16]；從施工過程中，應(yīng)采用低噪微振施工技術(shù)和小型機械，以減少對動植物的擾動，同時減少大型機械的碾壓，防止土壤板結(jié)、硬化。

4.5 土地整治項目后期維護階段的生態(tài)管控

在土地整治項目完成且驗收合格后，生態(tài)管控的重點是監(jiān)測、評估和保護。除對灌排溝渠、田間道路、防護林等基礎(chǔ)設(shè)施進行維護管理外，需要對項目區(qū)域的生物物種、群落結(jié)構(gòu)、生態(tài)系統(tǒng)進行監(jiān)測，評估區(qū)域生態(tài)保護效果。若評估結(jié)果出現(xiàn)負面效應(yīng)，應(yīng)提出生態(tài)保護及補償措施，并對補償效果進行評價[17]。

5 土地整治生態(tài)管護的工具體系

土地整治生態(tài)管護工具是將生態(tài)管護理念和管護目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體管護行動的機制，是連接管護目標(biāo)與管護結(jié)果的橋梁。土地生態(tài)系統(tǒng)的整體性和系統(tǒng)性決定了土地整治生態(tài)管護的綜合性特征，需要綜合運用行政、經(jīng)濟、技術(shù)和社會等多種管護工具，形成相互支撐、相互依托的生態(tài)管護工具體系。

5.1 土地整治生態(tài)管護的行政工具

土地整治的公共政策屬性決定了土地整治生態(tài)管護必須運用行政工具進行強制性干預(yù)。行政工具是通過一系列基本單元工具的合理組合而建構(gòu)的，是政府掌握的、用以達成管理目標(biāo)的方式、措施和手段，或者具體行為的機制和路徑，有多種類型組成[18]（表 2）。

通過調(diào)整或改變現(xiàn)有管理組織結(jié)構(gòu)，重新分配職權(quán)，形成有利于目標(biāo)實現(xiàn)的權(quán)利形式方式

在行政工具中，系統(tǒng)變革工具的使用存在著較多的制約因素。因此，在改變現(xiàn)有管理組織結(jié)構(gòu)難度較大的情況下，創(chuàng)立一種跨部門的綜合管理機制，提高協(xié)調(diào)和適應(yīng)性管理能力，是一種較為可行的方式。在能力建設(shè)工具中，專業(yè)技術(shù)人員培養(yǎng)是基礎(chǔ)性工作，需要加強對生態(tài)學(xué)、生態(tài)學(xué)，特別是生物多樣性保護、生態(tài)系統(tǒng)管護教育。

表2 土地整治生態(tài)管護行政工具分類

5.2 土地整治生態(tài)管護的經(jīng)濟工具

經(jīng)濟手段是土地整治生態(tài)管護的有效途徑，是利用經(jīng)濟杠桿，通過鼓勵或懲罰性措施，實現(xiàn)改善生態(tài)環(huán)境的目的。比如，通過土地整治資金管理與生態(tài)環(huán)境效益評價相掛鉤、土地整治生態(tài)經(jīng)濟補償?shù)冉?jīng)濟工具，對土地整治行為進行管控。對于前者，就是將資金投入向具有良好生態(tài)環(huán)境效益的區(qū)域，并采取經(jīng)濟激勵措施，鼓勵進行生態(tài)化土地整治工程設(shè)計；對于后者，就是以生態(tài)服務(wù)功能價值、生態(tài)保護者直接投入和機會成本等為依據(jù)，將土地生態(tài)系統(tǒng)損益定量化和貨幣化，對不能進行有效生態(tài)補償者扣除部分資金，專門用于生態(tài)建設(shè)[19][20]。

5.3 土地整治生態(tài)管護的技術(shù)工具

技術(shù)工具是指規(guī)范土地整治技術(shù)行為的標(biāo)準(zhǔn)、指南、導(dǎo)則等。目前，我國已形成定較為完備的土地整治技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，用以指導(dǎo)土地整治的各個環(huán)節(jié)。但目前從國家層面上尚未出臺從整體規(guī)劃（包括區(qū)域規(guī)劃、項目區(qū)規(guī)劃）、單體工程設(shè)計、工程施工和后期管理等不同層次的土地生態(tài)整治的技術(shù)規(guī)范，而一些地方進行了有益的探索，如上海市的《土地整治生態(tài)工程規(guī)劃設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)》，湖南省的《生態(tài)型土地整治項目工程技術(shù)規(guī)范》。另外，一些學(xué)者也對土地生態(tài)整治技術(shù)進行了系統(tǒng)性總結(jié)和探索[2][21]-[23]。

5.4 土地整治生態(tài)管護的社會工具

社會工具是社會治理的有效手段，一般包括家庭和社區(qū)、社會組織、志愿者服務(wù)、公眾參與等形式。從強制性程度看，社會工具強制性程度相對較低，但其合理性與可接受性相對較高[24]。在不同的社會工具中，公眾參與是土地整治生態(tài)管護社會工具的主要形式。在土地整治生態(tài)管護中，需要拓展公眾參與的途徑、方式，提高公眾參與程度，積極汲取鄉(xiāng)土知識、技巧、方式和經(jīng)驗，從而形成符合當(dāng)?shù)貙嶋H的土地整治生態(tài)管護模式[25][26]。

6 結(jié)語

土地整治生態(tài)管護是一項系統(tǒng)工程，需要有明確的管護主體和管護責(zé)任，開展生態(tài)管護理論研究，建立支撐土地整治全過程的技術(shù)方法體系，同時也需要做好與現(xiàn)行技術(shù)規(guī)范的銜接和融合。隨著生態(tài)文明建設(shè)進程的不斷推進，土地整治的內(nèi)涵也不斷拓展，逐步演變?yōu)閲量臻g整治、國土空間綜合整治與生態(tài)修復(fù)、國土空間生態(tài)修復(fù)等，其管護模式和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系也隨著發(fā)生改變[27]，需要在繼承的基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)新發(fā)展，以滿足時代發(fā)展需要。