【摘? 要】本文以上海市徐匯區(qū)建筑垃圾與工程渣土管理現(xiàn)狀為例，探究在建筑垃圾中轉(zhuǎn)碼頭逐步往郊區(qū)遷移的背景下，徐匯等中心城區(qū)出現(xiàn)的一系列渣土管理問題，并構(gòu)建建筑垃圾處置過程模型從各環(huán)節(jié)深入分析渣土管理亂象出現(xiàn)的原因，最后針對問題原因所在，提出相應(yīng)的對策建議，希望對渣土管理工作提供有效的參考作用。

【關(guān)鍵詞】建筑垃圾;渣土管理;建筑垃圾管理;中轉(zhuǎn)碼頭

引言

近些年，隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，城市面貌日新月異，我國的現(xiàn)代化建設(shè)取得了非凡的成就。但是，在城市建設(shè)過程中，會產(chǎn)生巨量的建筑垃圾，據(jù)有關(guān)協(xié)會測算，我國城市建筑垃圾每年產(chǎn)量超20億噸，上海作為國際大都市，建筑垃圾的處置難題愈加突出。

1.建筑垃圾中轉(zhuǎn)碼頭的作用及遷移背景

建筑垃圾包括建設(shè)工程垃圾和和裝修垃圾。建設(shè)工程垃圾是指建設(shè)工程的新建、改建、擴(kuò)建、修繕或者拆除等過程中，產(chǎn)生的棄土、棄料和其他廢棄物。對于上海市來說，絕大部分的建筑垃圾屬于建設(shè)工程垃圾，業(yè)內(nèi)俗稱工程渣土。而建筑垃圾中轉(zhuǎn)碼頭起著區(qū)域內(nèi)建筑垃圾聚合、中轉(zhuǎn)、分揀的作用，對于大城市來說，還有著緩沖的作用，緩解終端處置能力不足的問題?？梢哉f建筑垃圾中轉(zhuǎn)碼頭在建筑垃圾處置中起著十分重要的作用。以徐匯區(qū)為例，在龍吳路碼頭關(guān)閉之前，其承擔(dān)著消納處置徐匯區(qū)約70%的建筑垃圾的功能。

隨著城市的發(fā)展，人口向中心城區(qū)聚集，生活和辦公區(qū)域會逐步擴(kuò)展，中心城區(qū)作為城市的主要功能區(qū)域，需發(fā)揮特定的功能作用。2015年初，按照上海市城市整體規(guī)劃，上海市中心城區(qū)陸續(xù)關(guān)閉區(qū)域內(nèi)建筑垃圾中轉(zhuǎn)碼頭，只在郊區(qū)設(shè)置建筑垃圾中轉(zhuǎn)碼頭。

本文將從上海市徐匯區(qū)的建筑垃圾管理現(xiàn)狀出發(fā)，從建筑垃圾管理部門收集近幾年的相關(guān)數(shù)據(jù)，通過對比建筑垃圾中轉(zhuǎn)碼頭關(guān)閉前后的渣土申報(bào)數(shù)據(jù)、違規(guī)作業(yè)數(shù)據(jù)等，探究建筑垃圾中轉(zhuǎn)碼頭遷移這一政策對中心城區(qū)建筑垃圾管理造成的影響，并嘗試從建筑垃圾處置全過程分析深層次的原因，提出有效的對策建議。

2.建筑垃圾中轉(zhuǎn)碼頭遷移對城區(qū)造成的影響

2.1建筑垃圾申報(bào)量急劇減少，違規(guī)處置量增多

以徐匯區(qū)為例，在關(guān)閉龍吳路碼頭之前，即2015年之前，徐匯區(qū)每年的建筑垃圾申報(bào)量保持在600萬噸以上，但在碼頭關(guān)閉后，申報(bào)量降到400萬噸以下。等到2016年，濱江碼頭也關(guān)閉后，徐匯區(qū)無中轉(zhuǎn)碼頭可用，2017年建筑垃圾的申報(bào)量再次急劇減少，申報(bào)量降到近些年最低值。

與此同時(shí)，徐匯區(qū)的渣土運(yùn)輸違規(guī)作業(yè)次數(shù)明顯增多。在2015年之前，徐匯區(qū)建筑垃圾無證作業(yè)和偷排偷倒現(xiàn)象很少見，全區(qū)渣土作業(yè)較為規(guī)范;但到了2017年，違規(guī)作業(yè)次數(shù)急劇增加，達(dá)到近幾年的最高位，并時(shí)有偷排偷倒現(xiàn)象發(fā)生，渣土管理工作受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

2.2建筑垃圾運(yùn)輸成本大幅提高

隨著建筑垃圾中轉(zhuǎn)碼頭的關(guān)閉，渣土處置變得困難，運(yùn)輸企業(yè)得重新尋找合適的建筑垃圾中轉(zhuǎn)或消納場所，而大多數(shù)中轉(zhuǎn)碼頭和消納場所都在郊區(qū)，渣土車運(yùn)輸距離明顯變長，車輛行駛油費(fèi)以及時(shí)間成本明顯增加。此外，上海郊區(qū)的中轉(zhuǎn)碼頭消納能力有限，建筑垃圾消納處置的價(jià)格大幅度提高。油費(fèi)增加、時(shí)間成本增加和消納成本增加導(dǎo)致了渣土運(yùn)輸企業(yè)的渣土運(yùn)輸成本大幅提高。

總的來說，徐匯區(qū)建筑垃圾中轉(zhuǎn)碼頭關(guān)閉后，通過正規(guī)途徑申報(bào)的建筑垃圾排放量急劇減少了，而違規(guī)處置的量增加較多，同時(shí)區(qū)域內(nèi)無證作業(yè)車輛明顯增多，建筑垃圾的運(yùn)輸單價(jià)大幅提升，工程建設(shè)方、渣土運(yùn)輸企業(yè)的渣土處置成本也大幅增加，徐匯區(qū)的建筑垃圾管理在中轉(zhuǎn)碼頭關(guān)閉后呈現(xiàn)出一定的亂象。

3.原因分析

下面將以整體性治理理論和成本收益理論為依據(jù)，構(gòu)建從排放、運(yùn)輸、中轉(zhuǎn)到消納的“建筑垃圾處置過程模型”，深入剖析每一環(huán)節(jié)，探究碼頭關(guān)閉后渣土管理亂象出現(xiàn)的原因。鑒于上海市建筑垃圾以工程渣土為主，裝修垃圾很少，因此，本文將主要從工程渣土方面來進(jìn)行分析。

3.1理論依據(jù)

（1）整體性治理理論。整體性治理理論就是以公民需求為治理導(dǎo)向，以信息技術(shù)為治理手段，以協(xié)調(diào)、整合、責(zé)任為治理機(jī)制，對治理層級、功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問題進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)與整合，不斷從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合，為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務(wù)的政府治理模式。

按照整體性治理理論，建筑垃圾管理作為城市管理中重要的組成部分，應(yīng)當(dāng)市容、城管、環(huán)保、交警等多部門協(xié)同合作管理，建立數(shù)據(jù)共享平臺，更應(yīng)遵照市政府的統(tǒng)一規(guī)劃，保留城區(qū)核心功能，逐步將中碼碼頭遷移到郊區(qū)，將建筑垃圾消納處置在郊區(qū)完成。

（2）成本收益理論。成本收益理論是經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)中最基本的理論，該理論在分析企業(yè)決策——收益與利潤的基礎(chǔ)上，解決企業(yè)應(yīng)該如何進(jìn)行經(jīng)營活動(dòng)，由此實(shí)現(xiàn)企業(yè)的利潤最大化。是一種將成本費(fèi)用分析法運(yùn)用于決策中尋求經(jīng)營決策時(shí)以最低成本獲得最大收益的經(jīng)濟(jì)決策方法。在建筑垃圾的運(yùn)輸及處置中，涉及多家企業(yè)的成本以及收益，運(yùn)用成本收益理論可以更好地分析深層次問題。

3.2建筑垃圾處置過程模型分析

為深入分析建筑垃圾中轉(zhuǎn)碼頭關(guān)閉后形成的渣土管理亂象產(chǎn)生的原因，特構(gòu)建如圖一所示“建筑垃圾處置過程模型”。

圖一 建筑垃圾處置過程模型

雖說渣土運(yùn)輸可以跳過渣土中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)直接到消納場所，但是由于徐匯區(qū)本區(qū)渣土消納只有零星的綠化回填，絕大部分渣土還是得運(yùn)到外區(qū)進(jìn)行消納處理，因此渣土中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)就變得很有必要。建筑垃圾中轉(zhuǎn)碼頭的作用就是作為建筑垃圾和工程渣土的中轉(zhuǎn)場所，集中足夠的建筑垃圾后，用船舶代替渣土車進(jìn)行運(yùn)輸，將陸路運(yùn)輸轉(zhuǎn)變?yōu)樗愤\(yùn)輸。船舶運(yùn)輸建筑垃圾，可以一次性運(yùn)輸更多的垃圾量，更重要的是水路運(yùn)輸成本比陸路運(yùn)輸成本低很多，而且能減少渣土車運(yùn)輸造成的道路污染、交通安全等問題。

（1）渣土排放環(huán)節(jié)。渣土排放單位需要到區(qū)廢管所進(jìn)行排放申報(bào)，否則視為違規(guī)作業(yè)。工程建設(shè)方在申報(bào)時(shí)需提供渣土消納場所或者渣土中轉(zhuǎn)場所的接納證明。在關(guān)閉建筑垃圾中轉(zhuǎn)碼頭之后，因?yàn)橹苯酉{場所太遠(yuǎn)或者較難短時(shí)間內(nèi)難以找到，而外區(qū)的中轉(zhuǎn)碼頭消納能力有限，形成了難以開具渣土接納證明的狀況，導(dǎo)致了徐匯區(qū)渣土申報(bào)量急劇減少。但是由于工程進(jìn)度的需要，建設(shè)方又不能或者不想因?yàn)樵辽陥?bào)問題導(dǎo)致工程停滯，因此最終將壓力轉(zhuǎn)移給總包和渣土運(yùn)輸企業(yè)。施工企業(yè)和運(yùn)輸企業(yè)出于利益的考量，在夜間偷偷違規(guī)作業(yè)。雖說工地夜間作業(yè)需要環(huán)保部門批準(zhǔn)，但是由于環(huán)保局只批準(zhǔn)夜間施工，而不管理渣土運(yùn)輸，缺少了和綠化市容局的信息溝通，最終導(dǎo)致了大量渣土在夜間偷偷被排放。

（2）渣土運(yùn)輸環(huán)節(jié)。渣土運(yùn)輸是渣土處置中非常重要的一環(huán)，直接關(guān)系到道路污染、渣土車輛交通安全、車容車貌等一系列城市問題。在中轉(zhuǎn)碼頭關(guān)閉后，渣土運(yùn)輸企業(yè)不得不去重新尋找卸點(diǎn)（中轉(zhuǎn)碼頭或消納場所）。但是由于上海市不同區(qū)有不同的渣土運(yùn)輸專營企業(yè)，區(qū)域間存在一定的壁壘，到外區(qū)尋找合適的卸點(diǎn)變得非常困難，因此導(dǎo)致了車輛違規(guī)作業(yè)次數(shù)的明顯增加。另外，按照成本收益理論，建筑垃圾運(yùn)輸成本急劇增加，企業(yè)利潤急劇減少，于是有些運(yùn)輸企業(yè)為了減少成本，維持利潤，便開始偷倒亂倒，或者將項(xiàng)目轉(zhuǎn)包給一些黑車司機(jī)，無證作業(yè)的增多最終導(dǎo)致渣土違規(guī)處置問題越來越多。

（3）渣土中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)。建筑垃圾中轉(zhuǎn)碼頭作為渣土處置重要的中轉(zhuǎn)場所，接納了徐匯區(qū)大部分的建筑垃圾。在徐匯區(qū)關(guān)閉中轉(zhuǎn)碼頭之后，徐匯區(qū)的渣土只能運(yùn)往郊區(qū)進(jìn)行處置。但是由于消納能力有限，或者處置價(jià)格高昂，外區(qū)的中轉(zhuǎn)碼頭并不能很好的解決徐匯區(qū)的渣土難題。而且因?yàn)楫?dāng)?shù)卦凉芾聿块T對外區(qū)車輛的嚴(yán)格管制，更加讓徐匯區(qū)運(yùn)輸企業(yè)不想或不敢往郊區(qū)中轉(zhuǎn)碼頭卸土。這就導(dǎo)致了“黑碼頭”的產(chǎn)生，以及偷排偷倒現(xiàn)象的發(fā)生，對社會造成了極惡劣影響。

（4）渣土消納環(huán)節(jié)。隨著城市的發(fā)展，上海市可用于建筑垃圾回填消納的場所越來越少。尤其像徐匯區(qū)這樣的中心城區(qū)，除了零星的綠化回填，幾乎沒有消納場所。垃圾中轉(zhuǎn)和處置集中到郊區(qū)后，垃圾消納形勢變得緊張和困難，消納成本變得越來越高。在徐匯區(qū)關(guān)閉碼頭之后，原本的緩沖場所沒了，進(jìn)一步加劇了渣土管理難度。渣土消納場所的稀缺和消納成本的提高，導(dǎo)致了建設(shè)方和運(yùn)輸企業(yè)的成本增加，有些企業(yè)鋌而走險(xiǎn)，于是違規(guī)作業(yè)增多，亂象加劇。

4.對策建議

針對目前上海市中心城區(qū)在中轉(zhuǎn)碼頭關(guān)閉后產(chǎn)生的渣土管理亂象及其原因，提出以下一些對策建議。

（1）加強(qiáng)源頭管控，提倡建筑垃圾減量化，減少渣土違規(guī)排放。建筑工地是渣土排放的源頭，做好源頭的管控，能對渣土管理工作起到事半功倍的作用。在工地出入口安裝監(jiān)控設(shè)備，并納入渣土管理部門管理平臺，加強(qiáng)對工地施工作業(yè)情況的監(jiān)督管理。加強(qiáng)宣傳教育，定期組織工地管理人員參加協(xié)調(diào)會，落實(shí)工地渣土排放主體責(zé)任，準(zhǔn)確及時(shí)掌握工地渣土排放情況。

（2）加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)，增強(qiáng)執(zhí)法力度。按照整體性治理理論，加強(qiáng)整體布局規(guī)劃，在中轉(zhuǎn)碼頭遷移到郊區(qū)的大背景下，加強(qiáng)不同區(qū)域管理部門之間的信息溝通和政務(wù)合作，建立數(shù)據(jù)共享平臺，清晰掌握建筑垃圾到外區(qū)中轉(zhuǎn)碼頭或消納場所的具體細(xì)節(jié)，明確渣土處置卸點(diǎn)和運(yùn)輸路線，同時(shí)加強(qiáng)跨區(qū)域打擊建筑垃圾違法違規(guī)行為。加強(qiáng)綠化市容局、城管、環(huán)保局、交警等部門間的溝通合作，組建聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍，加大對渣土無證作業(yè)、偷倒亂倒等違規(guī)行為的監(jiān)管和處罰力度。

（3）加強(qiáng)建筑垃圾分類管理，提高回收利用率。在建筑垃圾卸點(diǎn)越來越緊缺的情況下，渣土運(yùn)輸和消納處置成本會越來越高，為了減少建筑垃圾排放，節(jié)省垃圾處置費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)建筑垃圾分類管理，鼓勵(lì)施工企業(yè)在合理分類后再外運(yùn)垃圾，同時(shí)鼓勵(lì)資源回收企業(yè)的發(fā)展，鼓勵(lì)新技術(shù)的應(yīng)用，逐步提高建筑垃圾的綜合回收利用率。

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作者簡介：趙培森（1987.10-），男，漢族，浙江麗水，上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院2018級MPA研究生，碩士，研究方向?yàn)楣补芾怼?/p>