杜穎

[摘 要]近年來，極地冰塊的融化為航運和自然資源開發(fā)打開了前景，在此背景下，俄羅斯積極推動北極航道（也稱‘冰上絲綢之路）開發(fā)，并希望中國、日本和韓國等國的參與。對此，作為利益攸關(guān)方的中日韓三國給予較多關(guān)注、各自過出臺本國的北極政策，把參與北極航道開發(fā)納入到本國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，為雙邊及多邊合作做準(zhǔn)備。在我國政府就俄“北極開發(fā)”做出明確指示和安排的背景下，作為對俄合作前沿的黑龍江省迎來了擴(kuò)大對日韓合作的新機(jī)遇，但同時也必須看到推進(jìn)合作中潛在的風(fēng)險和挑戰(zhàn)。

[關(guān)鍵詞]北極航道;中俄;日韓;競爭與合作

[中圖分類號] F752 ? ? ? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A ? ? ? ? ? ?[文章編號] 2095-3283（2020）09-0016-04

Abstract： In recent years， the melting of polar ice has opened up new prospects for shipping and natural resources exploitation. In this context， Russia actively promotes the development of the Northern Sea Route （also known as the ice silk road） while appealing China， Japan， South Korea and other countries to participate. As stakeholders， China， Japan and South Korea pay more attention to this. The three countries have integrated the participation of development of Northern Sea Route into their national economic development plans through the introduction of respective Arctic policies in order to prepare for bilateral and multilateral cooperation. Under the background that the Chinese government has made clear instructions and arrangements on the policy of Arctic development of Russia， Heilongjiang， which is on the front line of Sino Russian cooperation， is facing new opportunities of expanding cooperation with Japan and South Korea. Meanwhile， the potential risks and challenges in the process of promoting cooperation must not be neglected.

Key Words： ?Northern Sea Route; Sino Russia; Japan and Korea; Competition and Cooperation

2014年，俄羅斯制定了《2020年前俄羅斯聯(lián)邦北極區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展國家大綱》，具體包括：1.加強(qiáng)北極圈國家和機(jī)構(gòu)的政策實施及調(diào)整能力。2.將北極地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的監(jiān)管作為一項重要課題，努力加強(qiáng)國家安全保障、提高俄羅斯的國際地位、為北極圈社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出貢獻(xiàn)，重視安全保障。2017年俄羅斯修改了“俄聯(lián)邦北極地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展國家大綱”，將時間從2020年延期到2025年。在提高俄聯(lián)邦北極地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平目標(biāo)下，提出輔助項目：1.形成區(qū)域開發(fā)中心，為北極地區(qū)快速發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境。2.確保北極航道開發(fā)及航海的支援。3.為北極地區(qū)礦床資源開發(fā)提供設(shè)備和技術(shù)。主要課題就是改善北極地區(qū)居民的生活、提高居民的安全性，創(chuàng)造良好的開發(fā)環(huán)境，充實該地區(qū)海運所需的氣象支持體系。促進(jìn)科技發(fā)展和提高北極地區(qū)資源·大陸架的利用。提高與北極地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的國家治理水平。俄羅斯北極開發(fā)政策，不僅環(huán)北極國家，包括中日韓在內(nèi)的其他北極利益相關(guān)國也給予較多關(guān)注。例如，在俄羅斯圣彼得堡舉辦的第五屆“北極-對話區(qū)域”國際論壇，就吸引了包括中國、日本、韓國在內(nèi)的各國代表2000多人。其后，在中國上海舉辦了以“務(wù)實推進(jìn)北極合作，攜手共建‘冰上絲綢之路”為會議主題分論壇，作為觀察員身份的中日韓三國通過參加分論壇，有效發(fā)聲，積極互動。

一、中日韓有關(guān)“北極”的政策出臺為擴(kuò)大對日韓合作奠定基礎(chǔ)

（一）日本的北極政策

日本作為一個海洋國家近年一直密切關(guān)注北極問題。80年代末日本與當(dāng)時的蘇聯(lián)就在西伯利亞和薩哈林地區(qū)開展北極航道的聯(lián)合調(diào)查研究，90年代成立了“北極全環(huán)境研究中心”，由此開展北極航道的全面研究。日本政府與有關(guān)單位共同實施了“國際北極航道”調(diào)研課題，推出了《北極航道：連接歐洲與東亞最短航道》的調(diào)研報告。2013年日本與中國、韓國等6個國家同時被挪威批準(zhǔn)為北極理事會觀察員，由此日本參與北極進(jìn)入一個全新階段。2015年日本出臺官方的“北極政策”。北極政策包括三方面內(nèi)容：一是進(jìn)一步推進(jìn)北極問題研究。二是積極參加國際規(guī)則的制定，增強(qiáng)日本在北極問題上的話語權(quán)。三是北極航道和北極資源開發(fā)。其政策特點第一是打“科技牌”，第二是強(qiáng)調(diào)北極問題的國際合作。第三、主要出于經(jīng)濟(jì)利益需要。日本政府也強(qiáng)調(diào)認(rèn)為，北極政策出臺的意義在于：表明日本致力于北極開發(fā)的國家意圖，向國內(nèi)外明確日本作為北極問題的利益攸關(guān)方將積極參與國際協(xié)作、做貢獻(xiàn)的方針;發(fā)揮日本在觀測、研究和環(huán)境對策等方面的技術(shù)先進(jìn)的優(yōu)勢加強(qiáng)合作，在國際規(guī)則制定中發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時，在多國間和兩國之間構(gòu)筑緊密的國際合作關(guān)系。

（二）韓國的北極政策

2013年7月韓國海洋水產(chǎn)部與關(guān)系省廳發(fā)表了《北極綜合政策促進(jìn)計劃》，以此為基礎(chǔ)，2013年12月，在《北極政策基本計劃》報告給國務(wù)會議。其中包括了至2017年的國際協(xié)作項目的8個，科學(xué)調(diào)查及研究項目11個，北極商務(wù)項目的10個，制度方面的項目2個，總計31項政策。在該政策指導(dǎo)下，韓國的北極事務(wù)得以有序開展，并在北極資源開發(fā)、北極航道利用、北極科考、北極環(huán)境保護(hù)等多領(lǐng)域取得一定成績。韓國作為北極利益攸關(guān)國也以積極的姿態(tài)參與到北極事務(wù)中。2017年7月，韓國新政府明確提出要推進(jìn)“新北方政策”。 該政策旨在通過推動“九橋”戰(zhàn)略、地區(qū)差異化戰(zhàn)略、制度和金融基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)建、人文交流、支援企業(yè)發(fā)展，以促進(jìn)包括貿(mào)易、投資在內(nèi)的多領(lǐng)域交流與合作。其中，“九橋”戰(zhàn)略是“新北方政策”的核心內(nèi)容之一，著力推動天然氣、鐵路、港口、電力、北極航路、造船、農(nóng)業(yè)、水產(chǎn)、工業(yè)園區(qū)九方面的合作?！熬艠颉睉?zhàn)略中多處提到北極和北極航道開發(fā)，如追加引進(jìn)俄羅斯液化天然氣管道，實現(xiàn)天然氣進(jìn)口多元化，并期待未來構(gòu)筑連接韓、朝、俄的輸氣管道;將北極航線打造成新物流運輸渠道;建造破冰液化天然氣運輸船及相關(guān)船廠。

（三）中國的北極政策

中國通過與冰島簽署的“一帶一路”協(xié)定開始了與北極地區(qū)國家的接觸，并密切關(guān)注北極地區(qū)的發(fā)展動態(tài)。2018年1月，中國國務(wù)院發(fā)表《中國的北極政策白皮書》，對我國首次進(jìn)行定位和安排。內(nèi)容包括四個方面，分別為北極的形勢與變化、中國與北極的關(guān)系、中國的北極政策目標(biāo)和基本原則、中國參與北極事務(wù)的主要政策主張。白皮書對我國的定位是地緣上的“近北極國家”，陸上最接近北極圈的國家之一。政策目標(biāo)是維護(hù)世界共同利益，促進(jìn)北極的可持續(xù)發(fā)展。包括促進(jìn)人們對北極的了解，加強(qiáng)和充實科學(xué)研究，促進(jìn)北極保護(hù)，包括自然環(huán)境生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)氣候環(huán)境生態(tài)的恢復(fù)，尊重原住民的多樣文化和歷史傳統(tǒng)。進(jìn)行北極開發(fā)。加強(qiáng)技術(shù)革新、環(huán)境保護(hù)和資源利用和航道開發(fā)，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做貢獻(xiàn)，改善地區(qū)居民的生活環(huán)境。白皮書指出，北極的未來關(guān)乎北極國家的利益，關(guān)乎北極域外國家和全人類的福祉，北極治理需要各利益攸關(guān)方的參與和貢獻(xiàn)。

二、中日韓圍繞“北極航道”開發(fā)的共識為擴(kuò)大合作提供了經(jīng)驗

俄羅斯北極開發(fā)設(shè)想提出后，圍繞著北極開發(fā)、環(huán)境保護(hù)和國際合作進(jìn)行探討和交流就此展開。特別是中國和俄羅斯于2017年率先提出從中國到北極的東北航線到北歐的“冰上絲綢之路”建設(shè)方案，表明參與姿態(tài)。對此，日本方面與俄羅斯一直保持著對話溝通。日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省專門出資邀請俄羅斯的數(shù)名專家在日本都內(nèi)、札幌舉辦了產(chǎn)業(yè)合作企業(yè)交流研討會，就《俄羅斯北極圈開發(fā)現(xiàn)狀及展望》進(jìn)行研討，聽取了熟悉北極海地區(qū)和精通相關(guān)領(lǐng)域研究的俄羅斯專家的報告，這些俄方專家包括，從事俄能源政策及環(huán)境問題、氣候變化問題研究的歐洲研究所環(huán)境中心主任、從事石油天然氣運輸研究的國民經(jīng)濟(jì)預(yù)測研究所運輸部長、從事俄羅斯石油天然氣開發(fā)、能源安全保障研究的俄聯(lián)邦政府附屬金融大學(xué)第一副校長與會并進(jìn)行了發(fā)言。從與他們的交流中日本經(jīng)濟(jì)界了解和把握了北極海地區(qū)石油開發(fā)、北極航線利用、俄羅斯政策方針、環(huán)境、油氣開發(fā)、運輸天然氣等情況。圍繞著航道開發(fā)，中日企業(yè)間共識較多。前不久，中國海運企業(yè)赴日舉辦商業(yè)說明會，與日方共同探討和確認(rèn)了通過津軽海峽，與日本政府開發(fā)的重要港口北海道的釧路港和苫小牧連接的北方航道的價值。此外，對位于北海道最北端稚內(nèi)和俄羅薩哈林間的宗谷海峽，北海道和青森縣的津軽海峽、距離新千歲機(jī)場的很近的苫小牧港的前景進(jìn)行探討。俄羅斯和韓國之間也展開磋商。在2013年表達(dá)合作開發(fā)北極航線的意愿的基礎(chǔ)上，2014年2月9日，在韓國首爾舉行的磋商會上，兩國外交部官員首次討論了進(jìn)一步開展北極合作的問題。雙方還談到了建造冰級船這一共同關(guān)心的領(lǐng)域。

中俄日等國圍繞著北極航道開發(fā)和油氣資源開發(fā)，開展了務(wù)實合作。如俄羅斯批準(zhǔn)中國絲路基金收購亞馬爾公司，中國絲路基金成為亞馬爾LNG（液化天然氣）第三大投資商，2017年12月，亞馬爾LNG項目開始生產(chǎn)，年間可向中國出口400萬噸LNG。通過與俄羅斯的合作，我國成功實現(xiàn)北冰洋運輸，開辟了北極航道。亞馬爾項目作為中俄在北極圈合作的首個全產(chǎn)業(yè)鏈項目，成為了“冰上絲綢之路”的重要支點。受此影響，日本政府開始研究使日本企業(yè)參與民間天然氣巨頭“諾瓦泰克” 在北極海域推進(jìn)的LNG開發(fā)業(yè)務(wù)。日本大型海運公司商船三井計劃開通勘查亞馬爾半島與日本北冰洋航線，以將LNG運往日本。一些意向性的合作就此展開。俄羅斯民間大型企業(yè)向日方企業(yè)三井物產(chǎn)和三菱商事提出出資1成的要求，在北極圈進(jìn)行LNG開發(fā)。日本政府決定國家提供全部開發(fā)資金（3-4兆日元）的5成，即提供約數(shù)千億元的出資額。只是因為烏克蘭危機(jī)、國際社會對俄羅斯的制裁，日本對俄投資前景產(chǎn)生擔(dān)憂才徘徊不前。

三、 俄“北極航道”開發(fā)對黑龍江省擴(kuò)大與日韓合作的新機(jī)遇

北極航道開發(fā)，是基于共商、共建、共享的理念，不僅對中俄兩國的經(jīng)濟(jì)合作、也將對整個地區(qū)發(fā)展和參與國家拓寬合作領(lǐng)域，尋求合作新路徑，在更高水平、更大范圍開展雙邊和多邊合作產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響?；诋?dāng)前國際國內(nèi)形勢變化和我省對俄合作區(qū)位優(yōu)勢，黑龍江省已經(jīng)站在我國對俄日韓合作的前沿。從這個意義上講，能否參與，如何更好地依托北極航道開發(fā)參與對日韓合作，既是黑龍江省的大事，也是關(guān)系到我國對日韓合作、乃至東北亞經(jīng)濟(jì)圈長遠(yuǎn)發(fā)展的大事。

從目前的發(fā)展來看，俄“北極航道”無疑對黑龍江省擴(kuò)大與日韓合作帶來許多利好，主要體現(xiàn)在以下幾方面。

一是有利于凸顯黑龍江省優(yōu)勢地位，有助于開啟對日韓合作新模式。黑龍江省北鄰俄羅斯，擁有對俄開放口岸25個，占全國對俄邊境口岸的70%。參與北極航道開發(fā)，將進(jìn)一步促進(jìn)黑龍江省“樞紐站”作用的發(fā)揮，并與同為東北地區(qū)的遼寧、吉林兩省聯(lián)動，推動大項目合作，完善公路、鐵路和航空等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加速鐵路大橋和公路大橋的開通運營，完善各類交通網(wǎng)絡(luò)，擴(kuò)大與內(nèi)陸地區(qū)的經(jīng)濟(jì)往來，凸顯我省口岸優(yōu)勢。如上所述，通過出臺《中國的北極政策》，我國政府從國家層面對北極開發(fā)做出明確部署，也為地方省份參與北極地區(qū)開發(fā)提供了政策保障，指明了方向。從俄羅斯政府方面看，也有意通過安排在其他國家和地區(qū)舉辦分論壇的形式，讓中國、日本等非正式成員國表達(dá)自己的聲音，以了解這些國家的反應(yīng)。黑龍江省依托地緣和區(qū)位優(yōu)勢，積極與俄方溝通，推進(jìn)有關(guān)政策的落實是我省試圖抓住新機(jī)遇有所作為的體現(xiàn)。2016年6月17日在哈爾濱工程大學(xué)舉辦了為期3天的ICNAME極地科學(xué)技術(shù)合作與交流國際研討會。來自中、俄、法、英、美、烏克蘭、新加坡、韓國、日本、泰國、葡萄牙、新西蘭12國的100余位海內(nèi)外船舶與海洋工程領(lǐng)域眾多國際知名高校、科研院所和企業(yè)的代表參加，圍繞極地船舶與海洋工程領(lǐng)域的關(guān)鍵技術(shù)進(jìn)行交流與研討。我省在寒地資源工程建設(shè)中的技術(shù)優(yōu)勢，是我省通道等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) 、石油天然氣開發(fā)、環(huán)境安全合作的重要基礎(chǔ)，也必將在我省面向未來、參與合作中得到進(jìn)一步發(fā)揮。

二是有利于鞏固和提升與日韓的對接合作成果。“一帶一路”倡議提出6年來，與東北亞國家有效對接，成果不斷顯現(xiàn)。其中，中俄“一帶一盟” 共建不斷取得實效;與韓國在“歐亞倡議”的對接的基礎(chǔ)上，又與現(xiàn)任政府提出了的“新東方政策”實現(xiàn)對接;同日本的合作因為第三方合作協(xié)議的簽署也有了新的進(jìn)展。俄羅斯北極航道開發(fā)無疑將為我們深化已有的對接合作提供更多機(jī)會。黑龍江省作為“向北”開放的重要窗口，在北極航道研究和探索實踐方面被俄方給予較多期望。在“一帶一路”大框架下，黑龍江省不斷完善基礎(chǔ)設(shè)施，加強(qiáng)互聯(lián)互通。包括黑河黑龍江大橋在內(nèi)的“三橋一島”建設(shè)不斷取得進(jìn)展。黑龍江大橋和同江大橋已經(jīng)合攏，未來將形成新的國際公路運輸大通道，公路、鐵路、航空運輸體系更加完善，這些無疑對黑龍江省深化與俄遠(yuǎn)東地區(qū)的對接合作產(chǎn)生積極影響，進(jìn)而找到擴(kuò)大對日韓合作的空間。目前，韓國的“新北方政策”就將重點放在了與“一帶一路”建設(shè)對接和與中國東北三省開展合作方面。如韓國期待積極利用亞投行、大圖們江開發(fā)計劃等，開發(fā)與中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊相關(guān)的項目;積極推動鐵路連接，期待將中國、蒙古等國的鐵路與朝鮮半島鐵路相連接，構(gòu)筑鐵路網(wǎng)。出于維護(hù)對外經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，日本企業(yè)將更多尋求通過第三方合作參與到“一帶一路”建設(shè)中來，夯實兩國合作基礎(chǔ)。

三是有利于拓寬對日韓合作新領(lǐng)域，提升對日韓經(jīng)貿(mào)合作的總體水平。中日韓都是北極利益相關(guān)國，在北極事務(wù)上的角色和地位有著諸多相似之處。中日韓三方如能在包括北極航道在內(nèi)的北極開發(fā)上加強(qiáng)合作，如開展環(huán)境合作、礦產(chǎn)資源開發(fā)、貨物運輸、旅游開發(fā)，促進(jìn)各方更好地處理北極問題。目前中俄關(guān)系迎來發(fā)展的大好形勢，是韓俄關(guān)系和日俄關(guān)系所無法相比的。因此，俄羅斯向中國投資者打開大門，但另一方面，“中國在建造破冰船和穿越這條路線方面有經(jīng)驗”也是俄羅斯首選中國的主要因素之一。日本將加強(qiáng)同俄羅斯的合作作為日本北極政策的未來舉措之一，日本企業(yè)試圖為俄羅斯的破冰船注入資金，以增進(jìn)同俄羅斯在北極問題上的合作。但實際參與因受到領(lǐng)土問題等因素干擾進(jìn)展緩慢，日本國內(nèi)存在著“相比中韓，日本已經(jīng)在北極問題上落后太多”的觀點。在中日開展第三方合作協(xié)議簽署的背景下，中日共同投資俄羅斯北極航道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和能源開發(fā)具有多贏效果。借助北極航道開發(fā)，還可促進(jìn)黑龍江省以及東北地區(qū)的港口經(jīng)濟(jì)和外貿(mào)發(fā)展，激發(fā)對日韓等國家的經(jīng)貿(mào)合作潛力。總之，在對俄羅斯北方航道開發(fā)上，中日韓分歧少，如能在資源開發(fā)和貨物運輸方面參與進(jìn)來，必將提升合作空間，帶動中日韓經(jīng)貿(mào)合作的發(fā)展。

當(dāng)然，受地緣政治、氣候變化和貨源等因素影響，有關(guān)“北極航道”開發(fā)的合作也存在諸多風(fēng)險和挑戰(zhàn)。

1. 地緣政治風(fēng)險。首先，北極航道開發(fā)不只是一個航線的問題，事關(guān)地區(qū)發(fā)展和安全。

2.氣候條件、貨源等不確定性因素存在。盡管目前北極開發(fā)剛剛起步，但是必須認(rèn)識到一旦進(jìn)入實際運營將面臨的一些問題。第一，在北極開發(fā)中一個重要的不確定因素是氣候環(huán)境問題。北極航線的氣象、海象不穩(wěn)定，所以無法穩(wěn)定航運;第二，缺乏規(guī)模優(yōu)勢，航運成本高;第三，運輸需求。常年寒冷的自然氣候和穩(wěn)定的貨源將困擾運輸企業(yè)。因此，雖然日韓等國家作為利用攸關(guān)方積極出臺北極開發(fā)政策，持續(xù)關(guān)注北極地區(qū)的開發(fā)，但是運輸成本高等問題抑制了運輸需求，致使多數(shù)運輸企業(yè)采取謹(jǐn)慎做法。而氣候條件和穩(wěn)定貨源對我省來說，也將是如何走出去、參與國際合作長期面臨的問題之一。此外，爆發(fā)于2020年庚子之初的新冠肺炎疫情，也顯示了突發(fā)事件可能給北極合作帶來的影響，讓人不自覺地預(yù)設(shè)到合作中存在的風(fēng)險和隱患。

3.國際形勢變化帶來的考驗。迄今為止，俄羅斯有關(guān)北極開發(fā)的合作項目都是通過企業(yè)運作實施，一些風(fēng)險把控存在著不確定性。日本在參與我國的“一帶一路”建設(shè)上所采取了不同于其他國家的第三方合作方式，雖然實現(xiàn)企業(yè)參與“一帶一路”的目的，但實際為日本平衡中美關(guān)系所采取的一種折中選擇。從韓國看，推進(jìn)“新北方政策”的大前提是朝鮮半島的和平與穩(wěn)定，只有在和平發(fā)展、合作共贏基礎(chǔ)上才能落實這一政策。此外，各國基于本國利益需求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展實際不斷調(diào)整應(yīng)對政策也會影響雙邊和多邊合作的發(fā)展。

隨著北極因素對俄經(jīng)濟(jì)的重要性越來越大，俄將改造北極沿岸港口、升級破冰船隊，提高北方航路的貨運吸引力。作為回應(yīng)，我國政府也積極鼓勵企業(yè)參與北極航道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，依法開展商業(yè)試航，穩(wěn)步推進(jìn)北極航道的商業(yè)化和常態(tài)化運行。今后，圍繞著北極開發(fā)的探討和實踐還將深化發(fā)展。一方面，黑龍江省應(yīng)按照國家有關(guān)方面的部署，結(jié)合實際繼續(xù)在傳統(tǒng)領(lǐng)域開展對俄合作，同時，要積極搶抓北極航道開發(fā)的機(jī)遇，直面各種風(fēng)險，未雨綢繆做好應(yīng)對，在深化對俄合作的過程中不斷探討和推進(jìn)對日本和韓國的合作。從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，了解和關(guān)注日韓政府和企業(yè)的政策執(zhí)行情況，不僅有利于中國對北極問題的處理，對于全面提升黑龍江省對外開放水平具有重要的現(xiàn)實意義。

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（責(zé)任編輯：顧曉濱）