[摘要] 即將到來的“十四五”時期，京津冀協(xié)同發(fā)展面臨巨大機遇與挑戰(zhàn)，京津冀三地要立足大局，著力解決一些關系全局的重大問題，在深入推進北京非首都功能疏解、區(qū)域基礎設施網(wǎng)絡運營、產(chǎn)業(yè)升級轉移、生態(tài)環(huán)境治理和保護、科技成果轉化、優(yōu)質(zhì)公共服務共投共建共享等重點領域抓好謀篇布局，力爭實現(xiàn)重大突破。

[關鍵詞] 京津冀協(xié)同發(fā)展;? “十四五”;? 戰(zhàn)略機遇;? 創(chuàng)新思路

[中圖分類號] D616? ? ? ? ?[文獻標識碼] A? ? ? ? ?[文章編號] 0529-1445（2020）10-0060-04

2014年以來，京津冀協(xié)同發(fā)展取得明顯階段性成效，北京非首都功能疏解、大氣污染防治、區(qū)域交通一體化等領域實現(xiàn)較大進展。2019年，習近平總書記在京津冀三省市考察并主持召開京津冀協(xié)同發(fā)展座談會時指出：“當前和今后一個時期進入到滾石上山、爬坡過坎、攻堅克難的關鍵階段，需要下更大氣力推進工作。”1在即將到來的“十四五”時期，京津冀協(xié)同發(fā)展既面臨有利的機遇，又面臨較多的困難挑戰(zhàn)，因而需要貫徹頂層設計，搞好謀篇布局，拓展思維推出創(chuàng)新舉措，敢啃“硬骨頭”實現(xiàn)新突破，在鞏固前期重大成果的基礎上繼續(xù)深入推進京津冀協(xié)同高質(zhì)量發(fā)展。

搶抓發(fā)展機遇迎接現(xiàn)實挑戰(zhàn)

“十四五”時期將是京津冀協(xié)同發(fā)展的關鍵時期，也是國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境變化較大的時期。京津冀三地要把握好重大戰(zhàn)略機遇，積極應對各種重大風險挑戰(zhàn)。

京津冀協(xié)同發(fā)展面臨更加復雜嚴峻的國際環(huán)境。世界正處于百年未有之大變局，各種不確定因素相互交織，京津冀協(xié)同發(fā)展的外部環(huán)境更加復雜。京津冀三地對外貿(mào)易下行壓力增大，知識密集型服務貿(mào)易將很可能遭受貿(mào)易保護主義的沖擊，津、冀兩地港口城市發(fā)展將受到全球貿(mào)易萎縮的不利影響。同時，隨著跨國公司投資意愿下降，京津冀三地在利用外資、承接國際新興產(chǎn)業(yè)轉移等方面將受阻。北京在繼續(xù)強化優(yōu)化全國科技創(chuàng)新中心地位的過程中，也將受到來自技術轉移、人文交流等方面的影響。

京津冀協(xié)同發(fā)展面臨相對有利的國內(nèi)環(huán)境?！笆奈濉睍r期，我國將開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的新征程，繼續(xù)深化供給側結構性改革，深入推進高質(zhì)量發(fā)展，大力實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略，加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。深入實施這些重大舉措將為京津冀協(xié)同發(fā)展創(chuàng)造有利的現(xiàn)實條件。隨著新冠肺炎疫情期間出臺的一系列推動復工復產(chǎn)、助企紓困、“兩新一重”政策的深入實施，京津冀三地有望加快推進基礎設施一體化、生態(tài)環(huán)境治理、區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新等重點任務，并在新型基礎設施建設、老舊小區(qū)改造、縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項等工作方面取得較大進展，進而解決一些老大難問題，并加快向現(xiàn)代化的世界級城市群邁進。

京津冀協(xié)同發(fā)展面臨穩(wěn)增長與轉方式并舉的艱巨任務。當前及“十四五”時期，京津冀三地要在協(xié)同發(fā)展中應對日益增大的經(jīng)濟下行壓力，并加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，這是非常艱巨而又緊迫的任務。從三地情況看，北京既要處理好“都”與“城”的關系，深入推進非首都功能疏解，更好凸顯“四個中心”功能，加快全國科技創(chuàng)新中心建設，促進科技成果高效轉化，大力發(fā)展未來產(chǎn)業(yè)，對沖經(jīng)濟減速帶來的負面影響;天津要利用有利區(qū)位條件和產(chǎn)業(yè)基礎，大力發(fā)展智能科技產(chǎn)業(yè)，增強經(jīng)濟增長動力;河北要在“去產(chǎn)能”中加快調(diào)優(yōu)產(chǎn)業(yè)結構，培育新增長點，在承接京津產(chǎn)業(yè)轉移中提高產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同水平，利用好京津外溢擴散效應。因此，京津冀三地今后五年有望通過協(xié)同發(fā)展來克服經(jīng)濟下行壓力和實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉變。

著眼全局推動解決重大問題

習近平總書記強調(diào)：“京津冀協(xié)同發(fā)展是一個系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，要做好長期作戰(zhàn)的思想準備。”1“十四五”時期，京津冀協(xié)同發(fā)展還要繼續(xù)著力解決一些關系全局的重大問題，加快推動形成以首都為核心的世界級城市群。

持續(xù)深入推進北京非首都功能疏解。北京非首都功能疏解并不是短期內(nèi)就能完成的，需要經(jīng)歷一個比較長的過程。目前，北京中心城區(qū)交通擁堵、人口過度集中、上學難養(yǎng)老難等“大城市病”有所緩解，但尚未得到根本解決，許多問題可能反彈。過去幾年，北京非首都功能中那些比較容易疏解的領域已經(jīng)取得較大進展，但還有一些領域推進難度較大，社會關注度較高，如優(yōu)質(zhì)公共服務對外輻射，中央輔助性的行政事業(yè)單位外遷等。這些領域在“十四五”期間要有新的突破，否則很難根本解決北京“大城市病”問題。

北京城市副中心和河北雄安新區(qū)建立有效的產(chǎn)業(yè)和高端要素集聚機制。北京城市副中心和河北雄安新區(qū)如何有效吸引和承接北京中心城區(qū)的高端產(chǎn)業(yè)轉移是一個比較大的現(xiàn)實難題，這就需要解決企業(yè)和人才愿意去、留得住、發(fā)展得好的問題。為此，只有把北京城市副中心和河北雄安新區(qū)的城市舒適度做好，高品質(zhì)的營商環(huán)境、優(yōu)質(zhì)的服務資源、較低的住房成本、宜居的生活環(huán)境等方面一應俱全，才可能對企業(yè)和人才產(chǎn)生足夠大的吸引力。

培育形成世界級產(chǎn)業(yè)集群。京津冀三地產(chǎn)業(yè)發(fā)展各具優(yōu)勢，但與長三角或珠三角相比，產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈發(fā)展水平仍有較大差距，特別是缺少一些具有較強國際競爭優(yōu)勢的世界級產(chǎn)業(yè)集群。培育這樣的世界級產(chǎn)業(yè)集群需要有一批具有世界影響力的公司、相對完整的產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈以及良好的要素條件和創(chuàng)新生態(tài)。從目前看，京津冀三地只有深入推進產(chǎn)業(yè)轉移協(xié)作，才有可能培育形成世界級產(chǎn)業(yè)集群。

推動京津冀生態(tài)環(huán)境治理和保護方式轉變。目前，京津冀生態(tài)環(huán)境治理過于依賴行政手段，治理方式比較單一。京津冀大氣污染治理和白洋淀生態(tài)綜合治理已經(jīng)取得明顯的階段性成效，這是依靠中央和地方政府強力整治所取得的成果，但如果各級政府稍有松懈，情況就可能會反彈和惡化。為此，今后要建立一套長效的機制，探索出一些能夠激發(fā)微觀主體積極性的治理機制、治理模式和補償機制。

全面推進協(xié)同發(fā)展體制改革。在實踐中，京津冀三地在體制機制創(chuàng)新的具體訴求和操作路徑認識上尚有一些差異，在要素流動、基本公共服務均等化、科技創(chuàng)新、稅收共享、對外開放、安全生產(chǎn)監(jiān)管等方面需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)?！笆奈濉睍r期要繼續(xù)全面推進協(xié)同發(fā)展體制改革，抓緊出臺細化實施方案，消除人才流動和企業(yè)跨地投資的“腸梗阻”問題。

抓好謀篇布局實現(xiàn)重點突破

習近平總書記在《推動形成優(yōu)勢互補高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局》文章中強調(diào)指出：“我國經(jīng)濟由高速增長階段轉向高質(zhì)量發(fā)展階段，對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提出了新的要求。”1 “十四五”時期，面對區(qū)域發(fā)展的新形勢，京津冀協(xié)同發(fā)展必須在謀劃區(qū)域發(fā)展上抓好謀篇布局，在加速重點領域突破上實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展。

探索以市場化機制為主、內(nèi)部推力與外部拉力相結合促進北京非首都功能疏解。京津冀三地要緊緊抓住北京非首都功能疏解這個“牛鼻子”不放松，但不能只依靠行政手段和層層傳導壓力體制去推動，下一步宜采取必要的市場化、法治化手段解決疏解不暢、承接受阻、補償糾紛、信息不透明等現(xiàn)實難題。在強化內(nèi)部推力的同時，要增強外部拉力，加快推進北京中心城區(qū)與城市副中心、雄安新區(qū)要素流動和聯(lián)動發(fā)展。在河北、天津等地統(tǒng)籌布局建設一些產(chǎn)業(yè)承接功能較強、營商環(huán)境較好、設施配套完善的合作園區(qū)，建立利益共享機制，打破行政分割，促進優(yōu)勢互補和功能提升，從根本上解決企業(yè)和人口轉得出、接得住、留得下的問題。

支持企業(yè)統(tǒng)一開發(fā)運營區(qū)域基礎設施網(wǎng)絡。“十四五”時期，京津冀區(qū)域基礎設施一體化要逐漸從建設轉向運營管理，而運營管理的切入點是，京津冀三地和中央企業(yè)可以合作組建若干基礎設施投資管理公司作為推進基礎設施互聯(lián)互通的市場主體，由這些專業(yè)企業(yè)負責整合中央和京津冀三地資源。在“分類推進、宜統(tǒng)則統(tǒng)”的原則下，分類推進鐵路公路、港口機場、地下管網(wǎng)、通信等基礎設施互聯(lián)互通，探索統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一運營和共同受益模式。與之相適應的是，鐵路、通信、天然氣等基礎設施相關企業(yè)可以相應將京津冀三地省級分公司合并為一家區(qū)域性公司，將其作為運營管理的市場主體。

實施產(chǎn)業(yè)升級轉移的市場化運作。鑒于北京現(xiàn)有制造業(yè)繼續(xù)向周邊地區(qū)轉移的規(guī)模比較有限，“十四五”期間，京津冀三地應發(fā)揮創(chuàng)新資源比較集中和工業(yè)基礎較好的優(yōu)勢，吸引境內(nèi)外資本推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)整合，通過一批重點產(chǎn)業(yè)項目布局帶動形成若干條跨地合作的產(chǎn)業(yè)鏈，進而為培育世界級產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展創(chuàng)造基礎條件。另一方面，支持中關村發(fā)展集團等平臺型園區(qū)開發(fā)企業(yè)托管本區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，依托企業(yè)探索形成“多個產(chǎn)業(yè)園區(qū)、一個市場主體運作”的產(chǎn)業(yè)協(xié)作模式，讓更多高成長創(chuàng)新企業(yè)能夠在京津冀三地更大區(qū)域范圍內(nèi)配置發(fā)展空間，進而釋放出強大的產(chǎn)業(yè)發(fā)展能量。

加強生態(tài)環(huán)境治理和保護的區(qū)域統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、山海統(tǒng)籌和山區(qū)與平原區(qū)統(tǒng)籌。“十四五”時期，京津冀生態(tài)環(huán)境治理和保護需要更加注重區(qū)域整體性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，尤其是要做好“四個統(tǒng)籌”：一是區(qū)域統(tǒng)籌，京津冀三地生態(tài)環(huán)境治理和保護要進行統(tǒng)一部署和推進，同時兼顧各方的利益和訴求;二是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，京津冀生態(tài)環(huán)境治理的重心要向農(nóng)村轉移，重點解決農(nóng)村采暖、污水排放、農(nóng)業(yè)面源污染等問題;三是山海統(tǒng)籌，重點是對區(qū)域內(nèi)的河流進行上下游整體治理，確保凈水入淀入海;四是山區(qū)與平原區(qū)統(tǒng)籌，重點解決山區(qū)加強水源地、流域上游的生態(tài)保護與發(fā)展利益補償?shù)膯栴}，以及深入推進山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)整體治理。

建設承接首都創(chuàng)新成果轉化的“科學工業(yè)綜合體”。為了打造世界級產(chǎn)業(yè)集群，京津冀三地創(chuàng)新鏈要配合產(chǎn)業(yè)鏈實現(xiàn)相互銜接，構建開放的區(qū)域創(chuàng)新體系。而現(xiàn)實中，推動北京科技創(chuàng)新成果向津冀就近轉移轉化需要拓展與首都相當?shù)陌l(fā)展空間。理論上，創(chuàng)新外溢效應具有顯著的空間鄰近性，但北京科技創(chuàng)新成果向津冀轉移轉化不夠多。“十四五”時期，津冀吸引北京科技成果就近轉化的切入點是吸引在京高校和科研機構共同設立一批“科學工業(yè)綜合體”，打造與北京相當?shù)膭?chuàng)新生態(tài)，構筑適合高校和科研機構科技成果轉化、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的平臺。同時，京津冀三地要把協(xié)同創(chuàng)新對接機制建立起來，促進科技創(chuàng)新成果跨地對接、異地轉化變得更加順暢有序。

推進優(yōu)質(zhì)公共服務體系共投共建共享。短期內(nèi)推動京津優(yōu)質(zhì)公共服務向河北省域較大范圍內(nèi)輻射是比較困難的，但“十四五”時期可以借助新一代互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、5G等新興技術的力量，推動從“互聯(lián)網(wǎng)+”向“智能+”轉換升級，將優(yōu)質(zhì)公共服務的供需精準匹配起來。同時，采用政府購買服務與服務付費相結合的方式，鼓勵社會力量大力發(fā)展遠程醫(yī)療、遠程教育、遠程就業(yè)培訓等業(yè)態(tài)，進而填補京津冀三地公共服務發(fā)展水平存在的落差。在實踐中，京津冀三地有必要從財政資金中劃撥經(jīng)費設立“區(qū)域優(yōu)質(zhì)公共服務專項基金”，重點支持京津冀優(yōu)質(zhì)公共服務共建共享體系建設，鼓勵科技企業(yè)探索商業(yè)化服務模式和資助社會力量實施一批公益性的服務項目。

全面深入推進重點領域政策、標準以及相關的體制機制梳理比對、全面對接和循序漸進改革。鑒于京津冀三地體制改革不同步、政策執(zhí)行尺度不一致、各類標準不統(tǒng)一等問題，“十四五”時期，京津冀協(xié)同發(fā)展體制建設不能停留于松散形式對接或碎片化推進，應該對重點領域政策、標準以及相關體制機制進行梳理比對，加強區(qū)域協(xié)同發(fā)展體制創(chuàng)新的頂層設計，建立高標準的區(qū)域協(xié)同發(fā)展體制。此外，京津冀三地政府要全面對接，制定小步快跑、循序漸進的一體化方案，按照改革路線圖和時間表落實有關的改革共識。

建立長期相對穩(wěn)定的區(qū)域治理機制?！笆奈濉睍r期，京津冀區(qū)域治理要有制度性的安排，加強對京津冀三地產(chǎn)業(yè)布局、環(huán)境污染防治、交通一體化、要素流動等領域統(tǒng)籌，繼續(xù)降低行政分割形成的制度性交易成本。另一方面，京津冀三地要在中央統(tǒng)一領導和支持下探索建立有中國特色、運行高效、保障有力的區(qū)域治理制度性框架，克服傳統(tǒng)行政體制的弊端，加強區(qū)域融合發(fā)展的組織保障。

（本文是國家社會科學基金一般項目“京津冀協(xié)同發(fā)展的階段效果評價研究”〈項目編號：18BGL273〉的階段性成果）

[參考文獻]

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（作者簡介：葉振宇，中國社會科學院工業(yè)經(jīng)濟研究所區(qū)域經(jīng)濟室主任、副研究員）

責任編輯 / 曹? ?晶