李海鵬

（中南民族大學 公共管理學院，湖北 武漢 430000）

改革開放以來，中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，工農(nóng)、城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡問題日益突出。1996年，溫鐵軍首次提出“三農(nóng)”問題[1]之后，學術(shù)界對“三農(nóng)”問題的表現(xiàn)形式、成因和對策進行了廣泛討論，以中國共產(chǎn)黨十八次代表大會為界，大致可以分為“舊三農(nóng)”問題和“新三農(nóng)”問題兩個階段[2]。黨的十八大以前，學術(shù)界對“三農(nóng)”問題的概括主要有農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收[3][4][5]、糧食安全、城鄉(xiāng)平等、農(nóng)民賦權(quán)[6]、農(nóng)業(yè)萎縮、農(nóng)村凋敝、農(nóng)民貧困[7]、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題、農(nóng)村政治與社會問題、農(nóng)民權(quán)益問題[8]等，破解“三農(nóng)”問題的策略主要是農(nóng)民市民化、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工業(yè)化[9]、消滅小農(nóng)經(jīng)濟[10]、小農(nóng)合作化[11]等。黨的十八大以來，學術(shù)界又出現(xiàn)“新三農(nóng)”問題的表述，如“農(nóng)用地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)村土地非農(nóng)使用、農(nóng)民進城務工”[12]，“農(nóng)民工、失地農(nóng)民、農(nóng)業(yè)村落終結(jié)”[13]，“農(nóng)業(yè)劣質(zhì)化、農(nóng)村空心化、農(nóng)民豐裕型貧困化”[14]，“農(nóng)村空心化、農(nóng)業(yè)邊緣化、農(nóng)民老齡化”[15]。無論“舊三農(nóng)”問題還是“新三農(nóng)”問題，其本質(zhì)是現(xiàn)代化進程中農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民發(fā)展失衡問題。因此，破解“三農(nóng)”問題是農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的關鍵。

中國民族地區(qū)70% 以上人口居住在鄉(xiāng)村和牧區(qū)[16]，民族地區(qū)是中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化建設的重點和難點。由于自然環(huán)境惡劣、社會發(fā)展滯后、發(fā)展起點較低、地理區(qū)位封閉，民族地區(qū)“三農(nóng)”現(xiàn)代化進程緩慢，“三農(nóng)”問題表征和治理方式存在較大差異[17]，但當前學術(shù)界對民族地區(qū)“三農(nóng)”問題特殊性關注不夠?；诖?，本文擬對比三次全國農(nóng)業(yè)普查資料（為行文方便，下文將第一、二、三次全國農(nóng)業(yè)普查分別簡稱為“一普”“二普”“三普”），總結(jié)民族地區(qū)“三農(nóng)”發(fā)展歷程，分析當前“三農(nóng)” 問題的表現(xiàn)和治理路徑，以期為民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施提供參考。

一、民族地區(qū)“三農(nóng)”發(fā)展轉(zhuǎn)型

中國民族地區(qū)主要分布于西部八?。ㄗ灾螀^(qū)），由于基礎設施建設難度大，公共服務覆蓋面積小，區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，對外貿(mào)易成本高，民族地區(qū)長期處于生存型農(nóng)業(yè)、傳統(tǒng)鄉(xiāng)村、溫飽生活的狀態(tài)，經(jīng)過改革開放40年的建設，民族地區(qū)逐步實現(xiàn)了向市場型農(nóng)業(yè)、社區(qū)化農(nóng)村、小康化生活轉(zhuǎn)型。

（一）農(nóng)業(yè)發(fā)展：從生存型農(nóng)業(yè)向市場型農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型

1. 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不斷增加。如表1 所示，“三普”時期，民族地區(qū)八省區(qū)有農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位32.8萬個，較“二普”增長了5.6倍，農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位“產(chǎn)加銷”一體化比例接近或超過全國平均水平。民族地區(qū)八省區(qū)有規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶82.11 萬戶，內(nèi)蒙古、新疆規(guī)模經(jīng)營戶戶均流入耕地面積超過3 公頃，貴州、云南和廣西規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶參加新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織的比例超過全國平均水平1.5倍以上。民族地區(qū)八省區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員中學及以上學歷占比達46.93%，比“一普”時期提高16 個百分點。以上數(shù)據(jù)表明，民族地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體由小農(nóng)戶向農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體轉(zhuǎn)型。

表1：第三次全國農(nóng)業(yè)普查時期民族地區(qū)農(nóng)戶經(jīng)營特征①戶均流入耕地面積由規(guī)模戶流入耕地面積除以規(guī)模戶數(shù)量求得；新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織包括“公司+農(nóng)戶”、農(nóng)民合作社、專業(yè)協(xié)會、其他。

2.農(nóng)產(chǎn)品商品化率不斷提高?！叭铡憋@示，民族地區(qū)八省區(qū)中，藥材、蔬菜、油料播種面積分別比“一普”時增長1 644%、214.6%、41.47%；豬、牛、羊出欄量分別比“一普”時增長55.87%、146.08%、198.39%。三次普查期間，民族地區(qū)八省區(qū)糧食作物產(chǎn)值占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比例迅速下降，其中，寧夏、青海、貴州分別下降44.95、43.15、36.1個百分點?？梢娒褡宓貐^(qū)從主糧生產(chǎn)轉(zhuǎn)向特色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

3.農(nóng)業(yè)機械化水平不斷提升?！叭铡憋@示，民族地區(qū)八省區(qū)共有拖拉機440.1 萬臺，是“一普”時的2.68倍；聯(lián)合收獲機9.66萬臺，是“一普”時的10.79倍。民族地區(qū)八省區(qū)“三普”時的溫室、大棚面積分別比“二普”時增長390.5%、204.1%，農(nóng)作物機耕面積占比迅速增長，其中，內(nèi)蒙古、寧夏、新疆分別達到96.60%、93.13%、97.10%。可見民族地區(qū)農(nóng)業(yè)由人工生產(chǎn)向機械生產(chǎn)轉(zhuǎn)型。

表2：三次全國農(nóng)業(yè)普查期間民族地區(qū)八省區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況比較①2016年，機耕面積比例為稻谷、小麥、玉米三種農(nóng)作物機耕比例平均值；1996年，拖拉機數(shù)量為大中型拖拉機和小型拖拉機之和。

（二）農(nóng)村建設：從傳統(tǒng)鄉(xiāng)村向新型社區(qū)轉(zhuǎn)型

1. 基礎設施全面提升?！耙黄铡睍r，貴州、青海、西藏通電鄉(xiāng)村比例分別為78.51%、77.54%、15.92%，低于95.96% 的全國平均水平。內(nèi)蒙古、貴州、西藏通公路鄉(xiāng)村比例分別為67.72%、69.47%、65.23%，低于87.39% 的全國平均水平。除云南外，其他省區(qū)通電話的鄉(xiāng)村比例不到全國平均水平的一半?！叭铡憋@示，除西藏和新疆有一定差距外，其他省（自治區(qū)）通電、通電話和通公路的鄉(xiāng)村比例超過95%，充分說明民族地區(qū)農(nóng)村基礎設施得到了全面提升。

表3：三次全國農(nóng)業(yè)普查期間民族地區(qū)農(nóng)村基礎設施建設情況比較②1996年通電的鄉(xiāng)村、通電話的鄉(xiāng)村、通公路的鄉(xiāng)村、有衛(wèi)生室的鄉(xiāng)村、有小學的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、有幼兒園的鄉(xiāng)鎮(zhèn)比例由其鄉(xiāng)村數(shù)量或鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量除以總數(shù)量計算所得。

2. 文教事業(yè)全面加強。“一普”時，青海、內(nèi)蒙古、西藏有小學的鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別占60.42%、73.8%、76.64%，低于76.84% 的全國平均水平。西藏、青海、寧夏有幼兒園、托兒所的鄉(xiāng)鎮(zhèn)比例分別為1.86%、4.63%、7.01%，低于38.67% 的全國平均水平?！叭铡睍r，除內(nèi)蒙古、西藏和青海發(fā)展相對較慢外，其他地區(qū)有幼兒園的鄉(xiāng)鎮(zhèn)比例超過90%，充分說明民族地區(qū)文化教育設施得到了全面加強。

3.醫(yī)療保障全面改善?！耙黄铡睍r，民族地區(qū)八省區(qū)鄉(xiāng)衛(wèi)生院床位數(shù)量為8.74萬，鄉(xiāng)衛(wèi)生人員數(shù)量為12.36 萬。“二普”時，西藏、新疆、貴州有衛(wèi)生室的鄉(xiāng)村比例分別為11.1%、57.2%、61.7%，遠低于74.29%的全國平均水平?！叭铡憋@示，民族地區(qū)八省區(qū)鄉(xiāng)衛(wèi)生院床位數(shù)量為20.38萬，鄉(xiāng)衛(wèi)生人員為21.1 萬，分別增長133%、71%。除新疆和西藏外，其他省區(qū)有鄉(xiāng)衛(wèi)生室的比例高于全國平均水平81.9%，充分說明民族地區(qū)醫(yī)療服務設施得到全面改善。

（三）農(nóng)民生活：從溫飽生活向小康生活轉(zhuǎn)型

1. 貧困人口迅速減少?！耙黄铡睍r期，民族地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入僅為1 378 元，“三普”時增至9 608.95元，年平均增速為10.2%；2010年，民族地區(qū)八省區(qū)貧困人口為5 040萬人，“三普”時降至1 411萬人，年平均降速為23.6%。分地區(qū)看，2010年與2018年相比，貧困程度較高的貴州、云南、西藏、新疆，貧困發(fā)生率從40%以上降至6.51%以下，廣西、青海貧困發(fā)生率從20%以上降至3.3%以下，寧夏、內(nèi)蒙古貧困發(fā)生率從18.3%、19.7%降至3%、1.06%。

2.人居環(huán)境持續(xù)優(yōu)化?！岸铡憋@示，內(nèi)蒙古、新疆、云南、西藏、青海等地區(qū)農(nóng)民竹草土坯住房比例超過30%，“三普”時期，民族地區(qū)各省區(qū)農(nóng)民竹草土坯住房比例降至10% 以下?！岸铡睍r僅新疆農(nóng)戶使用凈化自來水的比例超過30%，“三普”時，僅西藏使用凈化自來水的農(nóng)戶比例低于30%，寧夏和新疆使用凈化自來水的農(nóng)戶比例達到70%以上。

3.消費質(zhì)量穩(wěn)步升級。根據(jù)歷年《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》測算，“一普”時，貴州、云南、西藏、青海、寧夏農(nóng)村家庭恩格爾系數(shù)高于60%，處于極端貧窮狀態(tài)，“三普”時，僅西藏農(nóng)民家庭的恩格爾系數(shù)為52%，其他省區(qū)均低于40%，進入相對富裕階段。“一普”時，貴州、西藏、廣西每百戶彩電擁有量低于10 臺，廣西、貴州、云南、西藏、青海每百戶摩托車擁有量低于5 輛；“三普”時，民族地區(qū)八省區(qū)每百戶的彩電、摩托車擁有量接近100臺。

表4：三次農(nóng)業(yè)普查期間民族地區(qū)農(nóng)民生活情況比較①1996年為農(nóng)村居民人均純收入，2016年為農(nóng)村人均可支配收入。

二、民族地區(qū)“三農(nóng)”問題轉(zhuǎn)變

“三農(nóng)”問題是“三農(nóng)”發(fā)展中出現(xiàn)的主要矛盾，在不同發(fā)展階段，“三農(nóng)”問題的表現(xiàn)形式有一定差異。隨著民族地區(qū)農(nóng)業(yè)市場化、農(nóng)村社區(qū)化和農(nóng)民生活小康化快速轉(zhuǎn)型，“三農(nóng)”發(fā)展中的主要矛盾出現(xiàn)新的變化，主要表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)生態(tài)退化、農(nóng)民生計風險增加和農(nóng)村治理有效性不足等方面。

（一）農(nóng)業(yè)問題：從生產(chǎn)效率不高轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)環(huán)境退化

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展要求生產(chǎn)效率提升和生態(tài)環(huán)境友好。改革開放之初，民族地區(qū)農(nóng)業(yè)問題表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)集約化程度較低，生產(chǎn)效率不高。經(jīng)過四十多年發(fā)展，民族地區(qū)農(nóng)業(yè)問題轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)過度集約，生態(tài)環(huán)境退化，主要表現(xiàn)在三個方面。第一，農(nóng)業(yè)化學品投入過量，導致環(huán)境污染?！耙黄铡?時，民族地區(qū)八省區(qū)化肥、農(nóng)藥施用量均低于225 千克/公頃、2 千克/公頃的生態(tài)安全閾值，“三普” 時，除青海、西藏外，其他省區(qū)化肥、農(nóng)藥施用量全部高于生態(tài)安全閾值。第二，集約農(nóng)業(yè)造成土地資源破壞。西部地區(qū)水土流失面積達到296.65萬平方千米，占全國水土流失總面積的83.1%[18]。新疆、內(nèi)蒙古、西藏、甘肅、青海等省區(qū)荒漠化土地面積達到249.77 萬平方千米，占全國荒漠化土地面積的95.64%[19]。第三，超載過牧，致使草場退化?！岸铡睍r，西藏、新疆、青海、四川、甘肅等省區(qū)草場超載率均在38% 以上，經(jīng)過十年治理，“三普”時，西藏、甘肅、四川、內(nèi)蒙古、青海的平均牲畜超載率仍然達到16%、14.2%、12.5%、12%、11.9%①牧區(qū)平均牲畜超載率根據(jù)《2016年全國草原監(jiān)測報告》整理。。

（二）農(nóng)民問題：從收入水平較低轉(zhuǎn)變?yōu)樯嬶L險較大

農(nóng)民現(xiàn)代化生活要求提高農(nóng)民收入水平，降低農(nóng)民生計風險。改革開放之初，民族地區(qū)農(nóng)民問題表現(xiàn)為收入水平較低，貧困發(fā)生率高。經(jīng)過四十多年發(fā)展，民族地區(qū)農(nóng)民問題轉(zhuǎn)變?yōu)樯嬶L險較大，收入不夠穩(wěn)定，主要表現(xiàn)在三個方面。第一，疾病風險大。民族地區(qū)是地方病和傳染病流行最嚴重的地區(qū)，2018年，除云南外，民族地區(qū)甲乙類法定報告?zhèn)魅静“l(fā)病率均高于全國平均水平，2018年，西藏的預期壽命僅為70.6歲，低于全國平均水平②根據(jù)《2019年中國衛(wèi)生健康統(tǒng)計年鑒》《2018年我國衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》整理。，因病返貧是民族地區(qū)農(nóng)民家庭面臨的最大風險。第二，災害風險大。民族地區(qū)生態(tài)條件脆弱，自然災害較多，“一災返貧”現(xiàn)象突出。如2018 年廣西因水旱災害導致農(nóng)作物受災面積11.1萬公頃，直接經(jīng)濟損失21.96億元；貴州因自然災害，農(nóng)作物受災面積31.48 萬公頃，因災直接經(jīng)濟損失42.35 億元③根據(jù)《2018年廣西壯族自治區(qū)生態(tài)環(huán)境狀況公報》《貴州省2018年度自然災害情況公報》整理。，因災返貧是民族地區(qū)農(nóng)民家庭面臨的重要風險。第三，市場風險大。民族地區(qū)農(nóng)民家庭進城務工人員主要從事制造業(yè)、住宿餐飲業(yè)、批發(fā)零售業(yè)、社會服務業(yè)和建筑業(yè)等技術(shù)含量較低、勞動強度較大的工作[20]，在家務農(nóng)人員主要從事小規(guī)模的種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，這些行業(yè)容易受市場影響，收入穩(wěn)定性較低。

（三）農(nóng)村問題：從基礎設施落后轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫碛行圆蛔?/h3>

農(nóng)村現(xiàn)代化建設包括基礎設施建設和治理體系建設兩個方面。改革開放之初，民族地區(qū)農(nóng)村問題表現(xiàn)為基礎設施落后，公共服務不足。經(jīng)過四十多年建設，民族地區(qū)農(nóng)村問題轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫碣Y源減少，治理有效性不足，其原因主要有三個。第一，治理人才流失。民族地區(qū)農(nóng)民老齡化和低學歷情況較為突出，“三普”顯示，民族地區(qū)八省區(qū)19～49 歲農(nóng)民占49.58%，高中及以上學歷農(nóng)民占11.23%，這部分農(nóng)民離鄉(xiāng)務工比例較高，留守村民主要是兒童、婦女和50歲以上的老人，這使得青壯年、學歷較高、能帶頭致富的人才特別稀缺。第二，治理體系不健全。由于地處偏遠、村落分散，在市場經(jīng)濟沖擊下，民族地區(qū)衰退型鄉(xiāng)村、季節(jié)性鄉(xiāng)村、務工型鄉(xiāng)村較多，很多鄉(xiāng)村出現(xiàn)公共事務無法治理的局面。第三，治理財力缺乏。經(jīng)濟資源是鄉(xiāng)村治理的基礎性資源，民族地區(qū)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟十分薄弱，轉(zhuǎn)移支付多用于基礎設施建設，鄉(xiāng)村可以調(diào)配使用的經(jīng)濟資源較少[21]。

三、民族地區(qū)“三農(nóng)”治理方式轉(zhuǎn)換

民族地區(qū)應改變“三農(nóng)”分散治理帶來的“碎片化”問題，以鄉(xiāng)村振興為目標，聚焦“三農(nóng)”問題，成立涉農(nóng)部門協(xié)調(diào)性機構(gòu)，建設涉農(nóng)大數(shù)據(jù)分析平臺，優(yōu)化涉農(nóng)主體參與機制，通過多部門協(xié)同、多主體參與、智能化服務，實現(xiàn)“三農(nóng)”問題整體性治理。

（一）農(nóng)業(yè)生態(tài)安全問題：從部門治理轉(zhuǎn)換為合作治理

民族地區(qū)的自然環(huán)境決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生態(tài)環(huán)境的關系極為敏感，當前，涉農(nóng)部門功能分化、目標單一，使得農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展與生態(tài)保護之間存在一定沖突。只有通過跨部門合作，有效促進多目標協(xié)同，才能使生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)品優(yōu)勢，將生態(tài)資本轉(zhuǎn)化為農(nóng)民收入，從而實現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”。首先，應以完善生態(tài)系統(tǒng)功能為目標，統(tǒng)籌測算農(nóng)業(yè)生態(tài)要素的價值，建立可細化、可操作的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償體系。其次，應統(tǒng)籌中央轉(zhuǎn)移支付資金、對口支援幫扶資金、社會扶貧資金等各項投入，確定農(nóng)業(yè)生態(tài)補償權(quán)責，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生態(tài)補償流程，使生態(tài)補償利益到人、責任到人。最后，應建立生態(tài)資本開發(fā)機制，發(fā)揮市場優(yōu)勢，通過發(fā)展“碳交易”“水權(quán)交易”等開發(fā)“生態(tài)資產(chǎn)”。

（二）農(nóng)民生計風險問題：從政府治理轉(zhuǎn)換為社會治理

民族地區(qū)貧困問題是多種因素交織形成的，只有政府主導，才能有效幫助貧困農(nóng)民脫離貧困，走上自我發(fā)展道路。但是在整體脫貧后，民族地區(qū)農(nóng)民流動性增強，收入多樣化增加，面臨的風險增大，依靠政府治理成本較高、效果較小，必須通過社會多主體協(xié)同防范降低民族地區(qū)農(nóng)民家庭面臨的各種風險。首先，應構(gòu)建流動人口風險保障機制，加強少數(shù)民族流出地和流入地政府、企業(yè)、鄉(xiāng)村、社會組織的協(xié)同服務能力，“增強少數(shù)民族流動人口的城市融入能力，降低流動人口家庭脆弱性”[22]。其次，應構(gòu)建自然災害防范機制，加強氣象部門、地質(zhì)部門、鄉(xiāng)村社區(qū)、農(nóng)業(yè)企業(yè)等部門的協(xié)同抗災能力，降低民族地區(qū)農(nóng)民家庭災害脆弱性。最后，應建立疾病綜合防控機制，增強醫(yī)療部門、社保部門、民政部門、農(nóng)村社區(qū)的協(xié)同預防能力，實時監(jiān)控社區(qū)疾病，降低因病致貧風險。

（三）農(nóng)村治理有效性不足問題：從行政治理轉(zhuǎn)換為法治治理

傳統(tǒng)上，民族地區(qū)以鄉(xiāng)村自我治理為主，中華人民共和國成立后至改革開放初，以行政治理方式為主導。改革開放以后，尤其是農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)村人力和財力資源流失，鄉(xiāng)村自我治理和行政治理方式缺乏相應的資源保障，使得民族地區(qū)農(nóng)村治理有效性不足[23]。為此，應從三個方面予以解決。首先，黨建引領法治化治理是化解這一問題的關鍵，應通過增強基層黨組織能力，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村治理資源，建立鄉(xiāng)村議事規(guī)則，化解鄉(xiāng)村法治難題。其次，應加強農(nóng)村法律人才培育。以司法所、派出所、綜治辦等機構(gòu)為陣地，按照一定的人口比例，配備法律專業(yè)人員，通過開展鎮(zhèn)、村、組干部法制培訓會，提高村干部的法律素質(zhì)，加強農(nóng)村治保會、調(diào)委會等基層組織法律服務隊伍建設，培養(yǎng)既有法律知識，又有豐富實踐經(jīng)驗，還懂地方習俗習慣的“赤腳律師”[24]。最后，應加快構(gòu)建民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理法制體系。在國家法律框架下，完善鄉(xiāng)規(guī)民約和地方性法規(guī)，實現(xiàn)民族習慣法、村規(guī)民約與國家法律的有效銜接。