陳虹

摘 要：基層政府部門編制財(cái)政預(yù)算，需要經(jīng)立法機(jī)關(guān)審批以后，才能形成完善的年度財(cái)政收支計(jì)劃。財(cái)政預(yù)算能夠全面反映行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)活動(dòng)及財(cái)務(wù)狀況，這也是政府在特定時(shí)期內(nèi)提高財(cái)政資金使用效率的有效手段。通過(guò)預(yù)算管理，不僅能夠調(diào)節(jié)市場(chǎng)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)，還能夠提高行政事業(yè)單位的社會(huì)效益和服務(wù)質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：基層單位? 財(cái)政預(yù)算? 問(wèn)題? 對(duì)策

一、基層財(cái)政預(yù)算管理中存在的問(wèn)題分析

（一）預(yù)算編制環(huán)節(jié)中的問(wèn)題

首先，部分基層政府單位受傳統(tǒng)管理體制的影響，在財(cái)政資金配給上采取集權(quán)管理模式，尤其在當(dāng)前預(yù)算編制較為粗糙的情況下，編制內(nèi)容覆蓋面不夠廣且計(jì)劃性交叉;同時(shí)，基層單位尚未建立職能分明的管理制衡機(jī)制，項(xiàng)目投資方向及投資計(jì)劃編制受管理層全權(quán)決策，進(jìn)而影響了預(yù)算編制方案的可實(shí)施性。

其次，基層政府單位預(yù)算編制時(shí)間安排不夠合理。當(dāng)前大部分行政事業(yè)單位的預(yù)算編制都是采用“二上二下”的編制程序，這種方式需要經(jīng)歷較為繁瑣的程序，也需要大量的時(shí)間。通常情況下，基層財(cái)政單位一般從每一年的8月或9月啟動(dòng)下一年的預(yù)算計(jì)劃編制工作，而中間批復(fù)時(shí)間漫長(zhǎng)，預(yù)算編制實(shí)際時(shí)間只有4個(gè)月，這使得很多數(shù)據(jù)采集和分析的工作無(wú)法貫徹落實(shí)，不利于預(yù)算編制的合理性。

最后，基層政府單位在預(yù)算編制方法上較為單一，以固定預(yù)算或增量預(yù)算為主。這種方法雖然編制程序較為簡(jiǎn)單，但會(huì)固化各部門間的資源配置格局。尤其在資金下?lián)茴~度受限的情況下，預(yù)算編制方法選擇的失當(dāng)會(huì)造成年度核定支出指標(biāo)與實(shí)際指標(biāo)的差異性，資金供需矛盾也更加嚴(yán)重。

（二）預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的問(wèn)題

基層政府預(yù)算執(zhí)行存在著嚴(yán)重的超支現(xiàn)象，一方面是由于預(yù)算管理缺乏權(quán)威性，預(yù)算執(zhí)行理念尚未深入人心，在預(yù)算執(zhí)行與操作方面也存在著各項(xiàng)規(guī)章制度不健全的問(wèn)題，致使預(yù)算執(zhí)行隨意性較大;另一方面，預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中存在著支出科目隨意更改的現(xiàn)象，即預(yù)算資金使用單位沒(méi)有嚴(yán)格按照計(jì)劃用途進(jìn)行支出。無(wú)論是虛報(bào)預(yù)算還是長(zhǎng)期掛賬，都會(huì)給單位帶來(lái)一定的經(jīng)濟(jì)損失和資源浪費(fèi)。此外，政府單位針對(duì)財(cái)政預(yù)算管理尚未健全有效的管理機(jī)制，預(yù)算編制流程、預(yù)算監(jiān)管責(zé)任以及預(yù)算績(jī)效考核等工作尚未落實(shí)到關(guān)鍵部門與崗位層面上，相容崗位尚未分離，造成了較為嚴(yán)重的本位主義思想。

（三）預(yù)算監(jiān)督環(huán)節(jié)的問(wèn)題

預(yù)算監(jiān)督機(jī)制不健全主要體現(xiàn)在內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督層面上，包括當(dāng)?shù)厝舜蟠頃?huì)議、新聞媒介以及內(nèi)部監(jiān)督審計(jì)部門等。其中，由于人帶代表會(huì)議的改革與政策變動(dòng)周期存在差異，相對(duì)應(yīng)的預(yù)算監(jiān)督管理政策還不夠健全;同時(shí)，人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)沒(méi)有及時(shí)調(diào)整，監(jiān)督部門的專業(yè)人才較少，再加上預(yù)算審計(jì)周期較長(zhǎng)，只能針對(duì)單位的預(yù)算管理框架體系進(jìn)行系統(tǒng)化的審計(jì)。此外，社會(huì)公眾對(duì)基層政府單位的監(jiān)督審計(jì)主要是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)媒體渠道形成的，但無(wú)法全面了解部門的預(yù)算采集數(shù)據(jù)、預(yù)算決策過(guò)程等。

二、基層政府財(cái)政預(yù)算改進(jìn)的策略分析

（一）改進(jìn)預(yù)算編制環(huán)節(jié)

首先，打破以增量預(yù)算法為傳統(tǒng)編制方法管理模式，引入多元化的預(yù)算編制方法，包括零基預(yù)算、滾動(dòng)預(yù)算、彈性預(yù)算等。在預(yù)算編制方法選擇上，需要基層部門依據(jù)自身的業(yè)務(wù)活動(dòng)范疇、管理責(zé)任、社會(huì)效益目標(biāo)以及公共資源存量等內(nèi)容，設(shè)置相應(yīng)的費(fèi)用定額標(biāo)準(zhǔn)和人員配置標(biāo)準(zhǔn)，更科學(xué)地核定部門的公共費(fèi)用及人員經(jīng)費(fèi)需求，以保證預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。其次，在預(yù)算編制信息采集環(huán)節(jié)，要充分考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及外部市場(chǎng)環(huán)境變化，了解宏觀政策調(diào)控以及內(nèi)部財(cái)政收支結(jié)構(gòu)對(duì)預(yù)算管理編制的影響;同時(shí)，細(xì)化各個(gè)預(yù)算科目，包括辦公費(fèi)用、水電費(fèi)用、基建項(xiàng)目費(fèi)用、差旅費(fèi)用、人員工資等，避免信息夸大不實(shí)而造成的預(yù)算收支不準(zhǔn)確;再次，針對(duì)預(yù)算編制時(shí)間過(guò)短而造成的不良影響，各地方政府可以依據(jù)自身的實(shí)際情況，以人代會(huì)審批通過(guò)預(yù)算方案的次日作為預(yù)算執(zhí)行的初始時(shí)間，以跨年制作為預(yù)算周期，減少年度預(yù)算編制在時(shí)間上的差異性，也能夠?yàn)樵黾宇A(yù)算編制時(shí)間。最后，嚴(yán)格按照財(cái)政部門針對(duì)政府收支分類的標(biāo)準(zhǔn)政策內(nèi)容，將預(yù)算科目細(xì)化到類別、項(xiàng)目及具體事項(xiàng)層面上，強(qiáng)化預(yù)算編制的定量因素，兼顧實(shí)際需求與計(jì)劃的匹配性，有效提高預(yù)算編制的精細(xì)化。

（二）強(qiáng)化預(yù)算硬性約束

首先，明確預(yù)算管理的權(quán)威性，各項(xiàng)預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照預(yù)算計(jì)劃執(zhí)行，盡量避免預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的預(yù)算調(diào)整及預(yù)算追加問(wèn)題。但如果因外部政策變化或業(yè)務(wù)項(xiàng)目變更等特殊情況，可以依據(jù)預(yù)算法的相關(guān)審批程序，逐級(jí)上報(bào)調(diào)整預(yù)算;同時(shí)，提高預(yù)算年初批復(fù)到位率和年中代編預(yù)算下達(dá)效率，在避免調(diào)整事項(xiàng)的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整工作;其次，建立預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行跟蹤機(jī)制和預(yù)算部門支出執(zhí)行情況通報(bào)機(jī)制，定期分析預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，督促預(yù)算執(zhí)行效率較低的部門進(jìn)行工作整改;最后，提升對(duì)賬戶撥款結(jié)余資金管理的重視程度，對(duì)結(jié)余資金進(jìn)行分類管理，提高預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行的一致性，并及時(shí)反饋到實(shí)際工作中，不斷改進(jìn)預(yù)算結(jié)語(yǔ)資金的管理方式。此外，建立長(zhǎng)效的人員培訓(xùn)機(jī)制，要求相關(guān)人員要加強(qiáng)預(yù)算政策的學(xué)習(xí)，更好地適應(yīng)財(cái)政體制改革的需求，也能夠從整體上提高內(nèi)部人員綜合素養(yǎng)。

（三）完善預(yù)算監(jiān)管機(jī)制

建立完善的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制以前，基層政府需要對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行以及監(jiān)督職能進(jìn)行界限分離，尤其要實(shí)現(xiàn)對(duì)關(guān)鍵崗位的責(zé)任分離，逐步理清人大、政府、財(cái)政部門及基層預(yù)算單位之間的關(guān)聯(lián)，通過(guò)健全內(nèi)部控制管理體系為預(yù)算管理工作創(chuàng)造良好的環(huán)境基礎(chǔ)，并強(qiáng)化外部監(jiān)督主體的多元化。首先，從人大會(huì)議監(jiān)管層面來(lái)說(shuō)，基層政府單位可以充分發(fā)揮人大的監(jiān)督作用，將預(yù)算監(jiān)督工作設(shè)置為程序化的方案，突出各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)預(yù)算的監(jiān)督職責(zé)，定期對(duì)地區(qū)內(nèi)各級(jí)政府基層部門的預(yù)算管理工作進(jìn)行抽查稽核，健全相應(yīng)的預(yù)算審計(jì)制度和預(yù)算問(wèn)責(zé)處罰制度;其次，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的透明性，加強(qiáng)預(yù)決算公開(kāi)，逐步擴(kuò)大公開(kāi)范圍，以預(yù)算報(bào)告作為審計(jì)基礎(chǔ)，除政策規(guī)定所涉及的信息以外，還需要接受社會(huì)的監(jiān)督，通過(guò)官網(wǎng)公開(kāi)等形式接受廣大社會(huì)群眾的監(jiān)督;最后，明確預(yù)算監(jiān)督的重點(diǎn)內(nèi)容，從預(yù)算收入、預(yù)算執(zhí)行過(guò)程、內(nèi)部監(jiān)督和會(huì)計(jì)審計(jì)作為重點(diǎn)監(jiān)督模塊，針對(duì)財(cái)政支出項(xiàng)目形成績(jī)效評(píng)價(jià)管理制度，并發(fā)揮評(píng)價(jià)結(jié)果的導(dǎo)向作用，為后續(xù)的項(xiàng)目資金分配提供數(shù)據(jù)支持。

三、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，基層政府開(kāi)展財(cái)政預(yù)算工作是推進(jìn)基層財(cái)政工作的有效保障，因而，在優(yōu)化財(cái)政預(yù)算的過(guò)程中，需要充分認(rèn)識(shí)到自身在預(yù)算管理落實(shí)過(guò)程中存在的問(wèn)題，并從預(yù)算模式確定、預(yù)算編制改進(jìn)、預(yù)算執(zhí)行強(qiáng)化以及預(yù)算監(jiān)督管理這幾個(gè)方面出發(fā)，做好財(cái)政預(yù)算各項(xiàng)工作，不斷推進(jìn)基層財(cái)政工作的有效性。