張怡寧，李 健

（西南大學計算機與信息科學學院，重慶 400715）

0 引言

2011年6 月，麥肯錫咨詢公司在《大數(shù)據(jù)：下一個創(chuàng)新、競爭和生產力的前沿》研究報告中提出“大數(shù)據(jù)時代已經到來”，由此引爆了全球大數(shù)據(jù)發(fā)展的浪潮。大數(shù)據(jù)正成為信息技術的新熱點，產業(yè)發(fā)展的新方向，推動全球經濟發(fā)展的重要機遇。近年來，我國大數(shù)據(jù)產業(yè)市場規(guī)模保持高速增長，國家高度重視大數(shù)據(jù)的工作發(fā)展。2014年3月，大數(shù)據(jù)首次寫入中國中央政府工作報告；2015年8月，國務院出臺了《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，首次明確提出建設數(shù)據(jù)強國［1］；2015 年10 月，十八屆五中全會明確提出“實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，推進數(shù)據(jù)資源開放共享”［2］。這表明中國政府已將大數(shù)據(jù)視作戰(zhàn)略資源并上升為國家戰(zhàn)略，期望運用大數(shù)據(jù)推動經濟發(fā)展、完善社會治理、提升政府服務和監(jiān)管能力。

在此戰(zhàn)略背景下，國家重要政府部門也頒布了大數(shù)據(jù)發(fā)展的相關方案，各地相關政府部門也出臺了促進大數(shù)據(jù)發(fā)展的相關政策文件。2016年2月，國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、中央網信辦發(fā)函批復，同意貴州省建設國家大數(shù)據(jù)（貴州）綜合試驗區(qū)，這也是首個國家級大數(shù)據(jù)綜合試驗區(qū)［3］。貴州省積極響應國家政策，制定眾多相關的大數(shù)據(jù)發(fā)展政策，建立了中國首個地級市一體化政府數(shù)據(jù)開放平臺——貴陽市政府數(shù)據(jù)開放平臺，并連續(xù)籌辦了3屆中國國際大數(shù)據(jù)產業(yè)博覽會，該會議已成為探討大數(shù)據(jù)行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢的平臺。

無疑，貴州省制定和實施的大數(shù)據(jù)政策在全國具有示范效應，對其加以研究能為我國大數(shù)據(jù)政策的未來發(fā)展與推行提供一定的理論支持，將試驗區(qū)經驗輻射到全國，充分發(fā)揮示范引領效應，促進國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的實施，更好地服務我國經濟社會發(fā)展和改善人民生活。

1 相關研究

近年來，國家和地方出臺了多部大數(shù)據(jù)相關政策，對大數(shù)據(jù)政策進行分析逐漸成為研究者關注的領域。相關研究主要有：劉亞亞等［4］對2000年以來國家層面有關大數(shù)據(jù)發(fā)展的政策文本進行了分析，從大數(shù)據(jù)政策的演進脈絡、政策關系網絡、政策主題詞演進態(tài)勢以及政策工具的使用情況4 個方面分析大數(shù)據(jù)政策文本內容。范梓騰等［5］對2012 年以來省級政府發(fā)布的大數(shù)據(jù)發(fā)展政策進行文獻量化研究，從政策“目標-工具”匹配的視角，分析了地方政府大數(shù)據(jù)發(fā)展政策的主要內容、基本特征和發(fā)展趨勢。周京艷［6］從政策工具視角，對18 條國家級大數(shù)據(jù)政策進行了內容分析，并討論了現(xiàn)有政策的合理性；張會平［7］通過關鍵詞共現(xiàn)關系，分析了我國189條政務大數(shù)據(jù)政策的推進過程、熱點領域和價值取向。丁文姚等［8］探索我國各省市68條地方大數(shù)據(jù)政策的時空擴散模式與內容轉移特征。張寧等［9］對貴州省8條政府數(shù)據(jù)開放政策內容進行分析，并調查了政府數(shù)據(jù)開放平臺。

可見，現(xiàn)有研究主要是從宏觀角度，采用內容分析法與信息計量法兩種方法，對國家層面的大數(shù)據(jù)政策文本內容進行分析。但是，對于微觀層面的大數(shù)據(jù)政策的研究較為缺乏，也未總結大數(shù)據(jù)政策發(fā)展與推行的實踐經驗。因此，本文選擇貴州省發(fā)布的大數(shù)據(jù)政策為研究對象，從微觀層面具體分析該省的大數(shù)據(jù)政策內容，并總結其發(fā)展與推行的實踐經驗。

2 數(shù)據(jù)來源與研究方法

2.1 數(shù)據(jù)來源

本文的數(shù)據(jù)來源主要為“北大法寶”數(shù)據(jù)庫、“北大法意網”和貴州省各政府機構的官方網站。筆者先后以“大數(shù)據(jù)”“互聯(lián)網”“人工智能”“云計算”等為檢索詞，在“北大法寶”數(shù)據(jù)庫和“北大法意網”中進行全文精確檢索；并以貴州省各政府部門的官方網站發(fā)布的政策文件進行補充，共獲得120余篇政策文件。為保證數(shù)據(jù)的準確性，通過篩選后，最終得到相關政策文件88篇。

2.2 研究方法

本文主要運用統(tǒng)計分析、社會網絡分析與聚類分析，以貴州省大數(shù)據(jù)政策文本為研究對象，通過提取政策發(fā)布數(shù)量、時間、部門以及關鍵詞，進行政策發(fā)布時空擴散特征分析、政策發(fā)布部門分布分析、政策內容分析，從而揭示貴州省大數(shù)據(jù)政策的主要擴散特征，掌握在貴州省政府機構中推進大數(shù)據(jù)政策制定與發(fā)布的重要部門與部門之間的合作現(xiàn)狀，了解貴州省大數(shù)據(jù)政策聚焦的內容與發(fā)展趨勢。

3 貴州省大數(shù)據(jù)政策發(fā)展與推行現(xiàn)狀分析

3.1 政策發(fā)布時空擴散特征

本文通過分析貴州省大數(shù)據(jù)政策在各年份與各地區(qū)的分布情況，從時間與空間兩個維度對貴州省的88 篇大數(shù)據(jù)政策的擴散情況進行分析，掌握政策發(fā)布的時空擴散特征。

3.1.1 政策發(fā)布時間擴散特征

政策擴散是政策創(chuàng)新擴散的簡稱，通常是指一項政策方案從一個部門或地區(qū)傳輸?shù)搅硪粋€部門或地區(qū)，并被新政策主體采納和推行的過程［10］。一般來看，政策創(chuàng)新擴散過程有3 條經驗性規(guī)律，即從政策轉移的時間來看，采納新政策的主體數(shù)量隨著時間呈現(xiàn)為一條S 狀曲線；從政策轉移的空間來看，采納新政策的主體呈現(xiàn)出區(qū)域性的特征；從政策轉移的主體特征來看，采納新政策的主體呈現(xiàn)多元化的特征，即這些主體在政策環(huán)境上存在巨大的差異［11］。

圖1可以發(fā)現(xiàn)，貴州省大數(shù)據(jù)政策時間擴散效應較為顯著，政策的數(shù)量隨著時間呈現(xiàn)為一條S 狀曲線，滿足政策創(chuàng)新擴散的一般規(guī)律。從時間發(fā)展歷程來看，政策發(fā)布擴散主要經歷3個階段。

圖1 大數(shù)據(jù)政策發(fā)布數(shù)量時間擴散

（1）第一階段：擴散緩慢起步期（2014—2015年）。只有貴州省政府和貴陽市政府開始發(fā)布與大數(shù)據(jù)相關的政策，貴州省的第一條大數(shù)據(jù)政策是由貴州省政府發(fā)布的《關于加快大數(shù)據(jù)產業(yè)發(fā)展應用若干政策的意見》《貴州省大數(shù)據(jù)產業(yè)發(fā)展應用規(guī)劃綱要（2014—2020 年）》的通知。在擴散緩慢起步期，貴州省共發(fā)布8 條大數(shù)據(jù)政策，全省的大數(shù)據(jù)政策的制定發(fā)布處在萌芽發(fā)展期，并沒有呈現(xiàn)出顯著的擴散趨勢。

（2）第二階段：快速擴散期（2016—2018 年）。2016年是貴州省大數(shù)據(jù)政策擴散的重要分界點。在2015年國家發(fā)布了《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》等一系列重要大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略政策后，2016—2017 年大數(shù)據(jù)政策開始在全省內迅速擴散，2016 年、2017 年、2018 年分別有 14 條、20 條、25 條大數(shù)據(jù)政策發(fā)布。在快速擴散期，貴州省的大數(shù)據(jù)政策擴散趨勢符合“地方政府的政策擴散受中央政府影響，中央政府可以通過強制或激勵推進政策擴散”這一理論［12］。

（3）第三階段：擴散趨緩期（2019 年后）。經過快速擴散期，貴州省地方大數(shù)據(jù)政策的發(fā)布擴散速度開始減慢，發(fā)布數(shù)量也逐漸減少，2019年全省一共發(fā)布了14 條地方大數(shù)據(jù)政策，其中貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局發(fā)布了13條。

3.1.2 政策發(fā)布空間擴散特征

貴州省大數(shù)據(jù)政策的發(fā)布地區(qū)分布如表1 所示。從空間分布來看，較早發(fā)布大數(shù)據(jù)政策的地級市分別為貴陽市與銅仁市。至2017 年年底，除安順市與遵義市外，貴州省的4個地級市，3個民族自治州均發(fā)布了大數(shù)據(jù)的相關政策。從表1可以發(fā)現(xiàn)，至2018年底，由貴州省省級政府機構發(fā)布的大數(shù)據(jù)相關政策最多，共發(fā)布了32 條。同時，在所有地級市中，貴陽市政府機構發(fā)布的大數(shù)據(jù)相關政策與省級政府機構發(fā)布的政策數(shù)量相當，共發(fā)布了31條。

以上分析表明，2016 年大數(shù)據(jù)政策在各地級市與民族自治州的空間擴散呈現(xiàn)明顯的“突增覆蓋”現(xiàn)象，這主要是受國家大數(shù)據(jù)政策的垂直影響。同時，全省大數(shù)據(jù)政策的發(fā)布擴散具有一定的鄰近效應，在貴州省東南部地區(qū)的擴散時間靠前、擴散數(shù)量較多，但在西南地區(qū)、西北地區(qū)的擴散時間較為滯后、擴散數(shù)量較少。

3.2 政策發(fā)布部門分布分析

貴州省大數(shù)據(jù)政策大部分是單獨發(fā)布，少數(shù)是多部門聯(lián)合發(fā)布。單獨發(fā)布政策的政府部門共有26個。表2 將列舉政策發(fā)布數(shù)量前10 的部門。其中，貴陽市政府單獨發(fā)布大數(shù)據(jù)政策的數(shù)量最多，共發(fā)布了16 篇，內容涉及大數(shù)據(jù)旅游、大數(shù)據(jù)行業(yè)、政府開放數(shù)據(jù)等方面；其次是貴州省政府、貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局與銅仁市政府分別單獨發(fā)布相關政策14，12，5 篇，其余部門單獨發(fā)文數(shù)量偏少，均未超過5篇。

表1 政策發(fā)布地區(qū)分布

表2 單獨部門發(fā)布政策數(shù)量

通過提取政策發(fā)布部門的數(shù)據(jù)，運用社會網絡分析工具GEPHI 實現(xiàn)部門合作的網絡圖譜，如圖2 所示。目前，貴州省內只有較少的大數(shù)據(jù)政策發(fā)布部門采用聯(lián)合發(fā)布形式。在本文分析的88篇政策文本中只有7篇。參與聯(lián)合發(fā)布的部門共有12個。其中，貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局聯(lián)合發(fā)布的政策文件數(shù)量最多，與其他部門合作5次，與貴州省統(tǒng)計局合作較多，共合作了兩次。聯(lián)合發(fā)布的政策內容主要涉及大數(shù)據(jù)產業(yè)、大數(shù)據(jù)發(fā)展資金、健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)以及交通信息安全管理。其余各部門的合作次數(shù)均為1 次。無論從單獨發(fā)布數(shù)量或者是聯(lián)合發(fā)布數(shù)量，貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局政策發(fā)布數(shù)量都居前3，在大數(shù)據(jù)政策制定與發(fā)布部門中占據(jù)重要地位?？梢?，在貴州省大數(shù)據(jù)政策發(fā)布方面，全省各政府部門的合作還不夠緊密，貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局在部門合作中起到重要的連接作用。

圖2 部門合作的網絡圖譜

3.3 政策內容的聚類分析

政策內容的聚類分析主要是利用以ROSTCM 詞頻分析軟件和VOSviewer 社會網絡分析工具繪制政策的高頻關鍵詞聚類可視化圖譜。從圖3獲得8個主題聚類，針對聚類主題總結貴州省大數(shù)據(jù)政策在推行過程中的實踐檢驗。

3.3.1 大數(shù)據(jù)基礎設施建設

大數(shù)據(jù)基礎設施建設主題具體包括“大數(shù)據(jù)”“基礎”“基地”“工程”等關鍵詞。“大數(shù)據(jù)基礎設施”是實施大數(shù)據(jù)相關工作的物質基礎，主要包括信息基礎設施、數(shù)據(jù)基地等。在信息基礎設施建設方面，通過《貴州省信息基礎設施條例》與“寬帶貴州”行動計劃的實施，推進寬帶網絡基礎設施建設，為大數(shù)據(jù)產業(yè)發(fā)展提供基礎和保障。在數(shù)據(jù)基地建設方面，面向大數(shù)據(jù)產業(yè)基地建設和管理需求，鼓勵大數(shù)據(jù)企業(yè)積極參與基地建設，全省重點推進貴安新區(qū)電子信息產業(yè)園、中關村貴陽科技園等園區(qū)的建設。

3.3.2 信息化發(fā)展規(guī)劃

信息化發(fā)展規(guī)劃主題具體包括“信息化”“發(fā)展”“政策”“規(guī)劃”等關鍵詞，省內重點圍繞車輛、商品和人員流動建設物聯(lián)網應用平臺，圍繞醫(yī)療、教育、社保、食品安全等領域，推進民生服務信息化平臺建設，實現(xiàn)社區(qū)信息化，促進行政管理、社會事務、便民服務等社區(qū)管理服務一體化。

圖3 高頻關鍵詞聚類可視化圖譜

3.3.3 大數(shù)據(jù)市場服務

大數(shù)據(jù)市場服務主題具體包括“市場”“服務”“互聯(lián)網”“公共”“平臺”等關鍵詞。該部分的政策內容主要建設大數(shù)據(jù)服務平臺，完善大數(shù)據(jù)服務市場。省內積極推進信息提供商建設大數(shù)據(jù)服務平臺，以支持大數(shù)據(jù)企業(yè)與服務企業(yè)垂直整合，并與信息內容服務相結合延伸相關產業(yè)發(fā)展，提供大數(shù)據(jù)解決方案，以形成全方位的產品和服務供應體系。

3.3.4 大數(shù)據(jù)行業(yè)的融合與示范

大數(shù)據(jù)行業(yè)的融合與示范主題具體包括“行業(yè)”“融合”“示范”“企業(yè)”“應用”等核心關鍵詞，政策內容主要涉及大數(shù)據(jù)與不同行業(yè)的深度融合，推進試點。其中《貴州省推動大數(shù)據(jù)與工業(yè)深度融合發(fā)展工業(yè)互聯(lián)網實施方案的通知》［13］與《貴州省實施“萬企融合”大行動推動大數(shù)據(jù)與農業(yè)深度融合方案》［14］是其核心政策。在大數(shù)據(jù)與工業(yè)融合方面，利用大數(shù)據(jù)技術加快產業(yè)轉型升級和新舊動能轉換，實現(xiàn)創(chuàng)新驅動發(fā)展。在大數(shù)據(jù)與農業(yè)融合方面，加快構建大數(shù)據(jù)、云計算、互聯(lián)網、物聯(lián)網技術為一體的現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展模式。同時，政策積極推進重大應用示范項目的實施，具體包括電子政務云工程、智能交通云工程、智慧物流云工程等七大工程。

3.3.5 大數(shù)據(jù)安全保障

大數(shù)據(jù)安全保障主題具體包括“數(shù)據(jù)”“安全”“保障”“體系”“分析”等關鍵詞，主要涉及的內容是信息安全保障體系建設與相關標準制定。其中，于2019 年發(fā)布的《貴州省大數(shù)據(jù)安全保障條例》［15］是其部分政策內容的核心政策。在信息安全保障體系方面，重點圍繞信息系統(tǒng)安全、基礎設施安全、云平臺安全等方面，開展全面系統(tǒng)的信息安全保障試點工作，探索建立信息安全保障體系。在相關標準制定方面，制定大數(shù)據(jù)采集、管理、共享、交易等標準規(guī)范，明確收集數(shù)據(jù)的范圍和格式、數(shù)據(jù)管理的權限和程序以及開放數(shù)據(jù)的內容、格式和訪問方式等。

3.3.6 大數(shù)據(jù)技術的引進與創(chuàng)新

大數(shù)據(jù)技術的引進與創(chuàng)新主題具體包括“技術”“引進”“創(chuàng)新”“產業(yè)”等關鍵詞，主要涉及的內容是鼓勵企業(yè)開展大數(shù)據(jù)產業(yè)公共研發(fā)技術服務平臺建設以及引進大數(shù)據(jù)研發(fā)中心。在政策文件中，根據(jù)具體情況，給予了一定的政府補助金額，以期促進大數(shù)據(jù)領域產學研用結合。

3.3.7 大數(shù)據(jù)項目資金管理

大數(shù)據(jù)項目資金管理主題具體包括“政府”“管理”“資金”“資源”“項目”等關鍵詞，主要涉及的內容是為大數(shù)據(jù)產業(yè)項目設立資金管理，從而促進大數(shù)據(jù)產業(yè)發(fā)展，改善貴州省大數(shù)據(jù)產業(yè)發(fā)展環(huán)境，促進數(shù)字經濟成長，重點支持引領性、應用性、支撐性大數(shù)據(jù)項目發(fā)展的資金，充分發(fā)揮財政資金的引導和促進作用。

3.3.8 政府數(shù)據(jù)共享

政府數(shù)據(jù)共享主題具體包括“信息”“共享”“交換”等關鍵詞，主要涉及的內容為加強政府數(shù)據(jù)與社會數(shù)據(jù)的整合、鼓勵政務數(shù)據(jù)向社會適度共享與開放。具體措施包括：建立政府和社會互動的大數(shù)據(jù)采集形成機制，實施和完善黨委、政府系統(tǒng)電子政務工程以及“金”字工程，推進政府信息公開和政務業(yè)務協(xié)同系統(tǒng)建設，形成數(shù)據(jù)的大開放。

4 建議

本文根據(jù)上述研究結論，并結合貴州省實施大數(shù)據(jù)相關工作的實踐經驗，對我國大數(shù)據(jù)政策提出相關建議，以期幫助國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的實施。

4.1 加強大數(shù)據(jù)政策的擴散廣度與深度，促進區(qū)域均衡發(fā)展，延伸涉及領域

通過政策發(fā)布空間擴散特征與政策發(fā)布部門分布現(xiàn)狀分析，發(fā)現(xiàn)貴州省大數(shù)據(jù)政策的發(fā)布與推行在區(qū)域上是不均衡的，政策的發(fā)布以部門單獨發(fā)布為主，部門合作較少，涉及領域較為單一，且各部門、各地區(qū)的政策文件缺乏統(tǒng)一性、整體性。該現(xiàn)象是大數(shù)據(jù)政策發(fā)展與推行過程中全國各省市會較大可能面臨的問題。因此，需要進一步加強大數(shù)據(jù)政策擴散的深度與廣度以改善該現(xiàn)象。例如，加強發(fā)展水平較弱的地區(qū)向發(fā)展水平較好的地區(qū)的學習政策的發(fā)展與推行經驗，關注該地區(qū)發(fā)布大數(shù)據(jù)政策涉及的重要主題，考慮自身社會環(huán)境，制定契合的政策進行推行，加強大數(shù)據(jù)政策的擴散廣度，從而促進區(qū)域均衡發(fā)展。除此以外，應該提升政府在大數(shù)據(jù)發(fā)展工作中的領導能力，充分發(fā)揮各部優(yōu)勢，聯(lián)合部門制定更加完善的大數(shù)據(jù)政策，進而加強大數(shù)據(jù)政策的擴散深度，延伸大數(shù)據(jù)政策涉及的領域。

4.2 加強信息基礎設施安全保護，保障國家數(shù)據(jù)安全

強化安全保障，提高管理水平，促進健康發(fā)展是《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》規(guī)劃的三大主要任務之一。貴州省發(fā)布的大數(shù)據(jù)政策包含的大數(shù)據(jù)基礎設施建設與大數(shù)據(jù)安全保障兩個主題都緊密圍繞著該任務，所涉及的兩大政策《貴州省信息基礎設施條例》與《貴州省大數(shù)據(jù)安全保障條例》也高度契合國家任務，這表明關鍵信息基礎設施的安全保護與國家數(shù)字資源的保護能力受到大數(shù)據(jù)政策的重點關注。全國各省市在制定大數(shù)據(jù)政策時也要重點關注該主題。首先要加強政策、監(jiān)管、法律的統(tǒng)籌協(xié)調，加快相關法規(guī)制度建設。同時，強化安全支撐，采用安全可信產品和服務，提升基礎設施關鍵設備安全可靠水平，并應加大對技術專利、數(shù)字版權、數(shù)字內容產品及個人隱私等的保護力度，建立健全大數(shù)據(jù)安全保障體系，保障廣大人民群眾利益與國家數(shù)據(jù)安全，加快建設網絡強國。

4.3 推進大數(shù)據(jù)產業(yè)融合，加快數(shù)字經濟發(fā)展

我國建設現(xiàn)代化經濟體系離不開大數(shù)據(jù)發(fā)展和應用。國家層面發(fā)布的《大數(shù)據(jù)產業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2016—2020 年）》［16］《“互聯(lián)網+”現(xiàn)代農業(yè)三年行動實施方案》［17］等政策文件都在積極推進大數(shù)據(jù)產業(yè)的發(fā)展與融合。貴州省發(fā)布的《貴州省推動大數(shù)據(jù)與工業(yè)深度融合發(fā)展工業(yè)互聯(lián)網實施方案的通知》與《貴州省實施“萬企融合”大行動推動大數(shù)據(jù)與農業(yè)深度融合方案》也在積極響應著國家政策。因此，在大數(shù)據(jù)政策的制定過程中，應重視構建以數(shù)據(jù)為關鍵要素的數(shù)字經濟，推動互聯(lián)網、大數(shù)據(jù)、人工智能同實體經濟深度融合，發(fā)揮數(shù)據(jù)的基礎資源作用和創(chuàng)新引擎作用，加快形成以創(chuàng)新為主要引領和支撐的數(shù)字經濟。

4.4 加強政府數(shù)據(jù)開放與共享，提升國家現(xiàn)代化治理水平

大數(shù)據(jù)已經成為提升國家現(xiàn)代化治理水平的重要手段，推進政府管理和社會治理模式創(chuàng)新的重要途徑。貴州省大數(shù)據(jù)政策內容涉及政府數(shù)據(jù)共享主題，建立了貴陽市政府數(shù)據(jù)開放平臺，以期推動政府數(shù)據(jù)開放共享，使貴州省政府數(shù)據(jù)可以被更多企業(yè)和大眾獲取以及再利用，充分發(fā)揮政府數(shù)據(jù)的社會價值與經濟價值。全國各省市發(fā)展與推行大數(shù)據(jù)政策時，應加強政企合作、多方參與，加快公共服務領域數(shù)據(jù)集中和共享，形成社會治理強大合力，提升政府決策和風險防范水平，提高社會治理的精準性和有效性。