王旭陽 肖金成 張燕燕

摘 ? 要：面對世界經(jīng)貿(mào)關系的變化和全球治理秩序的重構，以及國內(nèi)經(jīng)濟形勢對改革開放的新要求，我國自2013年以來已經(jīng)設立18個自貿(mào)試驗區(qū)。作為改革開放的“制度試驗田”，自貿(mào)試驗區(qū)在制度創(chuàng)新和試點經(jīng)驗的推廣方面取得了良好效果，各項經(jīng)濟指標表現(xiàn)優(yōu)異，但也存在發(fā)展引領效果不明顯、服務業(yè)對外開放程度不高、自主改革創(chuàng)新權限不夠高等問題。推動自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展，應著力提高自貿(mào)試驗區(qū)改革創(chuàng)新的自主權限，加快服務業(yè)對外開放，協(xié)同推進匯率、利率市場化改革與資本賬戶開放，構建全面有效的風險管理體系，發(fā)揮平臺支撐和關鍵節(jié)點作用，將自貿(mào)試驗區(qū)戰(zhàn)略與國家區(qū)域戰(zhàn)略和“一帶一路”倡議相結合。

關鍵詞：自貿(mào)試驗區(qū);對外開放;制度創(chuàng)新

中圖分類號：F752 ? 文獻標識碼：A ? 文章編號：1003-7543（2020）03-0126-14

從2013年9月上海自貿(mào)試驗區(qū)掛牌成立，到2019年8月自貿(mào)試驗區(qū)第五次擴容，我國共設立了18個自貿(mào)試驗區(qū)，基本形成了“1+3+7+1+6”的自貿(mào)試驗區(qū)方陣，形成了協(xié)調(diào)東中西、統(tǒng)籌南北方，覆蓋沿海、內(nèi)陸、沿邊統(tǒng)籌兼顧的全方位開放格局。作為我國改革開放的“制度試驗田”，自貿(mào)試驗區(qū)積累了一系列可復制推廣的改革創(chuàng)新成果，率先建立了以準入前國民待遇和“負面清單”為核心的外商投資管理制度，以貿(mào)易便利化為出發(fā)點的貿(mào)易監(jiān)管制度，以資本賬戶開放和金融業(yè)對外開放為目標的金融創(chuàng)新制度，以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的事中事后監(jiān)管制度。這些制度創(chuàng)新性強、集成特點明顯、市場主體反應好，極大地提高了自貿(mào)試驗區(qū)的營商環(huán)境。自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)的改革創(chuàng)新在區(qū)外得以復制推廣，形成了普惠改革紅利、共享開放成果的局面。

一、自貿(mào)試驗區(qū)建設的現(xiàn)實價值

當前，國際經(jīng)貿(mào)關系面臨深刻變化，全球治理體系正經(jīng)歷調(diào)整重構，我國對外開放面臨新形勢新挑戰(zhàn)，對外開放的深度、廣度不斷加深，制度開放代替政策開放成為新形勢下對外開放的主題。我國經(jīng)濟進入轉(zhuǎn)型發(fā)展的關鍵階段，經(jīng)濟從高速增長進入高質(zhì)量發(fā)展階段，需要通過深化改革消除制約經(jīng)濟發(fā)展的體制機制障礙，向改革要紅利，進一步解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力。

（一）自貿(mào)試驗區(qū)是我國應對當前國際經(jīng)貿(mào)形勢的戰(zhàn)略選擇

當前國際經(jīng)貿(mào)形勢正在發(fā)生深刻變化，國際政治和經(jīng)濟形勢正在經(jīng)歷深刻調(diào)整。全球貿(mào)易保護主義抬頭，貿(mào)易摩擦下全球經(jīng)濟體增長出現(xiàn)分化。貿(mào)易保護主義和單邊主義導致國際經(jīng)貿(mào)形勢嚴峻和經(jīng)濟全球化受阻，國際投資貿(mào)易的規(guī)模、結構、形式都發(fā)生了深刻變化，主要表現(xiàn)在以下方面：一是全球貿(mào)易和投資正在步入“減速時期”。根據(jù)國際貨幣基金組織公布的數(shù)據(jù)，2018年全球貿(mào)易增速放緩至3.3%，比全球經(jīng)濟增長低0.4個百分點。國際投資呈下行態(tài)勢，根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議發(fā)布的《全球投資趨勢監(jiān)測報告》，2018年國際直接投資僅為1.2萬億美元，跌至2009年國際金融危機以來的最低水平。國際直接投資下跌幅度最大的主要集中在發(fā)達經(jīng)濟體，與2017年相比，下跌了69%左右，美國受貿(mào)易稅費改革和貿(mào)易政策不確定性影響，國際直接投資下降73%。二是貿(mào)易形式由多邊貿(mào)易體制主導向區(qū)域經(jīng)濟合作轉(zhuǎn)變。以世界貿(mào)易組織為代表的全球多邊貿(mào)易體系由于涉及成員眾多且差異巨大，各經(jīng)濟體的利益無法得到全方位的協(xié)調(diào)，在推動全球貿(mào)易自由化多邊體系的發(fā)展中存在較大的局限性，這促使各方紛紛在雙邊和多邊范圍內(nèi)簽署自由貿(mào)易協(xié)議（FTA），并在“境內(nèi)關外”劃出一定地域作為自由貿(mào)易區(qū)，開展“單邊形式”的對外開放。與多邊貿(mào)易體制相比，區(qū)域內(nèi)各國就自由貿(mào)易區(qū)更容易達成協(xié)議并產(chǎn)生實效，因此區(qū)域經(jīng)濟一體化表現(xiàn)為越來越多的國家加入?yún)^(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定中或設定自由貿(mào)易區(qū)，通過區(qū)域經(jīng)濟合作提高增長潛力。三是國際貿(mào)易結構升級，由貨物貿(mào)易向服務貿(mào)易轉(zhuǎn)變。國際貿(mào)易結構是隨著各國產(chǎn)業(yè)結構的轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變的，伴隨著各國產(chǎn)業(yè)結構的升級，服務貿(mào)易發(fā)展迅速。根據(jù)世界貿(mào)易組織發(fā)布的《2019年世界貿(mào)易報告》，2005年以來，服務貿(mào)易以每年5.4%的速度增長，高于貨物貿(mào)易增速4.6%，2018年服務貿(mào)易占全球貿(mào)易的20%左右。由于數(shù)字化技術帶來貿(mào)易成本的降低和服務可貿(mào)易性的提升，服務貿(mào)易在未來20年將保持快速增長，世界貿(mào)易組織預估到2040年服務貿(mào)易在全球貿(mào)易的比重將達到1/3。同時，服務貿(mào)易行業(yè)結構將會由傳統(tǒng)的運輸業(yè)、旅游業(yè)向保險、金融、教育、電信、咨詢、商務服務等現(xiàn)代服務業(yè)轉(zhuǎn)變。四是貿(mào)易投資一體化趨勢明顯。當前跨國公司成為全球資源配置的核心主體，跨國公司通過在全球范圍內(nèi)組織生產(chǎn)和構建營銷網(wǎng)絡，推動了投資和貿(mào)易一體化發(fā)展。我國在當前國際經(jīng)貿(mào)形勢正在經(jīng)歷重構的背景下提出自貿(mào)試驗區(qū)戰(zhàn)略，是在對當前國際經(jīng)貿(mào)形勢的深刻研判下，積極主動應對新形勢、新挑戰(zhàn)、新風險的重大舉措，是我國參與國際經(jīng)貿(mào)體系重構、積極參與全球治理的重大戰(zhàn)略布局。

（二）自貿(mào)試驗區(qū)是引領高水平開放的戰(zhàn)略高地

改革開放40多年來，我國對外開放的深度、廣度不斷加深。從對外開放地域來看，從開放初期的沿海地區(qū)的經(jīng)濟特區(qū)逐步擴大到沿海城市的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，20世紀90年代陸續(xù)擴展到內(nèi)陸中心城市和沿邊口岸城市，到后來的保稅區(qū)、跨境經(jīng)濟合作區(qū)、自由貿(mào)易試驗區(qū)和自由貿(mào)易港，對外開放區(qū)域和范圍不斷擴大。從開放領域來看，從具有比較優(yōu)勢的勞動密集型制造業(yè)，到交通、能源、原材料、重化工業(yè)，再到金融、保險、電信、商貿(mào)等服務業(yè)，對外開放的領域不斷加深[1-2]。特別是加入世界貿(mào)易組織后，中國加速接軌全球經(jīng)貿(mào)體系，一躍成為全球貿(mào)易大國。雖然我國對外開放領域也包含金融等服務業(yè)，但對外商投資有嚴格的限制，政府在外商投資領域發(fā)布了《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》，在投資換匯、外商持股比例等方面有嚴格的要求。當前世界貿(mào)易組織主導的全球多邊自由貿(mào)易體系面臨邊緣化危機，區(qū)域經(jīng)濟一體化組織成為制定國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的新平臺，在全球治理領域，國家間博弈日益表現(xiàn)為規(guī)則制定權的競爭，制度開放逐漸代替政策開放，全面構建開放型經(jīng)濟體制成為當前對外開放的核心任務。面對改革開放的新要求，要在更高起點、更高目標和更深層次上形成更高水平的改革開放新格局，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，實現(xiàn)人民美好生活愿望，推動全體人民共同富裕，需要有更高的承接平臺，自貿(mào)試驗區(qū)作為改革開放的前沿陣地，大多是經(jīng)濟基礎好、貿(mào)易體量大、區(qū)域優(yōu)勢明顯、發(fā)展比較成熟的區(qū)域。相比國內(nèi)其他地區(qū)，自貿(mào)試驗區(qū)更具發(fā)展優(yōu)勢，更具集聚高端要素的能力和抵御風險的能力，是對接國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的重要平臺，是構建開放型經(jīng)濟新體制的重要平臺，是參與全球經(jīng)濟治理制度制定的重要平臺，是對內(nèi)呼應區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、對外承接共建“一帶一路”倡議的重要平臺。加快構建自貿(mào)試驗區(qū)網(wǎng)絡，高標準建設自貿(mào)試驗區(qū)制度框架，引領更高水平的開放格局，才能在經(jīng)濟全球化進程中占據(jù)主動權。

（三）自貿(mào)試驗區(qū)是全面深化改革的試驗田

當前我國經(jīng)濟進入轉(zhuǎn)型發(fā)展的關鍵階段，經(jīng)濟從高速增長階段進入高質(zhì)量發(fā)展階段，經(jīng)濟增速放緩。2013年以來，我國經(jīng)濟增長速度持續(xù)下降，這里面既有周期性因素，又有結構性因素。從經(jīng)濟增長驅(qū)動力來看，過去靠要素投入拉動的增長模式已經(jīng)不可持續(xù)，資本紅利、人口紅利、資源紅利釋放殆盡，急需尋找新的增長動力，這就需要通過深化改革消除制約經(jīng)濟發(fā)展的體制機制障礙，營造良好的營商環(huán)境，從制度上保障各類市場主體能夠獲得公平參與市場競爭的機會，激發(fā)市場主體的活力，向改革要“紅利”。過去40多年的改革已經(jīng)解決一些淺層次、易推動、容易辦的問題，現(xiàn)在改革進入深水區(qū)，改革的難度越來越大，觸及的問題越來越復雜，涉及的面越來越廣，如經(jīng)濟體制改革、國有企業(yè)改革、收入分配制度改革、投融資體制改革、財稅體制改革、金融體制改革等，大都是涉及全局的重大問題和敏感問題，牽一發(fā)而動全身，如果在全國范圍鋪開，風險較大。目前已經(jīng)掛牌成立的“1+3+7+1+6”的自貿(mào)試驗區(qū)格局覆蓋四大區(qū)域板塊、統(tǒng)籌沿海內(nèi)陸沿邊，正在開展的投資貿(mào)易自由化便利化改革、金融自由化制度改革、稅費制度改革和監(jiān)管制度改革等，為全國其他地區(qū)進行風險試壓和制度創(chuàng)新，在有限區(qū)域、成熟市場、可控范圍內(nèi)先行先試，成熟后推廣復制到自貿(mào)試驗區(qū)以外的地區(qū)，對于提升政策創(chuàng)新精準度、降低改革風險具有非常重要的作用。自貿(mào)試驗區(qū)作為改革風險的試驗田，具有較高的制度創(chuàng)新權限，最具條件推動更大力度、更高標準、更深層次的制度改革，有利于營造市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境。

二、我國自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展態(tài)勢

目前設立的18個自貿(mào)試驗區(qū)，基本覆蓋了沿海、沿邊和內(nèi)陸地區(qū)。2019年8月之前設立的12個自貿(mào)試驗區(qū)基本呈現(xiàn)了良好的發(fā)展態(tài)勢，尤其是在制度創(chuàng)新和試點經(jīng)驗的推廣方面取得了良好效果。自貿(mào)試驗區(qū)經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢明顯，在自身經(jīng)濟發(fā)展的同時也帶動了周邊區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（一）經(jīng)濟發(fā)展狀況良好

自貿(mào)試驗區(qū)建設成效明顯，自掛牌成立以來，吸引了大量企業(yè)注冊，截至2018年底，18個自貿(mào)試驗區(qū)累計新設立企業(yè)61萬家，外資企業(yè)3.4萬家，以全國萬分之二的土地面積，創(chuàng)造了12%的進出口，吸收了12%的外資[3]。自貿(mào)試驗區(qū)經(jīng)濟增長強勁，各項經(jīng)濟指標良好，特別是掛牌成立較早的上海、天津、廣州、福建四個自貿(mào)試驗區(qū)。這里選取自貿(mào)試驗區(qū)新增注冊企業(yè)數(shù)量、存量企業(yè)數(shù)量、新增注冊企業(yè)資本、存量企業(yè)注冊資本作為經(jīng)濟指標，比較自貿(mào)試驗區(qū)成立以來經(jīng)濟方面取得的成效，結果如表1（見下頁）所示。

（二）制度創(chuàng)新顯著

制度創(chuàng)新是自貿(mào)試驗區(qū)建設的核心內(nèi)容，自貿(mào)試驗區(qū)已經(jīng)成為制度創(chuàng)新的主要載體。自貿(mào)試驗區(qū)成立以來，在投資管理、貿(mào)易監(jiān)管、金融改革、政府管理、營商環(huán)境等制度建設方面進行了大量創(chuàng)新，推動了政府治理由事前審批到事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，服務業(yè)進一步擴大對外開放范圍，外商投資門檻不斷降低。自貿(mào)試驗區(qū)在制度方面的系列創(chuàng)新措施開啟了從被動接受國際規(guī)則到主動對接國際規(guī)則的新局面，對推動形成更高層次的對外開放格局起到了示范引領作用。

從具體的制度創(chuàng)新來看，投資貿(mào)易管理體制進一步優(yōu)化，負面清單持續(xù)縮短。上海自貿(mào)試驗區(qū)實施的第一張負面清單（2013版）特別措施有190項，2014版減少至139項，2015版減少至122項，2017版再減少至95項。2018年6月30日，由國家發(fā)展和改革委員會、商務部發(fā)布的《自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2018版）》又將特別管制措施縮減至45項，在更多領域取消或者放寬了外資準入限制。截至目前，90%以上的國民經(jīng)濟行業(yè)對外資實現(xiàn)了準入前國民待遇，負面清單管理模式已經(jīng)覆蓋全部自貿(mào)試驗區(qū)，并向全國近400個國家級開發(fā)區(qū)復制推廣。在貿(mào)易便利化方面，自貿(mào)試驗區(qū)進行了大量的改革實踐，天津、廣州的通關時間縮小50%以上，福建自貿(mào)試驗區(qū)申報出口時間降低至半個小時，大幅提升了通關效率。四川自貿(mào)試驗區(qū)推出國際會展檢驗檢疫監(jiān)管新模式，成都市進出口平均通關時間大幅降低。在投資便利化方面，廣東自貿(mào)試驗區(qū)深入貫徹落實負面清單和準入前國民待遇制度，對負面清單以外的外商投資企業(yè)設立改為備案制，外商企業(yè)注冊時間由10個工作日縮減至2個工作日。浙江自貿(mào)試驗區(qū)在全省率先實現(xiàn)外資備案無差異跨區(qū)域就近辦理，辦理時限由原來的20個工作日調(diào)整為即時即辦。在營商環(huán)境方面，上海自貿(mào)試驗區(qū)深化商事登記制度改革，率先推出企業(yè)可選用名稱庫，推進企業(yè)名稱登記全程電子化，企業(yè)名稱核準時間提速40%。浙江自貿(mào)試驗區(qū)優(yōu)化國際貿(mào)易“單一窗口”，并引領“最多跑一次”改革，實行“前臺綜合受理、后臺分類審批、統(tǒng)一窗口出件”的審批模式，審批環(huán)節(jié)減少90%以上，極大地優(yōu)化了營商環(huán)境。

綜合觀察18個自貿(mào)試驗區(qū)的建設方案（包括總體方案、深化方案），均對投資管理體制改革、貿(mào)易監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變、推進金融自由化改革、轉(zhuǎn)變政府治理方式、健全法律保障體系和營造良好營商環(huán)境等方面提出了共性要求。其中，涉及政府治理方式轉(zhuǎn)變和投資管理體制改革的任務完成率最高，兩者都在90%以上;金融開放創(chuàng)新完成率較低，不足80%，主要是因為金融改革涉及面較寬，風險較大，需要較為嚴密的制度設計和循序漸進的改革過程[3]。

（三）試點經(jīng)驗復制推廣成效明顯

18個自貿(mào)試驗區(qū)通過獨立制度創(chuàng)新和相互學習借鑒，形成了一大批創(chuàng)新成果，截至2019年8月，已經(jīng)有202項制度創(chuàng)新成果在全國復制推廣，切實發(fā)揮了深化改革和擴大開放的試驗田、減壓艙與先行區(qū)的作用。

從目前推廣的試點經(jīng)驗來看，涉及投資體制改革的有81項，涉及貿(mào)易便利化的有64項，涉及金融業(yè)對外開放的有23項，涉及政府管理體制改革的有34項，其中，供各地借鑒的“最佳實踐案例”共43個。從推廣的模式和路徑來看，既有國務院自由貿(mào)易試驗區(qū)工作部際聯(lián)席會議辦公室總結梳理，集中向全國復制推廣的試點經(jīng)驗（106項）和最佳實踐案例（43項），又有國務院各職能部門牽頭自行向全國復制推廣的（53項）[3]。同時，自貿(mào)試驗區(qū)所在省份將自貿(mào)試驗區(qū)形成的在省級權限范圍內(nèi)的創(chuàng)新舉措向該省份其他城市推廣，沒有設立自貿(mào)試驗區(qū)的省份也高度重視自貿(mào)試驗區(qū)改革的試點經(jīng)驗，主動借鑒學習自貿(mào)試驗區(qū)的改革經(jīng)驗，因地制宜開展復制推廣工作，并支持有條件的地區(qū)在疊加自貿(mào)試驗區(qū)改革經(jīng)驗的基礎上進行集成創(chuàng)新，釋放改革紅利。

（四）助推區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

目前設立的18個自貿(mào)試驗區(qū)，涵蓋了東部、中部、西部、東北四大板塊，沿海、內(nèi)陸、沿邊省份統(tǒng)籌兼顧。自貿(mào)試驗區(qū)作為對外開放的橋頭堡，通過制度創(chuàng)新釋放制度紅利，極大地帶動了周邊區(qū)域的發(fā)展。同時，自貿(mào)試驗區(qū)的設立綜合考慮了區(qū)域平衡發(fā)展，實現(xiàn)了與國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的有機銜接，促進了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。具體而言，表現(xiàn)在如下方面：

第一，以投資、貿(mào)易合作主動融入“一帶一路”建設。自貿(mào)試驗區(qū)依托區(qū)位、地緣、產(chǎn)業(yè)、人文優(yōu)勢，積極推動與“一帶一路”沿線國家的經(jīng)貿(mào)合作，在投資貿(mào)易自由化便利化方面開展了大量探索。上海自貿(mào)試驗區(qū)通過建立亞太示范電子口岸網(wǎng)絡運營中心，有效推動了與“一帶一路”沿線國家的通關合作機制建設。陜西自貿(mào)試驗區(qū)依托汽車、裝備制造業(yè)與歐俄韓建設“中歐”“中俄”“中韓”等國際產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)。同時，西安利用豐富的歷史文化優(yōu)勢資源，與“一帶一路”沿線國家共建國際高等教育合作交流平臺，聯(lián)合31個國家128所大學成立了“絲綢之路大學聯(lián)盟”。河南自貿(mào)試驗區(qū)充分發(fā)揮交通樞紐優(yōu)勢，開通中歐班列（鄭州），覆蓋境內(nèi)3/4的區(qū)域，境外遍布歐洲和中亞地區(qū)，形成境內(nèi)外雙樞紐、沿途多點集散的格局，極大地促進了我國與“一帶一路”沿線國家的互聯(lián)互通。

第二，以產(chǎn)業(yè)聯(lián)動推動京津冀協(xié)同發(fā)展。天津自貿(mào)試驗區(qū)自成立以來積極承接北京產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，推動要素在京津冀合理流動，推動京津冀產(chǎn)業(yè)的合理布局。目前天津新設立的企業(yè)一半以上來自京津冀地區(qū)，總部經(jīng)濟特征明顯，尤其是融資租賃產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速。天津自貿(mào)試驗區(qū)20多家金融機構與北京、河北多家金融機構長期開展戰(zhàn)略合作，在跨區(qū)域支付、異地結算、異地存儲和信用擔保等方面開展合作，加強金融資源的共享，有效降低了企業(yè)的運營成本。同時，天津自貿(mào)試驗區(qū)利用制度和空間資源優(yōu)勢，吸引了一大批互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)落戶，形成了京津冀智能互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。

第三，以生產(chǎn)要素自由流動推動長三角一體化和長江經(jīng)濟帶發(fā)展。長三角地區(qū)是我國外向型經(jīng)濟最發(fā)達的經(jīng)濟區(qū)，進口貿(mào)易總額占全國的45%，出口貿(mào)易總額占全國的69%。長三角城市群是城市最密集的區(qū)域，常住人口城鎮(zhèn)化水平高達67%。上海自貿(mào)試驗區(qū)是我國第一個自由貿(mào)易試驗區(qū)，從2013年掛牌成立以來在多個領域開展制度創(chuàng)新，有些創(chuàng)新制度已經(jīng)在長三角地區(qū)和長江中游地區(qū)推廣應用，比如“單一窗口”制度，已經(jīng)在長三角地區(qū)推廣開來，讓江蘇、安徽的企業(yè)同時享受到自貿(mào)試驗區(qū)投資貿(mào)易的便利化。2019年7月，上海自貿(mào)試驗區(qū)擴容增加臨港片區(qū)，在臨港片區(qū)的總體方案中明確提出支持境內(nèi)外投資者在新片區(qū)設立聯(lián)合創(chuàng)新專項資金，允許相關資金在長三角地區(qū)自由使用，支持新片區(qū)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)向長三角地區(qū)拓展形成產(chǎn)業(yè)集群，帶動長三角地區(qū)新一輪改革開放。湖北自貿(mào)試驗區(qū)主動對接長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略，依托武漢產(chǎn)業(yè)基礎和教育資源、科技研發(fā)優(yōu)勢，在武漢打造以互聯(lián)網(wǎng)文化娛樂為重點的產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈，構建長江經(jīng)濟帶世界級產(chǎn)業(yè)集群。

第四，促進粵港澳大灣區(qū)深度融合發(fā)展及對臺合作。廣東自貿(mào)試驗區(qū)的一個重要戰(zhàn)略意義是推動粵港澳大灣區(qū)合作。廣東自貿(mào)試驗區(qū)首先是探索對港澳更深程度的開放，推動粵港澳在行業(yè)管理標準和管理規(guī)則方面相銜接，促進生產(chǎn)要素在粵港澳大灣區(qū)的有序流動，依托廣州南沙片區(qū)和深圳前海片區(qū)加強與香港的貿(mào)易、投資來往，依托珠海橫琴片區(qū)加強與澳門的合作，目前已經(jīng)建設前?！愀蹆?yōu)勢產(chǎn)業(yè)基地、橫琴粵港澳產(chǎn)業(yè)合作園、黃金深港通、粵港澳青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺等重要合作平臺。截至2019年底，廣東自貿(mào)試驗區(qū)累計設立的港澳企業(yè)已達1.5萬家。福建自貿(mào)試驗區(qū)則依托區(qū)位優(yōu)勢加強對臺合作，促進閩臺產(chǎn)業(yè)合作，加強金融、電信、教育、旅游對臺的開放，吸引臺資企業(yè)落戶自貿(mào)試驗區(qū)，建設閩臺通關合作機制。同時，促進臺胞在大陸就業(yè)的便利化，允許臺胞憑借“臺灣居民往來大陸通行證”參加當?shù)爻擎?zhèn)居民基本醫(yī)療保險。開展對臺、離岸金融等特色業(yè)務，推動對臺金融合作，建行設立“海峽兩岸跨境金融中心”，截至2019年5月，累計辦理對臺跨境收支426.8億元、對臺融資169.38億元，推動了兩岸合作。

第五，統(tǒng)籌沿海、內(nèi)陸、沿邊地區(qū)的發(fā)展。在目前設立的18個自貿(mào)試驗區(qū)中，覆蓋全部10個省份、內(nèi)陸5個省份、沿邊3個省份。各自貿(mào)試驗區(qū)放棄了傳統(tǒng)“一刀切”的政策，也沒有照搬其他自貿(mào)試驗區(qū)的經(jīng)驗，而是根據(jù)自身區(qū)位條件、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎等制定差異化的戰(zhàn)略定位，在試點內(nèi)容上進行了立體化探索，推動形成東中西協(xié)調(diào)發(fā)展、海陸統(tǒng)籌的對外開放格局。沿海自貿(mào)試驗區(qū)依托良好的發(fā)展優(yōu)勢，注重技術創(chuàng)新推動產(chǎn)業(yè)升級，提升產(chǎn)業(yè)價值鏈，率先在更高層次上對外開放合作。內(nèi)陸自貿(mào)試驗區(qū)的發(fā)展區(qū)別于沿海自貿(mào)試驗區(qū)，依托長江黃金水道，充分發(fā)揮土地資源承載力、勞動力成本優(yōu)勢等，承接東部沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，兼具對外開放與對內(nèi)發(fā)展雙向功能，促進中部地區(qū)崛起。沿邊自貿(mào)試驗區(qū)則重在區(qū)位優(yōu)勢，大力發(fā)展與相鄰國家的經(jīng)貿(mào)合作，如廣西自貿(mào)試驗區(qū)加強與東盟國家的經(jīng)貿(mào)合作，構建面向東盟的國際陸海貿(mào)易新通道;云南自貿(mào)試驗區(qū)建設面向南亞、東南亞的輻射中心和開放前沿;黑龍江自貿(mào)試驗區(qū)則重點對俄羅斯和東北亞開放，建設面向東北亞的交通物流樞紐。

三、我國自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展的制約因素

盡管自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展取得了較大的成績，但仍舊存在一些問題，主要表現(xiàn)為：發(fā)展引領成效不明顯，服務業(yè)對外開放程度不高，自主改革創(chuàng)新權限不夠高，功能空間不足以支撐國家戰(zhàn)略，等等。

（一）“虹吸效應”大于“溢出效應”，發(fā)展引領成效不明顯

目前我國已經(jīng)設立18個自貿(mào)試驗區(qū)，各自貿(mào)試驗區(qū)在制度建設方面取得了很大突破，改革經(jīng)驗的復制推廣取得了很大成效，但是自貿(mào)試驗區(qū)的政策示范效應遠大于經(jīng)濟示范效應。各自貿(mào)試驗區(qū)經(jīng)濟建設雖然取得一定成效，但對周邊地區(qū)的經(jīng)濟增長輻射帶動作用不強，尤其是遼寧、湖北、四川、重慶等位于中西部和東北部的自貿(mào)試驗區(qū)，經(jīng)濟增長溢出效應不明顯。這里以遼寧、湖北和四川3個2016年設立的自貿(mào)試驗區(qū)為例，選取自貿(mào)試驗區(qū)設立前兩年（2014年）和后兩年（2018年）3個省份的主要經(jīng)濟指標進行分析，拋開投資、消費等常規(guī)因素對經(jīng)濟的拉動作用外，自貿(mào)試驗區(qū)的設立對省內(nèi)經(jīng)濟增長的貢獻主要集中在對第三產(chǎn)業(yè)的拉動和貨物進出口方面，其他方面的影響較?。ㄒ姳?，下頁）。自貿(mào)試驗區(qū)掛牌前后兩年，除第三產(chǎn)業(yè)增加值外，其他主要經(jīng)濟指標變化不是很明顯。

短期內(nèi)自貿(mào)試驗區(qū)的虹吸效應大于溢出效應。自貿(mào)試驗區(qū)的投資貿(mào)易自由化便利化制度和完善的配套設施加強了對周邊地區(qū)企業(yè)的吸引力，跨國公司等外向型企業(yè)更加傾向于將公司總部設置在或轉(zhuǎn)移至自貿(mào)試驗區(qū)，導致資本、人才、技術等生產(chǎn)要素進一步向自貿(mào)試驗區(qū)集聚。自貿(mào)試驗區(qū)對生產(chǎn)要素的“虹吸效應”，進一步拉大了自貿(mào)試驗區(qū)與周邊地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展差距，尤其在服務業(yè)方面表現(xiàn)得更加明顯。以上海自貿(mào)試驗區(qū)為例，上海自貿(mào)試驗區(qū)的設立加強了對蘇州、無錫的跨國公司的吸引力，這些跨國公司更傾向于將總部遷移至上海自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)，開展生產(chǎn)活動的全球統(tǒng)一組織調(diào)配。自貿(mào)試驗區(qū)對金融資源的虹吸效應，使得大量私募股權投資、風險投資向自貿(mào)試驗區(qū)集聚，私募股權投資、風險投資關系到中小企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，金融資源的流失惡化了無錫、蘇州等地的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，對這些地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結構升級帶來壓力。同時，上海自貿(mào)試驗區(qū)對外資實行準入前國民待遇制度，改審批制為備案制，對周期短、時間敏感的企業(yè)具有較強的吸引力，使得上海與周邊蘇州、無錫、南京等地招商引資競爭更加激烈。

（二）制度改革側重貨物貿(mào)易便利化，服務業(yè)對外開放程度不高

自貿(mào)試驗區(qū)建設沿襲過去保稅區(qū)的建設經(jīng)驗，重貨物貿(mào)易，輕服務貿(mào)易，改革的廣度、深度和立體化程度不夠。從當前自貿(mào)試驗區(qū)建設的總體方案和深化方案來看，投資貿(mào)易便利化制度改革主要集中在貨物貿(mào)易監(jiān)管領域，18個自貿(mào)試驗區(qū)中有14個自貿(mào)試驗區(qū)的貿(mào)易監(jiān)管方式改革遠遠大于投資管理體制改革。例如遼寧自貿(mào)試驗區(qū)涉及貿(mào)易監(jiān)管方式的有26項，投資管理體制改革的只有11項;浙江自貿(mào)試驗區(qū)涉及貿(mào)易監(jiān)管方式的有49項，投資管理體制改革的只有19項;海南自貿(mào)試驗區(qū)涉及貿(mào)易監(jiān)管方式的有34項，投資管理體制改革的只有10項。

從服務業(yè)對外開放來看，自貿(mào)試驗區(qū)產(chǎn)業(yè)開放主要依賴于“負面清單”，“負面清單”幾經(jīng)優(yōu)化，目前已經(jīng)從2013年的190項，縮減至2018年的45項，已經(jīng)覆蓋90%以上的產(chǎn)業(yè)。但與“負面清單”配套的體制機制尚未建立起來，“負面清單”外的產(chǎn)業(yè)落地較為困難。除“負面清單”作為產(chǎn)業(yè)的準入?yún)⒖紭藴释猓€應建立起與“負面清單”相配套的貨幣匯兌政策、自然人出入境政策、外國人員自貿(mào)試驗區(qū)執(zhí)業(yè)政策和社會保障政策等，這樣才能保障“負面清單”外的產(chǎn)業(yè)真正落地實施?！柏撁媲鍐巍敝邢拗祁惖拇胧┮廊惠^多，與外資相關的監(jiān)管措施審查標準不夠清晰，政府自由量裁權過大，提高了外資進入的成本。目前全球發(fā)展較為成熟的自貿(mào)試驗區(qū)，對外資在金融、保險、證券、電信等領域的投資，具有明確的審查標準和清晰的操作流程。在當前世界貿(mào)易以服務貿(mào)易和跨境投資為發(fā)展趨勢的背景下，我國若不能主動對接國際貿(mào)易與投資新規(guī)則，可能存在被邊緣化的風險。

此外，我國對服務業(yè)開放帶來的風險防控缺乏有效的應對手段，目前還主要以行政管制為主。自貿(mào)試驗區(qū)的管理方式延續(xù)了保稅區(qū)的邊境關稅原則“一線放開，二線管住”，即在自貿(mào)試驗區(qū)的地域范圍內(nèi)實行“負面清單”以外的產(chǎn)業(yè)開放，然而，事實上，絕大多數(shù)的服務貿(mào)易和投資活動是很難限制在一定區(qū)域內(nèi)的，自貿(mào)試驗區(qū)的開放不只是一種邊境意義上的開放，更是一種境內(nèi)市場的開放，如果沒有做好風險防控，將會給國內(nèi)產(chǎn)業(yè)帶來較大的風險。且新技術會不斷催生出新行業(yè)，“負面清單”的更新速度往往跟不上這些行業(yè)的更迭速度，推動準入門檻不斷放寬，實現(xiàn)“一年一修，動態(tài)調(diào)整”也應該成為“負面清單”的管理常態(tài)。

（三）自主改革創(chuàng)新權限不夠高，體制機制有待于進一步理順

當前自貿(mào)試驗區(qū)出臺的改革措施同質(zhì)化、重復化、淺層化現(xiàn)象較為嚴重，大部分集中在通關便利化、海關監(jiān)管改革和各種形式的備案制、“最多跑一次”等簡化政府審批流程等方面，具有地方特色和典型意義的改革措施較少，與自貿(mào)試驗區(qū)“制度創(chuàng)新高地”的定位有一定差距，自貿(mào)試驗區(qū)改革創(chuàng)新自主權不夠高。造成自貿(mào)試驗區(qū)改革創(chuàng)新自主權不夠高的主要原因有二：一是中央政府放權不夠。自貿(mào)試驗區(qū)的改革創(chuàng)新審批權限大多還集中在中央部委，地方自主創(chuàng)新的空間有限。二是自貿(mào)試驗區(qū)管理的體制機制不夠順暢，存在多頭管理、政出多門現(xiàn)象。以廣東自貿(mào)試驗區(qū)為例，南沙片區(qū)在行政管理上隸屬于廣州市，但具體業(yè)務審批事項又由廣東自貿(mào)試驗區(qū)管理，導致制度改革創(chuàng)新鏈條過長，自貿(mào)試驗區(qū)管委會權限與開發(fā)區(qū)管委會權限相當，自貿(mào)試驗區(qū)的管理模式仍然沿用開發(fā)區(qū)的管理模式，自貿(mào)試驗區(qū)的考核體系沿用開發(fā)區(qū)的考核體系，拉動GDP增長和招商引資仍然是其首要任務。

自貿(mào)試驗區(qū)改革創(chuàng)新自主權限不夠高的深層次原因是缺乏國家層面的自貿(mào)試驗區(qū)相關法律，導致自貿(mào)試驗區(qū)的治理缺乏法律法規(guī)支撐。制度創(chuàng)新涉及部門利益，面對部門利益糾葛帶來的重重阻力和未來的種種不確定性，如果缺乏專門的法律進行保護，勢必會加大自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新的風險，使得一些制度創(chuàng)新措施流于形式。目前，全國人大常委會除了授權上海、天津、廣東、福建自貿(mào)試驗區(qū)具有暫時調(diào)整有關法律規(guī)定的行政審批決定權外，其他14個自貿(mào)試驗區(qū)均無此權限。因此，未來提高自貿(mào)試驗區(qū)自主改革創(chuàng)新權限的根本途徑還在于，在國家、省級層面上對自貿(mào)試驗區(qū)相關管理事宜進行立法，讓自貿(mào)試驗區(qū)各項制度創(chuàng)新和管理運營有法可依。

（四）功能空間有限，對接國家戰(zhàn)略有待進一步強化

目前已經(jīng)設立的18個自貿(mào)試驗區(qū)，除了上海自貿(mào)試驗區(qū)臨港片區(qū)擴容后面積進一步增加外，其他自貿(mào)試驗區(qū)的面積都在120平方公里左右。自貿(mào)試驗區(qū)作為我國深化改革開放的試驗田和促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要陣地，在功能空間上是明顯不足的，具體表現(xiàn)在中西部地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)數(shù)量較少、東部地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)功能空間有限等方面。

從中西部地區(qū)來看，中部地區(qū)以10%的土地面積，承載了26%的人口，創(chuàng)造了22%的GDP，作為人口大區(qū)、交通樞紐、先進制造業(yè)中心和東部地區(qū)的重要經(jīng)濟腹地，只有河南、湖北2個自貿(mào)試驗區(qū)，不足以支撐中部崛起和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的國家戰(zhàn)略，也不利于內(nèi)陸開放。西部地區(qū)包含省份最多，與13個國家接壤，擁有陸地邊境線長達1.8萬余公里，約占全國陸地邊境線的 91%，邊境貿(mào)易有很大發(fā)展前景，雖然已有陜西、四川、重慶、廣西等自貿(mào)試驗區(qū)，但西部沿邊地區(qū)設立的自貿(mào)試驗區(qū)較少。因此，很有必要在中部地區(qū)和西部沿邊地區(qū)，根據(jù)不同的功能定位增設一定數(shù)量的自貿(mào)試驗區(qū)。

東部沿海地區(qū)各省市均設有自貿(mào)試驗區(qū)，然而空間有限，需要進一步擴容升級。以浙江自貿(mào)試驗區(qū)為例，浙江自貿(mào)試驗區(qū)的功能定位是“推進以油品全產(chǎn)業(yè)鏈為核心的大宗商品投資便利化貿(mào)易自由化”，建設“國際大宗商品貿(mào)易自由化先導區(qū)”和“具有國際影響力的資源配置基地”，對內(nèi)是長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略和“一帶一路”支撐點，但目前浙江自貿(mào)試驗區(qū)僅設置在舟山，功能有限，不足以支撐浙江自貿(mào)試驗區(qū)的戰(zhàn)略定位。充分發(fā)揮浙江的區(qū)域經(jīng)濟比較優(yōu)勢，還需要在杭州、寧波兩市增設新的自貿(mào)片區(qū)。比如杭州的跨境電子商務綜合試驗區(qū)、杭州綜合保稅區(qū)、寧波保稅區(qū)和寧波港等，都具備對外開放的產(chǎn)業(yè)基礎和完備的基礎設施，可以作為下一步浙江自貿(mào)試驗區(qū)擴容升級的重點區(qū)域。

四、我國自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展的取向選擇

未來自貿(mào)試驗區(qū)建設應該著重從擴大服務業(yè)對外開放、加快實現(xiàn)金融自由化、構建全面有效的風險管理體系、發(fā)揮平臺支撐和關鍵節(jié)點作用、支撐國家重大區(qū)域戰(zhàn)略等方面發(fā)力，以破解自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展難題。

（一）擴大服務業(yè)對外開放

我國是全球貿(mào)易大國，2018年進出口總額高達4.6萬億美元，對外貿(mào)易規(guī)模居全球第一，但對外貿(mào)易大而不強，一個突出的特征是服務貿(mào)易發(fā)展滯后，我國服務貿(mào)易占對外貿(mào)易總額的15%左右，而全球平均水平為20%。當前世界經(jīng)濟已經(jīng)進入以服務貿(mào)易為重點的全球化新階段，大力發(fā)展服務貿(mào)易是我國深度融入經(jīng)濟全球化進程、參與全球競爭的重要途徑。因此，擴大服務業(yè)的對外開放是當前和未來一段時間內(nèi)自貿(mào)試驗區(qū)建設的主要內(nèi)容之一，各自貿(mào)試驗區(qū)應由原來注重貨物貿(mào)易向大力發(fā)展服務貿(mào)易轉(zhuǎn)變。

1.賦予自貿(mào)試驗區(qū)更大的開放自主權，大幅縮減服務業(yè)“負面清單”

目前自貿(mào)試驗區(qū)在產(chǎn)業(yè)開放領域采取“負面清單”的制度，除上海自貿(mào)試驗區(qū)建立《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)跨境服務貿(mào)易特別管理措施（負面清單）（2018年）》外，其他自貿(mào)試驗區(qū)尚沒有針對服務業(yè)的“負面清單”。為此，應建立自貿(mào)試驗區(qū)服務業(yè)“負面清單”，大幅放寬市場準入，凡是“負面清單”以外的均可以進入。學習新加坡、迪拜自貿(mào)試驗區(qū)服務業(yè)對外開放經(jīng)驗，除關系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的領域外，其他服務業(yè)領域均可對外開放，將金融、電信、物流、醫(yī)藥、健康、教育作為對外開放的重點領域，豁免關稅，并降低稅率，減少對外資企業(yè)的行業(yè)準入標準和業(yè)務范圍限制，減少外資企業(yè)的持股比例限制。給予各自貿(mào)試驗區(qū)更大的改革自主權，根據(jù)各自戰(zhàn)略定位、區(qū)域位置和產(chǎn)業(yè)基礎，制定個性化的“負面清單”，在服務貿(mào)易領域先行先試，真正讓自貿(mào)試驗區(qū)成為我國服務業(yè)改革的“壓力測試泵”。

2.對接國際標準規(guī)則，創(chuàng)新服務貿(mào)易管理體制機制

我國在服務貿(mào)易方面的政策供給不足，服務貿(mào)易管理“政出多門”的局面尚未得到根本改變，對服務貿(mào)易的國際規(guī)則運用相對較弱。應充分發(fā)揮國務院服務貿(mào)易發(fā)展部際聯(lián)席會議制度的作用，統(tǒng)籌服務貿(mào)易相關的政策與制度，各省份由省級政府牽頭成立自貿(mào)試驗區(qū)管委會以及相關業(yè)務部門參與的服務貿(mào)易領導小組，為服務貿(mào)易發(fā)展提供組織保障。創(chuàng)新服務貿(mào)易監(jiān)管模式，簡化行政審批流程，改革滯后的監(jiān)管制度，鼓勵率先從服務貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展試點開始，探索有利于服務貿(mào)易發(fā)展的制度體系，并推廣到全國自貿(mào)試驗區(qū)。同時，根據(jù)各個自貿(mào)試驗區(qū)服務貿(mào)易的發(fā)展水平和區(qū)域特點，適度調(diào)整服務貿(mào)易的政策制度體系，切忌全國“一刀切”。改革完善服務貿(mào)易統(tǒng)計體系，與現(xiàn)行的國際標準接軌，借鑒迪拜等自貿(mào)試驗區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗，制定既符合我國自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展特點和經(jīng)濟體制，又與國際規(guī)則對接的服務貿(mào)易法律法規(guī)體系。

3.大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，提高服務的可貿(mào)易性

近年來，隨著數(shù)字技術的發(fā)展，我國服務貿(mào)易出現(xiàn)了新特點、新趨勢，過去主要靠經(jīng)驗、傳統(tǒng)渠道提供對外服務，目前依托數(shù)字技術提供的服務占比在70%以上。數(shù)字技術對傳統(tǒng)行業(yè)的數(shù)字化改造，使得企業(yè)的商業(yè)模式和交易方式發(fā)生了變革，數(shù)據(jù)作為新的生產(chǎn)要素實現(xiàn)跨境流動，在線教育、在線旅游、互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療、互聯(lián)網(wǎng)金融等新的商業(yè)模式出現(xiàn)，使得服務的遠程交付變得可能，大大提高了傳統(tǒng)服務業(yè)的可貿(mào)易性，延長了服務鏈條，拓寬了服務領域與服務空間。同時，數(shù)字技術可以支撐個性化、定制化需求，服務消費者可根據(jù)自身需求下單，通過數(shù)字技術對集成化資源進行分割抽取，實現(xiàn)服務的個性化定制，如SaaS服務。未來要大力發(fā)展大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、人工智能等技術，并注重運用這些技術開展對服務業(yè)的信息化、智能化改造，推動跨境電子商務發(fā)展，拓展服務貿(mào)易的市場空間。

4.發(fā)揮財政導向作用，引導產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級

學習新加坡、韓國對自貿(mào)試驗區(qū)高新技術制造業(yè)和現(xiàn)代服務產(chǎn)業(yè)的財政補貼經(jīng)驗，結合《中國制造2025》以及產(chǎn)業(yè)重點發(fā)展方向，發(fā)揮財政資金的引導作用，對進入自貿(mào)試驗區(qū)的符合條件的產(chǎn)業(yè)給予一定的財政補貼，鼓勵自貿(mào)試驗區(qū)引進的外資“有所為有所不為”，使其符合我國產(chǎn)業(yè)結構升級的方向，財政補貼應向現(xiàn)代服務業(yè)傾斜，通過自貿(mào)試驗區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化升級。

5.發(fā)揮人才基礎作用，建立服務貿(mào)易人才培養(yǎng)機制

擴大自貿(mào)試驗區(qū)服務業(yè)的對外開放需要建立一支精通國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則、熟悉服務貿(mào)易流程、掌握國際話語體系的專業(yè)化人才隊伍，為擴大自貿(mào)試驗區(qū)服務業(yè)對外開放提供人才支持。為此，我們需要建立人才培養(yǎng)機制，堅持產(chǎn)學研結合，將自貿(mào)試驗區(qū)企業(yè)需求與大學教育結合起來，實現(xiàn)人才的定向培養(yǎng)。同時，自貿(mào)試驗區(qū)管理機構或區(qū)內(nèi)企業(yè)也可以委托學校對員工進行培訓和再教育，為自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展提供智力支撐。針對自貿(mào)試驗區(qū)服務業(yè)發(fā)展需求，優(yōu)化高校教育培訓，增設與服務業(yè)開放相關的課程設置，為自貿(mào)試驗區(qū)的發(fā)展培養(yǎng)更多合適的人才。

（二）探索金融自由化路徑

我國資本市場發(fā)展還不夠完善，地區(qū)差異較大，實現(xiàn)金融自由化、利率市場化、人民幣國際化需要有一個試驗場來測試風險，自貿(mào)試驗區(qū)作為新時期我國對外開放的重要平臺，理所當然應承擔這一職能。尤其是上海作為國際金融中心，資本市場相對國內(nèi)其他地區(qū)發(fā)展較為成熟，金融基礎設施建設較為完善，上海自貿(mào)試驗區(qū)理應擔當探索實踐金融自由化的領頭羊，在資本項目可兌換、匯率制度改革、利率市場化、跨境人民幣結算等方面先行先試，為全國自貿(mào)試驗區(qū)推動金融自由化積累經(jīng)驗。

1.采用循序漸進的金融自由化路徑

鑒于我國資本市場發(fā)展上不夠成熟，監(jiān)管體系不夠完善，金融自由化理應采取循序漸進的方式，首先評估金融自由化可能出現(xiàn)的風險，根據(jù)風險的大小確定金融自由化的順序[4]。根據(jù)我國資本市場發(fā)展和監(jiān)管體系的建設狀況，上海自貿(mào)試驗區(qū)應該按照建立開放的外匯市場—資本賬戶與資本市場開放—實現(xiàn)人民幣的跨境自由結算—建立離岸金融市場—推動人民幣國際化的順序推動金融自由化進程。

2.實現(xiàn)資本賬戶對外開放

資本賬戶開放包括兩個方面的內(nèi)容：一是資本項目下的貨幣可兌換，二是本國證券等資本市場對外開放[5]。資本賬戶開放是推動人民幣跨境流動、實現(xiàn)人民幣國際化的前提條件。資本賬戶開放是一個逐漸放開資本賬戶管制的過程，是一個循序漸進的過程，其開放的速度和程度要根據(jù)國內(nèi)資本市場的發(fā)展狀況而定，一般而言，在資本賬戶開放的同時要進行金融體制改革。同時，資本賬戶開放也并非絕對的開放，即使資本市場發(fā)展成熟度很高的美國也并非開放了全部的資本賬戶。資本賬戶開放是一種有管制的開放，其開放程度取決于管制的范圍。根據(jù)中國人民銀行統(tǒng)計調(diào)查司公布的我國資本賬戶可兌換情況，在七大類40項資本項目中，還沒有完全可兌換的項目，55%以上的項目是部分可兌換，35%的項目是基本可兌換，且管制不對稱，對資本流入管制相對較少，對資本流出管制較多，對企業(yè)對外直接投資管制較少，對居民資本流出的管制較多[6-7]。從上海自貿(mào)試驗區(qū)公布的金融業(yè)負面清單來看，非居民出售或發(fā)行貨幣市場工具、投資交易證券、參與基金信托市場、買賣衍生品及其他交易工具仍在禁止之列，因而未來上海自貿(mào)試驗區(qū)金融創(chuàng)新的方向主要在于將部分可兌換項目升級為基本可兌換，將基本可兌換項目升級為完全可兌換項目。

3.匯率、利率市場化改革與資本賬戶開放協(xié)同推進

金融市場是互聯(lián)互通的，資本項目的對外開放勢必影響到匯率和利率市場，對匯率、利率市場的變化如果不能因勢利導，可能會引發(fā)金融風險，阻礙資本賬戶的對外開放。根據(jù)蒙代爾-克魯格曼“三元悖論”，貨幣政策的獨立性、資本自由流動和固定匯率不可能同時實現(xiàn)。更多的經(jīng)濟體已經(jīng)證明，在保持貨幣政策獨立性的同時，可以犧牲一些資本流動性來交換固定匯率，或者實行有管理的浮動匯率來實現(xiàn)一定的資本流動性。因此，在對外開放資本賬戶的同時，隨著資本流動性的增加，勢必要增加匯率的彈性來適應這種變化，自貿(mào)試驗區(qū)匯率制度改革和資本賬戶開放應堅持協(xié)同推進。同時，資本賬戶開放會使得利率市場和匯率市場的聯(lián)系加深，利率市場化改革也要與資本賬戶對外開放協(xié)同推進，否則，資本賬戶開放會為國際游資利用國內(nèi)外兩個市場的政策差異和監(jiān)管漏洞套利，擾亂資本市場秩序，阻礙自貿(mào)試驗區(qū)的金融自由化進程。

4.推動人民幣跨境結算

人民幣跨境結算是人民幣國際化的必要條件，盡管2008年以來我國推出了一系列政策推動人民幣跨境結算，但人民幣跨境結算還停留在初級階段，人民幣作為交易媒介主要存在于中國與相鄰國家和地區(qū)的對外貿(mào)易中，作為貯藏手段的世界貨幣職能尚沒有得到體現(xiàn)，無論是外國政府的官方儲備還是私人投資，人民幣在世界主要貨幣中占比還比較少。根據(jù)國際清算銀行（BIS）公布的調(diào)查報告，在全球外匯交易主要幣種中，美元仍保持世界貨幣主導地位，在所有交易貨幣中占比88%，其次是歐元（32%）、日元（17%）、英鎊（13%）、澳元（7%）、加元（5%）以及瑞郎（5%），人民幣日均交易額1360億美元，占全球外匯交易金額的4%（2019年6月數(shù)據(jù)）。要實現(xiàn)人民幣作為全球貿(mào)易結算的主要貨幣，在境外構建具有一定廣度和深度的人民幣交易市場，必須依托上海等自貿(mào)試驗區(qū)先行先試，加快金融自由化進程。依托沿邊自貿(mào)試驗區(qū)推動人民幣在邊民互市作為計價結算手段，并加速擴展到邊境貿(mào)易中作為結算手段，推動人民幣在與“一帶一路”沿線國家貿(mào)易中作為結算貨幣，擴大人民幣的適用范圍，通過國際貿(mào)易結算貨幣擴展到作為國際投資和國際借貸的貨幣工具，最終推動主權國家將人民幣作為國際儲備主要貨幣。

（三）構建全面有效的風險管理體系

在自貿(mào)試驗區(qū)推動資本賬戶放開、實現(xiàn)利率市場化之后，如果境內(nèi)自貿(mào)試驗區(qū)外存在利率和匯率管制，即“一線放開、二線管住”，會導致大規(guī)模跨境資金流動，引發(fā)套利行為。尤其是FT賬戶建立后，經(jīng)常項目和直接投資項目帶來的跨境資金流動更加便利，對自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)資金流動的監(jiān)管提出了更高要求。盡管央行會對“二線”的利率、匯率進行管制，但結果也只能增加跨境資金的套利成本，而無法完全避免套利行為。因此，我們無法做到“一線”完全放開，也不能“二線”完全管住，而是在自貿(mào)試驗區(qū)逐漸放開資本管制的同時，建立一套全面有效的風險管理體系。

1.加快推動自由貿(mào)易賬戶落地實施

自由貿(mào)易賬戶是上海自貿(mào)試驗區(qū)最重要的創(chuàng)新之一，是自貿(mào)試驗區(qū)推進金融自由化的重要載體。2014年中國人民銀行發(fā)布的《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)分賬核算業(yè)務實施細則》和《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)分賬核算業(yè)務風險審慎管理細則》出臺，對自由貿(mào)易賬戶的功能和落地實施細則作了詳細規(guī)定。自貿(mào)試驗區(qū)開展投融資匯兌便利、利率市場化、外匯管理、人民幣跨境使用都要通過自由貿(mào)易賬戶，自由貿(mào)易賬戶與境外賬戶的資金往來體現(xiàn)了“一線完全放開”，自由貿(mào)易賬戶與境內(nèi)其他結算賬戶之間的資金劃轉(zhuǎn)體現(xiàn)了“二線有效管住”的原則。監(jiān)管部門對資金進出“二線”的管理辦法是通過自由貿(mào)易賬戶分賬核算體系在境內(nèi)法人機構設立清算專用賬戶來實現(xiàn)的，通過對清算賬戶凈額和余額規(guī)定的限制，并要求金融機構對進出自由貿(mào)易賬戶的資金自動調(diào)節(jié)平衡，來控制跨境資金流動。自由貿(mào)易賬戶是自貿(mào)試驗區(qū)跨境資金流動的必經(jīng)通道，對自貿(mào)試驗區(qū)資金流動具有很強的控制力，使用好自由貿(mào)易賬戶這個工具，加強對自由貿(mào)易賬戶的監(jiān)控和管理，允許更多境內(nèi)外金融機構設立自由貿(mào)易賬戶和分賬核算單元，并向新設立的自貿(mào)試驗區(qū)推廣使用，是做好自貿(mào)試驗區(qū)風險防范和管理的最基本、最重要的措施。

2.建立與完善完全的信息披露制度

現(xiàn)階段，人民幣的匯兌政策使得央行承擔了外匯市場的做市商職責。實現(xiàn)利率市場化、匯率市場化，可以在上海自貿(mào)試驗區(qū)借鑒美聯(lián)儲等的做法，由商業(yè)銀行承擔外匯市場做市商的職責，并建立金融機構向監(jiān)管部門定期匯報的制度，實行完全的信息披露。信息披露內(nèi)容可以參考巴塞爾協(xié)議Ⅲ，在上海自貿(mào)試驗區(qū)率先執(zhí)行，各商業(yè)銀行統(tǒng)計每日跨境資本流動的標準差，并上報央行，根據(jù)跨境資金流動的情況自動調(diào)整信息披露的頻率。比如，跨境資本波動平穩(wěn)并在1個標準差以下，可以季度或月度向央行申報，當當日跨境資本波動大于1個標準差，則要及時向央行申報;如果跨境資本波動大于2個標準差則每日向央行申報;波動大于3個標準差則隨時向央行申報，央行啟動應急機制，限制甚至暫停跨境資本流動。

3.建立社會信用評價規(guī)則與標準體系，實行信用分級管理

應建立社會信用評價管理體系，建立社會信用評價標準和評價規(guī)則，利用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等技術，量化社會信用評價標準，建立自貿(mào)試驗區(qū)企業(yè)和個人社會信用分數(shù)，劃分信用等級，對社會信用實施分級管理。把企業(yè)社會信用作為企業(yè)享受政府優(yōu)惠政策和制度便利的重要依據(jù)，包括不限于信貸政策、稅收優(yōu)惠、土地租售、上市扶持、人才引進、專利申請、工商登記等系列政策。把個人社會信用作為個人獲取信貸資源、保險、就醫(yī)、教育等社會生活領域的參考依據(jù)。加強對社會信用的管理，建立主動披露制度和失信人黑名單制度，向社會公布失信人名單，對失信人執(zhí)行市場禁入、退出制度，并要求失信人定期進行信用整改。對信用等級較高的企業(yè)法人，鼓勵銀行開展優(yōu)質(zhì)客戶名單管理，對于名單上的客戶，在自貿(mào)試驗區(qū)開展進出口貿(mào)易和對外投資時，鼓勵商業(yè)銀行簡化辦理流程，如辦理進口貿(mào)易境外匯款時，“白名單”客戶只要提交匯款申請書，不需要再額外提供合同發(fā)票或報關單。

4.建立投資貿(mào)易一體化監(jiān)測信息系統(tǒng)

學習新加坡自貿(mào)試驗區(qū)進出口貿(mào)易一體化監(jiān)管信息平臺相關經(jīng)驗，在我國自貿(mào)試驗區(qū)推廣建立涵蓋自貿(mào)試驗區(qū)管理機構、行業(yè)主管部門和園區(qū)企業(yè)的一體化監(jiān)測管理信息系統(tǒng)，對涉及自貿(mào)試驗區(qū)直接投資、進出口貿(mào)易、資金流動、自然人流動、大數(shù)據(jù)跨境流動等風險比較集中的領域進行重點監(jiān)控，強化海關貨物監(jiān)管、資本流動監(jiān)管、跨境套利監(jiān)管、自然人流動監(jiān)管等，連接具有審批和管理權限的政府機構，進行風險在線化、平臺式聯(lián)合控制管理，提高信息透明度和監(jiān)管效率。進一步完善外商的投資審查制度，強化事中事后監(jiān)管，依據(jù)《自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資國家安全審查試行辦法》，做好外商投資國家安全審查。

（四）積極對接國家區(qū)域戰(zhàn)略和“一帶一路”倡議

作為我國改革開放的“制度試驗田”，自貿(mào)試驗區(qū)通過制度創(chuàng)新基本建立了投資自由化、貿(mào)易便利化、金融自由化、營商環(huán)境國際化的先進制度，具有較強的競爭力，且自貿(mào)試驗區(qū)大多位于地理位置優(yōu)越、經(jīng)濟基礎雄厚、經(jīng)貿(mào)往來頻繁的發(fā)達區(qū)域，對承接國家區(qū)域戰(zhàn)略、對接“一帶一路”倡議具有很強的支撐作用。

1.發(fā)揮自貿(mào)試驗區(qū)平臺支撐作用深化區(qū)域合作

我國已經(jīng)成立的18個自貿(mào)試驗區(qū)基本覆蓋了全部的沿海地區(qū)、部分內(nèi)陸地區(qū)和沿邊地區(qū)，形成了陸海統(tǒng)籌、內(nèi)外聯(lián)動的對外開放格局。各自貿(mào)試驗區(qū)所處地理位置不同，經(jīng)濟基礎和發(fā)展優(yōu)勢各異，應充分發(fā)揮制度創(chuàng)新和地緣優(yōu)勢因地制宜推動差異化發(fā)展。上海自貿(mào)試驗區(qū)著重在資本賬戶開放和金融創(chuàng)新上下功夫，將自貿(mào)試驗區(qū)建設與上海國際金融中心建設、長三角一體化有機結合。以上海、湖北、江蘇、重慶、四川、浙江自貿(mào)試驗區(qū)為平臺，通過交通運輸、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、經(jīng)濟輻射、要素流動加強協(xié)同，推動長江經(jīng)濟帶建設。廣東自貿(mào)試驗區(qū)以制度創(chuàng)新為核心，加強內(nèi)地與港澳經(jīng)濟的深度融合，推動粵港澳大灣區(qū)建設，深入推進粵港澳服務貿(mào)易自由化、投融資便利化，探索構建粵港澳金融合作新體制等。天津、河北自貿(mào)試驗區(qū)則重點圍繞京津冀協(xié)同發(fā)展，承接首都產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，推動制造業(yè)和物流業(yè)的開放，天津作為京津冀最大的綜合貿(mào)易港口，在對外貿(mào)易和吸引外資方面發(fā)揮動力引擎的作用。遼寧、黑龍江自貿(mào)試驗區(qū)重點對東北亞地區(qū)開放，著重提升東北老工業(yè)基地發(fā)展的整體競爭力。四川、重慶自貿(mào)試驗區(qū)主要定位于服務西部大開發(fā)，加大西部地區(qū)門戶城市開放力度。福建自貿(mào)試驗區(qū)最大的戰(zhàn)略意義在于對臺開放，深化兩岸經(jīng)濟合作，吸引臺資，促進對臺貿(mào)易。山東自貿(mào)試驗區(qū)重點發(fā)展海洋經(jīng)濟和對接中日韓自貿(mào)試驗區(qū)，打造對外開放新高地。廣西、云南重點對接東盟自貿(mào)試驗區(qū)，探索沿邊跨境合作新模式。

2.發(fā)揮自貿(mào)試驗區(qū)重要節(jié)點作用支撐“一帶一路”倡議

自貿(mào)試驗區(qū)作為“一帶一路”的重要戰(zhàn)略支點，通過制度創(chuàng)新可以突破“一帶一路”倡議的制度障礙、貿(mào)易壁壘和文化隔膜，增進“一帶一路”國際經(jīng)貿(mào)合作。“一帶一路”沿線國家多為發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟體，經(jīng)濟發(fā)展水平普遍較低，大多數(shù)企業(yè)不具備國際競爭力，中國的自貿(mào)試驗區(qū)相對于周邊區(qū)域具有明顯的制度優(yōu)勢和良好的營商環(huán)境，可以吸引“一帶一路”沿線國家的企業(yè)進入自貿(mào)試驗區(qū)開展投資貿(mào)易活動，幫助它們獲得中國巨大國內(nèi)市場機會，同時也為自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)企業(yè)的發(fā)展帶來了合作機遇。自貿(mào)試驗區(qū)作為新時代對外開放高地，可發(fā)揮地緣優(yōu)勢作用，是銜接“一帶一路”自由貿(mào)易網(wǎng)絡的最佳戰(zhàn)略支點，對建設“一帶一路”自由貿(mào)易網(wǎng)絡起到重要支撐作用。同時，“一帶一路”倡議將各自貿(mào)試驗區(qū)串聯(lián)成線，形成對外開放的整體合力，進一步提升自貿(mào)試驗區(qū)的對外開放水平。

3.發(fā)揮自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新作用，促進“一帶一路”沿線國家制度融通

自貿(mào)試驗區(qū)作為中國改革開放的“制度試驗田”，率先建立了以準入前國民待遇和“負面清單”為核心的外商投資管理制度，以貿(mào)易便利化為出發(fā)點的貿(mào)易監(jiān)管制度，以資本賬戶開放和金融業(yè)對外開放為目標的金融創(chuàng)新制度，以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的事中事后監(jiān)管制度，形成了較高標準的經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系，將這些制度規(guī)則融入“一帶一路”制度建設中，與“一帶一路”倡議的“政策溝通、貿(mào)易暢通、資金融通”有機結合，積極拓展與“一帶一路”沿線國家在服務貿(mào)易領域的合作空間，通過制度融合增強沿線國家在商貿(mào)、金融、文化方面的互聯(lián)互通，增強彼此的政策透明度，突破制度障礙，加速人才、技術、資本、信息在“一帶一路”沿線國家之間的自由流動，在更大范圍、更廣領域、更深層次實現(xiàn)市場開放和投資貿(mào)易的自由化便利化。自貿(mào)試驗區(qū)可以根據(jù)自身戰(zhàn)略定位以及在“一帶一路”沿線的地理位置，探索彰顯自身特色的經(jīng)貿(mào)制度。如福建自貿(mào)試驗區(qū)作為21世紀海上絲綢之路核心區(qū)，可重點圍繞對臺灣地區(qū)的經(jīng)貿(mào)往來特點開展投資、貿(mào)易、金融和監(jiān)管方面的制度創(chuàng)新。河南自貿(mào)試驗區(qū)作為“一帶一路”建設的綜合交通樞紐，重點探索建設支持內(nèi)陸自由貿(mào)易港、加強內(nèi)陸口岸與沿海、沿邊口岸通關合作的制度，以及跨境貿(mào)易電子商務服務試點。

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作者簡介：王旭陽，特華博士后科研工作站博士后;肖金成，國家發(fā)展和改革委員會國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所研究員、博士生導師，享受國務院特殊津貼專家，中國區(qū)域經(jīng)濟學會副會長，中國區(qū)域科學協(xié)會理事長;張燕燕，上海財經(jīng)大學公共經(jīng)濟與管理學院博士研究生。

The Development Trend， Restriction Factors and Future Prospects of Chinas Pilot Free Trade Zones

WANG Xu-yang ? XIAO Jin-cheng ?ZHANG Yan-yan

Abstract： Facing the changes of world economic and trade relations， the reconstruction of global governance order， and the new requirements of domestic economic situation for reform and opening- up， China has established 18 pilot Free Trade Zones since 2013. As a“system experimental field” of reform and opening-up， the pilot Free Trade Zones have achieved good results in system innovation and the promotion of pilot experience， with excellent performance in various economic indicators， but there are also problems such as the effect of development leading is not obvious， the degree of service industry opening to the outside world is not high， and the authority of independent reform and innovation is not enough. To promote the development of the Pilot Free Trade Zones， efforts should be made to improve the autonomous jurisdiction of reform and innovation， speed up the opening-up of the service industry， promote the exchange rate， interest rate liberalization and capital account liberalization， build a comprehensive and effective risk management system， give full play to the role of platform support and key nodes， and integrate the strategy of Pilot Free Trade Zones with the national regional strategy and the Belt and Road Initiative.

Key words： Pilot Free Trade Zone; opening-up; institutional innovation