呂建偉,羅小利,張 博

(1.中國自然資源經濟研究院，北京 101149；2.中國地質大學(北京)，北京 100083)

對礦產資源進行科學合理的勘查、開發(fā)對我國經濟建設具有重要意義。礦業(yè)權分為探礦權和采礦權，礦業(yè)權申請人在經登記管理機關批準獲取探礦權采礦權后，方可進行礦產資源的勘查開采活動，因此，對礦業(yè)權的管理是我國礦產資源管理的核心內容之一，而高效的礦業(yè)權行政審批登記效率是礦業(yè)健康發(fā)展的基本保障。

2015年，國務院辦公廳印發(fā)了《關于簡化和優(yōu)化公共服務流程方便基層群眾辦事創(chuàng)業(yè)的通知》，要求在簡化優(yōu)化審批流程方面務必取得突破性進展[1]，管理部門要不斷提高政府公共服務水平，提高審批登記效率。在現(xiàn)行法律制度體系下，如何進一步精簡礦業(yè)權申請資料、優(yōu)化礦業(yè)權審批流程，是提高礦業(yè)權行政審批登記效率的兩條路徑，本文重點就礦業(yè)權申請資料進行了梳理分析，提出了通過進一步精簡優(yōu)化礦業(yè)權申請資料，提高審批效率的相關建議。

1 礦業(yè)權申請資料簡述

礦業(yè)權申請資料由《礦產資源法》及其配套法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件、礦業(yè)權審批登記服務指南等確定。以1998年《礦產資源法》及其配套法規(guī)為基礎，隨著我國經濟社會的不斷發(fā)展，礦業(yè)權管理不斷完善規(guī)范，為進一步強化礦業(yè)權審批登記管理，要求申請人提交的申請資料也不斷增多，2015年原國土資源部的審批服務指南明確了礦業(yè)權審批登記中需提交申請資料247個。為進一步規(guī)范相關要求，2017年，原國土資源部印發(fā)了《國土資源部關于進一步規(guī)范礦業(yè)權申請資料的通知》(國土資規(guī)〔2017〕15號)(以下簡稱“15號文”)，對礦業(yè)權申請資料進行了適當精簡，共設定探礦權申請資料18類，采礦權申請資料25類。按每一類登記事項所需提交的申請資料統(tǒng)計，15號文共設定探礦權10類登記事項申請資料共78個，平均接近8個，其中，申請資料最多的是探礦權新立和轉讓變更登記事項，為11個，最少的是油氣試采登記事項，為3個(圖1)；采礦權9類登記事項申請資料105個，平均接近12個，其中，申請資料最多的是采礦權新立登記事項，為18個，最少的是采礦權注銷登記事項，為8個(圖2)。

圖1 探礦權不同類型登記事項申請資料數(shù)量情況圖Fig.1 Quantity of application materials for differenttypes of registration items of exploration rights

圖2 采礦權不同類型登記事項申請資料數(shù)量情況圖Fig.2 Quantity of application materials for differenttypes of registration items of mining rights

2 礦業(yè)權申請資料設置研究

《行政許可法》第十二條規(guī)定了有限自然資源開發(fā)利用需要賦予特定權利的事項可以設定行政許可；《礦產資源法》規(guī)定了勘查、開采礦產資源，必須依法分別申請、經批準取得探礦權、采礦權，并辦理登記；據(jù)此，明確了探礦權采礦權的行政許可法律屬性。《物權法》將探礦權、采礦權納入用益物權篇章，據(jù)此明確了礦業(yè)權的用益物權法律屬性。礦業(yè)權兼具行政許可和用益物權屬性[2]。礦業(yè)權申請資料的設置也是圍繞礦產資源管理機關的相關管理目標而不斷豐富和完善的，由申請人依據(jù)管理機關設定的申請資料提供后，供管理機關進行審查，審查合格的準予登記，登記后礦業(yè)權人可以在批準的礦區(qū)內開展正常工作、生產工作，其生產、工作秩序也受法律保護，不能隨意被影響和破壞，這體現(xiàn)了礦業(yè)權的行政許可屬性，保障相對人正常開展工作；登記后權屬清晰的礦業(yè)權受法律保護，不受侵犯，體現(xiàn)的是礦業(yè)權的用益物權屬性，也是產權保護的重要原則，保障市場主體安心參與礦產資源勘查開發(fā)。結合上述相關法律規(guī)定，筆者認為，國家進行礦業(yè)權登記，主要實現(xiàn)如下管理目標：一是準入審查；二是保障國家權益；三是確權登記，就此產生的申請資料設置分述如下。

2.1 準入審查

礦業(yè)權申請人取得礦業(yè)權方可開展勘查開采工作，并非任何人都有資格成為礦業(yè)權人，國家為了保障礦產資源的合理勘查開采，避免出現(xiàn)資源浪費、生態(tài)環(huán)境破壞等行為，需要對申請人進行準入審查，具體體現(xiàn)在對申請資格的準入材料，如申請登記書、企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照、符合國家限制及政策調控申請條件的證明材料等，對合理勘查開發(fā)的準入材料，如經專家評審的勘查實施方案、開發(fā)利用方案等，對生態(tài)環(huán)境保護的準入材料，如經專家評審的礦山地質環(huán)境保護與土地復墾方案、環(huán)境影響評價報告等。

2.2 保障國家權益

礦產資源歸國家所有，《礦產資源法》明確了國家實行探礦權、采礦權有償取得的制度，就此設置了諸如礦業(yè)權使用費、資源補償費、價款、出讓收益等一系列的保障國家權益的有償處置類型，隨著管理的不斷改革，我國目前執(zhí)行礦業(yè)權使用費+出讓收益并行的有償處置制度。而有償處置的基礎是礦產資源儲量，管理機關為了保障國家權益，在登記礦業(yè)權時，要求申請人提交經評審備案的礦產資源儲量相關證明文件和礦業(yè)權已完成有償處置的證明材料等申請資料供審查。

2.3 確權登記

在符合準入條件、國家權益充分保障的基礎上，管理機關通過發(fā)放勘查許可證和采礦許可證，賦予礦業(yè)權申請人開展勘查開采工作的權利，成為礦業(yè)權人，礦業(yè)權人持上述合法證件，其權益受法律保護?？紤]到礦業(yè)權人會有名稱變更、轉讓變更等正常變化情形，設置了變更名稱的證明文件、采礦權轉讓合同等申請資料，礦業(yè)權人應在上述內容變化后，提交申請，登記管理機關依據(jù)相關申請資料變更礦業(yè)權人登記信息，這些申請材料是為了保障權屬明晰，不產生爭議而設置。

筆者認為，當下進一步激發(fā)礦業(yè)市場活力是我國礦業(yè)權制度改革的重點內容之一，深化礦業(yè)權審批登記制度改革，需要在滿足上述登記管理需求的基礎上，進一步研究刪減、合并礦業(yè)權的申請資料，壓縮登記時間，這對降低企業(yè)經濟活動中的時間成本、經濟成本有重要作用，可以起到優(yōu)化礦業(yè)市場營商環(huán)境，激發(fā)礦業(yè)市場活力的作用。

3 礦業(yè)權申請資料存在的問題

3.1 申報礦業(yè)權所需申請資料多

礦業(yè)權19類審批登記事項共設定183個申請材料，平均每類審批登記事項需申請人提交近10個申請資料，以采礦權新立申請為例，需申請人提交的申請材料有18個，每多1個申請材料，對礦業(yè)權人而言，就多1個前置環(huán)節(jié)，會增加申報的經濟成本、時間成本。

3.2 備齊所有申請資料所需時間長

以采礦權新立登記為例，實際工作中，礦業(yè)權人從劃定礦區(qū)范圍后開始準備申請資料，到備齊能夠滿足采礦權新立登記的全部申請資料一般需要2年左右的時間，據(jù)初步了解，涉及的開發(fā)利用方案、礦山地質環(huán)境保護與土地復墾方案、環(huán)境影響評價報告等，準備時間較長，而這些資料中有些還是串聯(lián)關系，如開發(fā)利用方案需在儲量評審備案后方可進行，環(huán)境影響評價報告、礦山地質環(huán)境保護與土地復墾方案需依托開發(fā)利用方案才能編制評審等，每一類報告均需經過管理機關組織的專家的評審，進一步延長準備申請資料的時間，這在當今資金成本不斷增加、市場瞬息萬變的市場環(huán)境下，疊加等待批準時間內政策變化等因素，對礦業(yè)企業(yè)開展礦產資源開發(fā)帶來了不少障礙和困擾[3]。

3.3 礦業(yè)權審批登記附加了不應有的管理職責

部分礦業(yè)權監(jiān)管依托礦業(yè)權審批，在礦業(yè)權審批中，通過要求申請人編制提供相關申請資料，促進礦業(yè)權人依法依規(guī)合理勘查開發(fā)礦產資源和履行相關義務，在過去的礦產資源監(jiān)管中發(fā)揮了重要作用，但也體現(xiàn)出事中事后監(jiān)管的弱化[4]，將監(jiān)管的要求加載在礦業(yè)權審批中，如通過地質資料匯交憑證申請資料來督促礦業(yè)權申請人履行地質資料匯交義務等，增加了礦業(yè)權人辦證周期，給企業(yè)帶來了負擔，礦業(yè)權審批登記有待“減負”。

4 簡化申請資料精簡的建議

15號文自2018年3月實施以來，取得了一定的效果，但根據(jù)礦產資源管理本身需求和國務院深化“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境的相關要求，申請資料的精簡尚有一定空間，有必要對現(xiàn)行礦業(yè)權申請資料進行梳理，完善相關制度建設，進一步推進申請資料的精簡。對此，提出如下幾項礦業(yè)權申請資料精簡的建議。

4.1 對礦產資源勘查技術問題，放權市場主體去管理

勘查實施方案的設置是為了推動礦產資源合理勘查，降低勘查投資風險，提高勘查工作質量，《國土資源部關于規(guī)范礦產資源勘查實施方案管理工作的通知》(國土資廳發(fā)〔2010〕29號)明確了需有相關資質的單位編制、需評審通過等要求，為滿足上述要求，申請人在申請?zhí)降V權登記時，需提交勘查合同、勘查實施方案和評審意見書等申請資料。就上述設置目標而言，同屬于探礦權人的核心關切利益之一，刪減上述要求并不會對管理目標帶來實際影響，且不少探礦權人反饋評審通過的勘查實施方案，在現(xiàn)實操作中往往會因現(xiàn)實客觀條件的變化而改變，一定程度上失去了其管理的意義，建議對礦產資源勘查技術問題，放權市場主體，精簡相關申請資料。

4.2 進一步減少監(jiān)管依托登記事項

對礦業(yè)權依托登記開展監(jiān)管的問題，隨著中央加強事中事后監(jiān)管要求的深入，建議逐步完善，按照社會主義市場經濟體制的要求，市場主體是各類法人組織，履行法定義務要以法人組織為著眼點[5]：一是對于地質資料匯交的義務，《地質資料管理條例實施辦法》已經明確了履行該義務的相關要求，如匯交時間節(jié)點、規(guī)范、程序等，可在日常監(jiān)管中加強此方面工作實現(xiàn)；二是對礦山地質環(huán)境保護義務與土地復墾等義務，建議探索以法人為主體的監(jiān)管模式，強化主體責任，推動逐漸與礦業(yè)權登記脫鉤管理。

4.3 加快推進“三合一”方案制度的實施

進一步探索破解因申請串聯(lián)而導致的準備時間過長的問題，在以往管理中，開發(fā)利用方案、礦山環(huán)境保護方案、土地復墾方案分別編制審查，且后兩個方案需根據(jù)評審通過的開發(fā)利用方案編制，并進行專家審查；2016年，原國土資源部印發(fā)的《國土資源部辦公廳關于做好礦山地質環(huán)境保護與土地復墾方案編報有關工作的通知》(國土資規(guī)〔2016〕21號)要求礦山環(huán)境保護方案、土地復墾方案合二為一[6]。目前，部分省份已經開始執(zhí)行上述三個方案統(tǒng)一編制統(tǒng)一審查的規(guī)定，建議進一步加快推進該制度全國實施，進一步壓縮申請資料準備時間。

4.4 進一步精簡注銷申請資料

礦業(yè)權退出登記是礦業(yè)權閉環(huán)管理的重要一環(huán)，目前依申請注銷的管理模式下，申請人需要編制諸如勘查項目完成報告、采礦項目閉坑報告等申請資料，實踐中這些資料在登記過程內的參考意義和價值并不是很大，目前，大量的保護區(qū)內礦業(yè)權、過期礦業(yè)權、政策性退出礦業(yè)權等亟需退出，進一步精簡注銷申請資料，無疑對礦業(yè)權注銷管理有重要的意義。

4.5 進一步精簡轉讓變更登記申請資料

目前，我國礦業(yè)權市場中，設立了一級礦業(yè)權市場和二級礦業(yè)權市場，國家出讓礦業(yè)權即礦業(yè)權一級市場，礦業(yè)權轉讓即礦業(yè)權二級市場。筆者認為，管理機關在礦業(yè)權轉讓管理中需做到保障資源的合理開發(fā)利用，保障國家權益不受損害，保障礦業(yè)權權屬明晰等。具體在操作過程中要能滿足有償處置到位，保障礦業(yè)權出讓收益(價款)依法依規(guī)征收，權屬清晰到位，保障礦業(yè)權登記中權屬清晰明確，避免權屬糾紛的出現(xiàn)。對于礦業(yè)權轉讓中的轉讓價格、是否投產滿1年、勘查程度等要素，屬于礦業(yè)權二級市場自行判斷礦業(yè)權交易可行性行為，應放手市場去管理，充分發(fā)揮市場的作用，在登記中對上述相關申請材料進行刪減。

4.6 與中央改革相適應，精簡如國務院批準設立石油公司或者同意的批準文件申請資料

《外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2019年版)》放開石油、天然氣、煤層氣勘查開采外商投資限制。按照黨中央、國務院相關改革要求,自然資源部印發(fā)的《自然資源部關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見(試行)》(自然資規(guī)〔2019〕7號)開放了油氣勘查開采市場，無論內外資公司，符合注冊在境內、凈資產不低于3億元人民幣要求，均有資格申請取得油氣礦業(yè)權。按照上述要求，符合準入要求并獲得資質的市場主體并不需要也非全部能獲取國務院批準設立石油公司或者同意的批準文件，上述申請材料已與油氣管理要求不符，刪除該申請材料符合中央改革要求。