陳榮昌

（湖南大學(xué)法學(xué)院 湖南 長(zhǎng)沙410082）

一、問(wèn)題的提出

近年來(lái)，隨著政府職能轉(zhuǎn)變和簡(jiǎn)政放權(quán)的逐步深入，行政執(zhí)法權(quán)力重心逐漸下移到基層，這雖然有助于提高行政執(zhí)法成效，但由于各種因素的存在，一些基層行政執(zhí)法部門(mén)和人員存在有選擇地執(zhí)行法律政策，造成諸如選擇性執(zhí)法、差序執(zhí)法、執(zhí)法不公等問(wèn)題。不少學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了研究，他們有的從“成本—收益”視角認(rèn)為選擇性執(zhí)法的出現(xiàn)是收益大于全面執(zhí)法成本而產(chǎn)生的[1]；有的從資源依賴的理論視角分析對(duì)外在資源的依賴會(huì)造成保護(hù)性執(zhí)法行為，繼而衍生執(zhí)法不嚴(yán)[2]；有的從街頭官僚視角認(rèn)為造成執(zhí)法不嚴(yán)的原因在于街頭官僚的自由裁量權(quán)不受管控[3]；有的認(rèn)為基層行政執(zhí)法部門(mén)奉行“不出事”的邏輯造成了執(zhí)法中的消極和不作為[4]。綜觀以上研究從不同視角對(duì)基層行政執(zhí)法展開(kāi)的研究，這些分析對(duì)解釋基層行政執(zhí)法脫離規(guī)范軌道的原因進(jìn)行了比較合理的說(shuō)明，但在基層行政執(zhí)法問(wèn)題出現(xiàn)的內(nèi)部規(guī)律和生成機(jī)制上并沒(méi)有充分全面的闡釋，需要從其他視角進(jìn)一步分析基層行政執(zhí)法不公的生成機(jī)理。

一般而言，所謂“差序格局”，是費(fèi)孝通先生以西方的社會(huì)結(jié)構(gòu)為對(duì)比，用來(lái)描述中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的經(jīng)典概念?！拔覀兊母窬植皇且焕σ焕υ宄牟?，而是好像把一塊石頭丟在水面上所發(fā)生的一圈圈推出去的波紋。每個(gè)人都是他社會(huì)影響所推出去的圈子的中心”[5]。這一概念對(duì)當(dāng)前研究基層行政執(zhí)法中存在的問(wèn)題具有較好的借鑒性和闡釋性，已有學(xué)者從社會(huì)學(xué)的結(jié)構(gòu)功能主義視角將“差序格局”這一社會(huì)學(xué)概念引入到對(duì)基層行政執(zhí)法研究中來(lái)，并提出了基層行政執(zhí)法差序格局的概念[6]。但由于其是基于城管執(zhí)法的個(gè)案研究，在所揭示的塑造機(jī)理和發(fā)生機(jī)制中缺乏對(duì)多種因素的全面考量，同時(shí)也沒(méi)有提出系統(tǒng)完整的改進(jìn)建議。雖然學(xué)界對(duì)基層存在的根據(jù)執(zhí)法對(duì)象的不同而有選擇地決定執(zhí)法方式和力度等行為有諸如選擇性執(zhí)法、策略性執(zhí)法、彈性執(zhí)法等不同的表述，但這些表述相對(duì)較少地對(duì)基層鄉(xiāng)土社會(huì)特質(zhì)進(jìn)行考量，也沒(méi)有將基層鄉(xiāng)土社會(huì)特質(zhì)與行政系統(tǒng)本身和治理現(xiàn)代化視閾下的依法行政等新話語(yǔ)綜合分析。此外，費(fèi)孝通提出的差序格局概念是基于傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的考察而形成的，改革開(kāi)放以來(lái)的中國(guó)，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了劇烈的變動(dòng)，網(wǎng)絡(luò)化、多元化等構(gòu)成了社會(huì)結(jié)構(gòu)的新特征，差序格局也就有了更新的內(nèi)涵，須放到社會(huì)變遷的歷史進(jìn)程中來(lái)檢視[7]。本文謹(jǐn)在借鑒其視角合理性的基礎(chǔ)上，通過(guò)綜合分析影響基層行政執(zhí)法的多方面因素，認(rèn)為現(xiàn)階段基層行政執(zhí)法的差序格局不再僅僅是純鄉(xiāng)土意義上的差序格局，之前強(qiáng)調(diào)關(guān)系親疏遠(yuǎn)近的差序格局糅合了更多來(lái)自于行政系統(tǒng)內(nèi)部和社會(huì)執(zhí)法環(huán)境方面的因素，具有新的特點(diǎn)。

通過(guò)借鑒諸多學(xué)者的研究，并充分考慮現(xiàn)實(shí)行政語(yǔ)境，筆者認(rèn)為基層行政執(zhí)法差序格局是行政執(zhí)法主體在執(zhí)法官員、執(zhí)法對(duì)象、行政組織、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法工具和社會(huì)壓力多重因素綜合影響下而做出嚴(yán)格執(zhí)法、折扣執(zhí)法和一線棄權(quán)等不同行為選擇的動(dòng)態(tài)性執(zhí)法過(guò)程?；鶎有姓?zhí)法差序格局繼承了傳統(tǒng)社會(huì)差序格局的基本特點(diǎn)，也具有自身的特征，其生成機(jī)制的路徑來(lái)源多元，給全面依法治國(guó)背景下的法治建設(shè)帶來(lái)了一系列法治困境，需要從整體治理視角下以法治化手段系統(tǒng)化解。

二、基層行政執(zhí)法差序格局的生成機(jī)制

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，建構(gòu)于傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)之上的差序格局概念在新的形勢(shì)下出現(xiàn)了新的特點(diǎn)，本文依據(jù)影響基層政府行政執(zhí)法的多種要素，從執(zhí)法官員、執(zhí)法對(duì)象、行政組織、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法工具和社會(huì)壓力六個(gè)路徑來(lái)探討基層行政執(zhí)法差序格局的生成機(jī)制（如圖1）。

圖1基層行政執(zhí)法差序格局的生成機(jī)制

（一）執(zhí)法官員路徑

任何一項(xiàng)法律政策的執(zhí)行都要依靠具體的執(zhí)法官員落實(shí)和貫徹，執(zhí)法官員作為具體的生物個(gè)體，他們的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、利益訴求、價(jià)值觀和能力構(gòu)成了行政執(zhí)法工作開(kāi)展的方式、強(qiáng)度和寬度選擇的重要方面，也是基層行政執(zhí)法差序格局生成的個(gè)體促發(fā)機(jī)制。一是基層作為一個(gè)具有較為濃厚的鄉(xiāng)土氣息的社會(huì)結(jié)構(gòu)，是一個(gè)典型的熟人社會(huì)，執(zhí)法官員與他人的血緣、親緣、學(xué)緣和業(yè)緣關(guān)系深刻影響他們開(kāi)展執(zhí)法工作的行為選擇，而執(zhí)法官員的公共權(quán)力主體角色要求其按法律要求公正履行執(zhí)法職責(zé)，一旦基層行政執(zhí)法官員的公共角色與其個(gè)人在關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中扮演的私人角色出現(xiàn)沖突，在沒(méi)有強(qiáng)有力手段制約的情況下，基層行政執(zhí)法官員會(huì)自然地遵循個(gè)人情感關(guān)系邏輯，依照其與執(zhí)法對(duì)象關(guān)系的親疏遠(yuǎn)近而選擇性執(zhí)法，最終促成了以執(zhí)法官員關(guān)系為導(dǎo)向的基層行政執(zhí)法差序格局。二是執(zhí)法官員自身的利益訴求構(gòu)成了基層行政執(zhí)法差序格局生成的基本動(dòng)力。如果執(zhí)法官員個(gè)人的利益訴求突破法律許可的底線，就容易導(dǎo)致貪污腐敗、利益交換等權(quán)力尋租的行為，自然也會(huì)造成執(zhí)法官員對(duì)與其有特殊利益關(guān)聯(lián)的執(zhí)法對(duì)象折扣性執(zhí)法，加之基層行政執(zhí)法官員本身面臨著工資福利低、升遷難等問(wèn)題，別有用心的執(zhí)法對(duì)象極易以此為突破口與執(zhí)法官員形成利益聯(lián)盟，使執(zhí)法之劍另指他方。三是執(zhí)法官員不良價(jià)值觀取向也是造成基層行政執(zhí)法差序格局生成的思想路徑。一些基層行政執(zhí)法官員思想素質(zhì)低下，缺乏積極擔(dān)當(dāng)、公正嚴(yán)明、主動(dòng)作為的精神，最終也會(huì)導(dǎo)致差異化執(zhí)法。四是執(zhí)法官員工作能力和法治能力也是影響其執(zhí)法行為的重要因素?；鶎犹幵谛姓到y(tǒng)的低層端，一些執(zhí)法官員能力不足而不能公正嚴(yán)格執(zhí)法構(gòu)成了基層行政執(zhí)法差序格局生成的官員能力缺失路徑。

（二）執(zhí)法對(duì)象路徑

行政執(zhí)法并不是單向的活動(dòng)，需要行政執(zhí)法主體與執(zhí)法對(duì)象雙向互動(dòng)才能達(dá)成良好預(yù)期成效的目的。在基層政府語(yǔ)境下，基層處在連接上級(jí)與群眾溝通的橋梁位置，是國(guó)家行政系統(tǒng)面向人民群眾的重要窗口，現(xiàn)階段基層行政執(zhí)法差序格局的形成離不開(kāi)執(zhí)法對(duì)象的作用。一是基層社會(huì)生態(tài)復(fù)雜、利益多元，執(zhí)法對(duì)象的現(xiàn)實(shí)處境往往會(huì)影響基層行政執(zhí)法的力度。以城管執(zhí)法活動(dòng)為例，基層社會(huì)經(jīng)常有不少失業(yè)人群、年老群體在街道各個(gè)路口流動(dòng)擺攤，在一定程度上影響著基層社會(huì)秩序，雖然政府部門(mén)嚴(yán)厲要求禁止流動(dòng)擺攤的行為，但執(zhí)法官員在具體執(zhí)法時(shí)有不少會(huì)基于同情心對(duì)相關(guān)弱勢(shì)群體的擺攤行為軟性執(zhí)法，甚或是視而不見(jiàn)，在一定程度上構(gòu)成了基層政府差序格局的生成路徑來(lái)源。二是執(zhí)法對(duì)象對(duì)基層行政執(zhí)法行為的反應(yīng)程度也造就了基層行政執(zhí)法的差序格局。一方面，如果執(zhí)法對(duì)象反應(yīng)在執(zhí)法主體可控范圍內(nèi)，基層行政執(zhí)法主體會(huì)更多或更嚴(yán)格地面向這類群體執(zhí)法；另一方面，由于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定是官員政績(jī)考核的重要指標(biāo)，基于“不出事邏輯”需要對(duì)執(zhí)法對(duì)象的強(qiáng)烈度抵抗政策實(shí)施的行為采取克制、容忍和妥協(xié)，以防出現(xiàn)群體性事件?！笆褟?qiáng)凌弱”的執(zhí)法主體往往會(huì)將對(duì)“強(qiáng)者”的克制性情緒轉(zhuǎn)嫁到弱勢(shì)群體之中，造成了基層行政執(zhí)法差序格局的生成。

（三）行政組織路徑

行政組織是行政執(zhí)法活動(dòng)開(kāi)展的重要載體，但科層制的官僚特征也在一定程度上促生了基層行政執(zhí)法差序格局。一是由科層制而產(chǎn)生的信息上傳下達(dá)，在一定程度上確實(shí)會(huì)造成信息失真、信息傳遞低效等增加信息傳遞成本的負(fù)面作用?；鶎由鐣?huì)，信息就是優(yōu)勢(shì)，只要收益大于違規(guī)成本，部分基層行政執(zhí)法部門(mén)就會(huì)鋌而走險(xiǎn)、罔顧群眾利益，根據(jù)掌握的信息不對(duì)稱優(yōu)勢(shì)做出有利于自身利益最大化的行為選擇，并最終強(qiáng)化基層行政執(zhí)法格局差序化。二是部門(mén)權(quán)責(zé)利劃分不明晰也是促生行政執(zhí)法差序格局的幫手?，F(xiàn)階段權(quán)力清單和責(zé)任清單雖然已經(jīng)制定，但也存在不夠完善的地方，一些基層政府具有行政執(zhí)法權(quán)力的部門(mén)之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系劃分不明確，出于部門(mén)利益最大化的考量，對(duì)同一件事都具有監(jiān)管職責(zé)的部門(mén)間也會(huì)博弈，出現(xiàn)不利部門(mén)的事就“踢皮球”式地推諉塞責(zé)，在涉及部門(mén)利益時(shí)就“你爭(zhēng)我搶”地差序化執(zhí)行政策。三是行政文化建設(shè)滯后。平等、公正等現(xiàn)代法治觀念沒(méi)有深入基層政府官員尤其是行政執(zhí)法官員骨髓之中，一些執(zhí)法官員存在官本位、講人情等與現(xiàn)代法治提倡的價(jià)值理念不符的畸形價(jià)值觀。四是行政組織績(jī)效考核體系不完善也是促生基層行政執(zhí)法差序格局的推力。一些部門(mén)的績(jī)效考核過(guò)度強(qiáng)調(diào)維穩(wěn)而忽視利益訴求機(jī)制建設(shè)，再加之基層行政執(zhí)法的績(jī)效評(píng)估存在定量化困難，使得基層行政執(zhí)法主體趨利避害地選擇有利于彰顯個(gè)人和部門(mén)績(jī)效的行政執(zhí)法領(lǐng)域，而對(duì)其他難以出現(xiàn)顯性效果又存在易激發(fā)社會(huì)沖突風(fēng)險(xiǎn)的執(zhí)法領(lǐng)域和對(duì)象采取了無(wú)視性策略，無(wú)形之中促生了行政執(zhí)法差序格局。

（四）執(zhí)法依據(jù)路徑

執(zhí)法依據(jù)一般表現(xiàn)為法律法規(guī)、制度政策等形式，執(zhí)法依據(jù)科學(xué)合理、明確具體有利于行政執(zhí)法的規(guī)范化，使之在既定法治軌道運(yùn)行，但現(xiàn)階段基層行政執(zhí)法開(kāi)展的執(zhí)法依據(jù)存在的問(wèn)題深刻影響著基層行政執(zhí)法活動(dòng)開(kāi)展的成效，是造成基層行政執(zhí)法差序格局的重要方面。一是法律制度供給與基層現(xiàn)實(shí)存在張力。一些制度規(guī)定和政策文件的制定脫離基層實(shí)際，完全按政策執(zhí)法存在無(wú)法克服的困難，為完成上級(jí)任務(wù)和應(yīng)付上級(jí)考核，行政執(zhí)法主體只好有針對(duì)性地差別執(zhí)法。二是一些法律制度規(guī)定原則性強(qiáng)而缺乏具體性準(zhǔn)則。一些行政執(zhí)法法律法規(guī)的內(nèi)容過(guò)于抽象，對(duì)行政執(zhí)法主體、程序、原則等規(guī)定不具體，使得基層行政執(zhí)法官員開(kāi)展執(zhí)法工作時(shí)無(wú)所適從。三是不同法律制度之間的沖突。對(duì)于同一執(zhí)法行為，不同法律制度規(guī)定的內(nèi)容、形式和程序存在沖突，造成了基層行政執(zhí)法適用法律法規(guī)存在選擇性空間，易造成行政執(zhí)法依據(jù)混亂。四是法律制度供給不足?，F(xiàn)代社會(huì)發(fā)展日新月異，新事物層出不窮，由此帶來(lái)利益關(guān)系格局的變動(dòng)，法律約束存在空白化問(wèn)題。由于法律法規(guī)所特有的穩(wěn)定性，一方面，舊的法律法規(guī)沒(méi)有及時(shí)進(jìn)行內(nèi)容更新，不能滿足基層治理的現(xiàn)實(shí)需要；另一方面，新的法律法規(guī)還未出臺(tái)，一項(xiàng)法律制度的出臺(tái)與實(shí)施并非朝夕之功，在未出臺(tái)系統(tǒng)完善的法律規(guī)定之前，一些基層行政執(zhí)法部門(mén)可能就會(huì)根據(jù)現(xiàn)有法律、工作經(jīng)驗(yàn)或利益抉擇而做出不同的回應(yīng)。五是法律制度供給碎片化。約束和規(guī)范基層行政執(zhí)法的法律制度體系化程度欠缺，不同制度間協(xié)同配套程度低，存在部門(mén)間相互推諉進(jìn)行利益博弈的空間。

（五）執(zhí)法工具路徑

在基層財(cái)力不足無(wú)法及時(shí)更新配置先進(jìn)執(zhí)法工具的情況下出現(xiàn)的行政執(zhí)法工具的不足與滯后，而使行政執(zhí)法主體不得不選擇性執(zhí)法，是基層行政執(zhí)法差序格局生成的易被忽視的路徑。一方面，執(zhí)法工具的不足，使得基層行政執(zhí)法人員在面對(duì)執(zhí)法工作的時(shí)候“有心無(wú)力”地選擇折扣執(zhí)法或一線棄權(quán)。以基層環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法為例，相當(dāng)一部分基層政府的監(jiān)測(cè)、監(jiān)察機(jī)構(gòu)的必要儀器設(shè)備配備并未滿足實(shí)際需求，執(zhí)法工具的不足必然造成執(zhí)法效果的大打折扣，即使執(zhí)法主體愿意嚴(yán)格執(zhí)法也會(huì)囿于工具缺失而不能從嚴(yán)執(zhí)法。另一方面，由于基層政府財(cái)力有限，且面臨的經(jīng)濟(jì)發(fā)展等任務(wù)較為繁重，一些執(zhí)法部門(mén)的車輛、執(zhí)法記錄儀、檢查檢測(cè)儀器、數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)等執(zhí)法過(guò)程中必需的工具無(wú)法根據(jù)基層行政執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)需要而及時(shí)更新，導(dǎo)致基層行政執(zhí)法在面對(duì)專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)的執(zhí)法任務(wù)時(shí)只能“望洋興嘆”。執(zhí)法工具的不足和滯后，在相當(dāng)程度上限制了基層治理能力現(xiàn)代化的提升，也促發(fā)了基層行政執(zhí)法的差序格局。

（六）社會(huì)壓力路徑

行政執(zhí)法作為行政系統(tǒng)內(nèi)部活動(dòng)的一部分，其開(kāi)展不僅與行政系統(tǒng)密切相關(guān)，也受到社會(huì)壓力的影響。一是法律系統(tǒng)難以容納社會(huì)價(jià)值訴求的多元表達(dá)，而“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，總體趨勢(shì)是社會(huì)結(jié)構(gòu)的階層化和利益關(guān)系的市場(chǎng)化”[8]。在社會(huì)利益訴求整合和協(xié)調(diào)機(jī)制不完善情況下造成的利益表達(dá)壓力會(huì)通過(guò)執(zhí)法對(duì)象個(gè)體的反應(yīng)放大為群體性話語(yǔ)施壓而影響基層行政執(zhí)法的開(kāi)展，造成執(zhí)法差序格局。二是社會(huì)法治文化的缺失帶來(lái)的“重情重理輕法”氛圍在市民社會(huì)的持續(xù)蔓延是觸發(fā)基層行政執(zhí)法差序格局的基本生長(zhǎng)域，也是其生成的重要社會(huì)文化基礎(chǔ)。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)基于血緣、地緣而構(gòu)建的倫理價(jià)值與基層鄉(xiāng)土社會(huì)本色的結(jié)合，深刻影響法治文化在基層社會(huì)的培育，在這種“輕法治”文化氛圍中進(jìn)行的行政執(zhí)法不僅執(zhí)法官員容易走向價(jià)值迷失，外在群體也會(huì)通過(guò)亞文化渠道影響基層行政執(zhí)法工作具體開(kāi)展。三是社會(huì)監(jiān)督體系日益完善，在推動(dòng)民主政治深入發(fā)展的同時(shí)，也給基層行政執(zhí)法主體的執(zhí)法工作帶來(lái)了壓力。以公民和新聞?shì)浾摓橹黧w的社會(huì)監(jiān)督體系逐漸發(fā)力，通過(guò)營(yíng)造氛圍、主導(dǎo)話語(yǔ)方式“干涉”基層行政執(zhí)法過(guò)程，往往容易使基層行政執(zhí)法主體面臨來(lái)自輿論的巨大壓力而出現(xiàn)“民意綁架法律”而不得不在執(zhí)法中更多關(guān)注民意。雖然注重民意表達(dá)是現(xiàn)代民主政治的基本要義，但民意不一定絕對(duì)正確，也可能會(huì)妨礙嚴(yán)格執(zhí)法。

三、基層行政執(zhí)法差序格局帶來(lái)的法治困境

（一）沖擊法治價(jià)值和倫理

基層執(zhí)法差序格局所遵循的價(jià)值和倫理指向私人關(guān)系與利益，其實(shí)質(zhì)是私倫理。以己為中心、強(qiáng)調(diào)情本位和關(guān)系本位，這些被其所奉為圭臬的價(jià)值理念構(gòu)成了差序格局場(chǎng)域下基層執(zhí)法主體行為選擇所遵循的基本模式，易造成行政人員的自私性與行政責(zé)任公共性沖突[9]。與基層執(zhí)法差序格局所奉行的私倫理相反，現(xiàn)代法治則強(qiáng)調(diào)公共性倫理價(jià)值的建構(gòu)，強(qiáng)調(diào)以普遍性規(guī)范約束基層執(zhí)法過(guò)程中所涉及的各類主體和行為，而非以特殊主義處理社會(huì)沖突、人際關(guān)系和利益糾紛等相關(guān)問(wèn)題。現(xiàn)代法治追求公共、公正、平等、理性的精神，這些精神內(nèi)涵與由基層執(zhí)法差序格局所建構(gòu)出來(lái)的社會(huì)文化結(jié)構(gòu)具有著不可調(diào)和的矛盾。因此，基層執(zhí)法差序格局會(huì)極大沖擊現(xiàn)代法治的價(jià)值理念和倡導(dǎo)的公共倫理道德，不利于實(shí)質(zhì)法治化的實(shí)現(xiàn)。

（二）消減法制效力與權(quán)威

法制化是法治化的基本前提，一旦法制缺乏效力和權(quán)威，必然會(huì)降低法治水平。一方面，在基層執(zhí)法差序格局中，行政執(zhí)法具有一定的“相機(jī)選擇性”[10]，執(zhí)法活動(dòng)一旦脫離法治軌道，執(zhí)法主體極易從自利的相對(duì)主義理性出發(fā)將私情凌駕于公法之上，將私利凌駕于公共利益之上，罔顧法制理性，做出無(wú)視法制、曲解法制、抵制法制的行為選擇。另一方面，基層執(zhí)法差序格局對(duì)法治的破壞還體現(xiàn)在其所形塑的社會(huì)和文化結(jié)構(gòu)上?；鶎訄?zhí)法差序格局中所造就的文化氛圍和環(huán)境，在很大程度上污染了現(xiàn)代法治文化生長(zhǎng)土壤，使得基層執(zhí)法遵循差序格局所形成的非正式制度邏輯，忽視乃至漠視法律制度等正式制度在解決社會(huì)問(wèn)題中的作用，降低了法律制度的權(quán)威性和公信力。法制權(quán)威不立，則法治難彰；法治難彰，易使基層執(zhí)法差序格局日益固化，由此形成封閉的惡性內(nèi)循環(huán)，形式法治化的權(quán)威構(gòu)筑也就淪為空談。

（三）阻礙法治政府建設(shè)

基層執(zhí)法差序格局的存在在相當(dāng)大的程度上阻礙了法治政府的建設(shè)。一是使權(quán)力尋租現(xiàn)象滋生?；鶎訄?zhí)法過(guò)程中差序格局是一種以“己”為中心，按照關(guān)系、利益邏輯向外擴(kuò)展的行政執(zhí)法規(guī)則和原則，行政執(zhí)法官員或部門(mén)在利益誘惑下私欲極易膨脹，最終造成公私不分。在這種差序格局影響下進(jìn)行的資源配置難免滋生權(quán)力尋租并最終導(dǎo)致私利侵吞公義。二是造成行政倫理困境，阻滯行政文化建設(shè)。基層執(zhí)法差序格局“易導(dǎo)致行政行為主體的公德與私德不分，公利與私利界限模糊，從而滋生公共意識(shí)弱化、利益關(guān)系圈子化、差別待遇與特權(quán)文化等行政倫理困境，不利于行政文化建設(shè)”[11]。三是提高了政府的政治成本，損害政府公信?；鶎訄?zhí)法主體的選擇性執(zhí)法會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法不公的問(wèn)題，其間存在的腐敗空間會(huì)提高政府的政治成本，降低政府行政權(quán)威和損害政府公信力。

四、基層行政執(zhí)法差序格局的法治化解

（一）完善行政執(zhí)法法律制度體系

一是要優(yōu)化行政執(zhí)法相關(guān)法律制度設(shè)計(jì)，筑牢基層公正執(zhí)法法制防線。在現(xiàn)階段基層行政執(zhí)法語(yǔ)境中，有的法律制度規(guī)定的內(nèi)容與基層實(shí)際脫節(jié)，與基層現(xiàn)實(shí)存在張力；有的法律制度內(nèi)容過(guò)于原則化和抽象化，缺乏具體實(shí)施細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn)；有的法律制度之間存在沖突，執(zhí)法彈性空間大；有的法律制度供給不足，不能滿足基層行政執(zhí)法需要；有的法律制度缺乏配合銜接，碎片化嚴(yán)重。因此，要推進(jìn)行政執(zhí)法相關(guān)法律制度“立改刪廢”步伐，加大法律解釋力度，統(tǒng)一基層行政執(zhí)法話語(yǔ)選擇，不斷優(yōu)化基層行政執(zhí)法相關(guān)法律制度體系，實(shí)現(xiàn)基層行政執(zhí)法依據(jù)科學(xué)化、具體化、整體化和高效化。二是要強(qiáng)化法律制度協(xié)同配套，破解基層行政執(zhí)法法律制度供給碎片化難題。法律制度供給的碎片化使得基層行政執(zhí)法依據(jù)來(lái)源廣，多口徑的法律制度供給往往容易形成差序化執(zhí)法空間。因此，要統(tǒng)籌法律制度建設(shè)，強(qiáng)化不同法律制度間系統(tǒng)配套，形成規(guī)則立體、執(zhí)行高效、系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)、協(xié)同配套、完整集成的基層行政執(zhí)法法制體系。三是要切實(shí)提升法律制度執(zhí)行力，嚴(yán)防基層行政執(zhí)法主體以關(guān)系親疏和自我私利進(jìn)行的差序化執(zhí)法。法律制度是開(kāi)展基層行政執(zhí)法活動(dòng)的基本依據(jù)，不僅設(shè)計(jì)要科學(xué)協(xié)同，也要通過(guò)問(wèn)責(zé)、考核等機(jī)制強(qiáng)化對(duì)法律制度的執(zhí)行，切實(shí)增強(qiáng)法律制度權(quán)威，嚴(yán)格懲治執(zhí)行不力、違法執(zhí)行等問(wèn)題，以法律制度執(zhí)行力的普遍提高破解基層行政執(zhí)法中的差序格局。

（二）深化綜合行政執(zhí)法體制改革

一是要構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、協(xié)同配合的基層行政執(zhí)法體系。實(shí)現(xiàn)依法行政，就必須正確行使自由裁量權(quán)[12]。要通過(guò)明確行政執(zhí)法部門(mén)責(zé)權(quán)利邊界和健全基層行政執(zhí)法部門(mén)協(xié)同配合機(jī)制，構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、協(xié)同配合的基層行政執(zhí)法體系，從執(zhí)法體系上破解可能出現(xiàn)部門(mén)權(quán)責(zé)不清而引發(fā)利益博弈繼而造成行政執(zhí)法混亂的差序格局。二是要加強(qiáng)基層行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高行政執(zhí)法主體法治能力。要以培育法治行政文化為契機(jī)，加大對(duì)基層行政執(zhí)法官員的培訓(xùn)和教育力度，通過(guò)多種形式和渠道提升基層行政執(zhí)法官員的法治意識(shí)和思維，引導(dǎo)行政執(zhí)法官員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部擺正心態(tài)，正確處理角色沖突。基層行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)主管部門(mén)要不斷完善基層行政執(zhí)法官員的招聘、選拔任用和考核機(jī)制，以文明執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法理念引導(dǎo)基層行政執(zhí)法官員不斷提升法治能力，打造讓人民群眾滿意的行政執(zhí)法隊(duì)伍。通過(guò)提高行政執(zhí)法主體法治思維和能力，從執(zhí)法隊(duì)伍層面破解基層行政執(zhí)法中的差序格局。三是要加大基層行政執(zhí)法工具保障和投入力度，以執(zhí)法工具技術(shù)強(qiáng)制力破解差序化執(zhí)法格局。行政執(zhí)法工具是開(kāi)展行政執(zhí)法工作的基本物質(zhì)保障，基層社會(huì)面臨著復(fù)雜的治理形勢(shì)，其治理難度并不亞于高層次政府的治理活動(dòng)，但由于基層末端性的存在導(dǎo)致行政資源投入力度的不足。因此，要破解由執(zhí)法工具缺失和滯后所帶來(lái)的選擇性執(zhí)法格局，就必須加大對(duì)基層行政執(zhí)法的財(cái)政投入力度，積極引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)設(shè)備，充分發(fā)揮先進(jìn)工具的“技術(shù)強(qiáng)制力”摒棄基層行政執(zhí)法過(guò)程中官員人格因素的干擾。

（三）構(gòu)建科學(xué)行政執(zhí)法運(yùn)行機(jī)制

一是要推動(dòng)行政執(zhí)法公開(kāi)透明，以公開(kāi)透明破解基層行政執(zhí)法差序格局。陽(yáng)光是最好的消毒劑，在基層行政執(zhí)法活動(dòng)中，不僅要公開(kāi)與行政執(zhí)法相關(guān)的行政法律法規(guī)文件，也要公開(kāi)行政執(zhí)法全過(guò)程，更要公開(kāi)行政執(zhí)法結(jié)果，以“三個(gè)公開(kāi)”推進(jìn)透明執(zhí)法，消除基層行政執(zhí)法主體從私利出發(fā)差序化執(zhí)法的滋生土壤。二是要完善基層行政執(zhí)法監(jiān)督體系。堅(jiān)持行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督與行政系統(tǒng)外部監(jiān)督并舉共建，構(gòu)建全方位、寬口徑、多層面的行政執(zhí)法監(jiān)督體系，以強(qiáng)大的監(jiān)督力量威懾和遏制基層行政執(zhí)法主體的差序化執(zhí)法行為。三是要建立健全基層行政執(zhí)法評(píng)議機(jī)制。建立和完善基層行政執(zhí)法評(píng)議機(jī)制務(wù)必要強(qiáng)調(diào)行政執(zhí)法評(píng)議的主體多元性，既要有基層行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的主管領(lǐng)導(dǎo)參與，也要有行政系統(tǒng)外部的人大代表、政協(xié)委員、新聞媒體、社會(huì)組織、專家和公民等多元主體的參與，并將評(píng)議結(jié)果與部門(mén)和干部考核掛鉤，通過(guò)對(duì)基層行政執(zhí)法結(jié)果的評(píng)議，增強(qiáng)行政執(zhí)法主體公正執(zhí)法、文明執(zhí)法的動(dòng)力。四是要在完善執(zhí)法官員績(jī)效考核機(jī)制前提下強(qiáng)化基層行政執(zhí)法責(zé)任追究。要不斷完善科學(xué)合理的行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系，摒棄不合理考核標(biāo)準(zhǔn)和方法，將行政執(zhí)法效果納入公務(wù)員績(jī)效考核體系。要在科學(xué)厘清行政執(zhí)法責(zé)任的同時(shí)，完善行政執(zhí)法追責(zé)機(jī)制，既鼓勵(lì)擔(dān)當(dāng)作為的積極執(zhí)法行為，又要強(qiáng)化對(duì)消極、差序執(zhí)法行為的追責(zé)力度，促進(jìn)行政執(zhí)法人員公正執(zhí)法、科學(xué)執(zhí)法和文明執(zhí)法。

（四）加快推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)

一是要重塑社會(huì)結(jié)構(gòu)，以現(xiàn)代文明法治精神內(nèi)嵌共促公民社會(huì)建設(shè)。基層行政執(zhí)法差序格局“其根基是公共空間的私域化、社會(huì)關(guān)系私人化、社會(huì)行動(dòng)情感化、社會(huì)規(guī)則個(gè)性化、社會(huì)信任特殊化、糾紛解決情景化等”[13]。一元化的社會(huì)結(jié)構(gòu)使國(guó)與家緊密相連、公域與私域缺乏明確界分，現(xiàn)代法治的普遍性要求難以深入公私交雜的社會(huì)結(jié)構(gòu)，是形成基層行政執(zhí)法差序格局根基的重要原因。因此，必須重塑社會(huì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)結(jié)構(gòu)的二元分化、公私域界線分明，以現(xiàn)代文明法治精神內(nèi)嵌共促公民社會(huì)建設(shè)才是破解基層社會(huì)結(jié)構(gòu)對(duì)行政執(zhí)法的消極影響。二是要大力培育社會(huì)法治文化，構(gòu)建良好行政執(zhí)法環(huán)境?！肮裆善毡樾缘姆ㄖ涡叛鍪侵袊?guó)社會(huì)法治化進(jìn)程的思想意識(shí)基礎(chǔ)和根本保障”[14]。要在基層社會(huì)加大法治宣傳教育力度，在落實(shí)執(zhí)法主體普法責(zé)任制基礎(chǔ)上健全法治宣傳教育成效考核機(jī)制，多方發(fā)力共同培育基層法治文化，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的自由、平等、公正、法治，構(gòu)筑良好基層行政執(zhí)法環(huán)境生態(tài)。三是要積極推動(dòng)公民參與法治化，以公民參與基層行政執(zhí)法的法治化壓縮差序執(zhí)法空間。要以法治確認(rèn)公民參與權(quán)利，通過(guò)法治完善公民參與渠道、激勵(lì)參與意愿、提高參與能力、規(guī)范參與秩序，要積極拓寬公民參與行政執(zhí)法決策、監(jiān)督和評(píng)估等過(guò)程的渠道，改進(jìn)公民參與機(jī)制，使民意表達(dá)在科學(xué)法治的軌道上平穩(wěn)運(yùn)行，助力實(shí)現(xiàn)基層行政執(zhí)法的公開(kāi)透明，破解基層行政執(zhí)法中的差序格局。