民航廈門空管站 黃 武/文

中小機(jī)場空管是全國空管的重要組成部分，盡管在行政管理上不屬于民航空管系統(tǒng)，但仍然承擔(dān)著保障中小機(jī)場安全運(yùn)行的重大任務(wù)。隨著民航運(yùn)輸業(yè)的迅猛發(fā)展，中小機(jī)場空管的安全壓力與日俱增，體制弊端也日益顯現(xiàn)。為適應(yīng)全球空管一體化的發(fā)展趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)“四強(qiáng)空管”建設(shè)目標(biāo)，有必要研究中小機(jī)場空管體制改革問題。

中小機(jī)場空管的現(xiàn)狀和特點(diǎn)

為了研究方便，本文按空管體制來分，將民航局空管局行政管轄的7個(gè)地區(qū)空管局和37個(gè)空管分局（站）所在的43個(gè)機(jī)場以外的其余機(jī)場，統(tǒng)稱為中小機(jī)場。每個(gè)中小機(jī)場都有自己管轄的空管單位，縱觀中小機(jī)場空管運(yùn)行管理體制的現(xiàn)狀，基本呈現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn)。

（一）“三多”特點(diǎn)。比較近幾年中小機(jī)場空管的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，可以看出：一是中小機(jī)場空管的數(shù)量增多。隨著中小機(jī)場數(shù)量的增加，中小機(jī)場空管的數(shù)量也在不斷增多。現(xiàn)有占比大。2017年全國有185個(gè)中小機(jī)場（不含香港、澳門和臺(tái)灣地區(qū)，下同），占全國機(jī)場數(shù)量的81.1%；2018年增至191個(gè)，2019年增至195個(gè)，占全國機(jī)場數(shù)量的81.9%。3年間凈增了10個(gè)中小機(jī)場，也就凈增了10個(gè)中小機(jī)場空管單位。軍民合用多。全國195個(gè)中小機(jī)場中，軍民合用機(jī)場就占了幾十個(gè)。未來趨勢(shì)增。截止2019年，全國共有238個(gè)運(yùn)輸機(jī)場，根據(jù)民航“十三五”規(guī)劃將建成260個(gè)運(yùn)輸機(jī)場，未來新增的機(jī)場也以中小機(jī)場為主，可以預(yù)見，中小機(jī)場空管的數(shù)量呈遞增趨勢(shì)。二是中小機(jī)場空管的管理形式多樣。自2002年中小機(jī)場屬地化改革起，中小機(jī)場就已經(jīng)實(shí)施企業(yè)化管理。管理模式方面。有的是機(jī)場集團(tuán)管理的，如首都機(jī)場集團(tuán)管理全國52個(gè)機(jī)場。西部機(jī)場集團(tuán)管理4個(gè)省、自治區(qū)的19個(gè)機(jī)場。云南機(jī)場集團(tuán)一體化管理省內(nèi)13個(gè)機(jī)場；有的是地方政府管理的，如泉州晉江機(jī)場、濟(jì)寧曲阜機(jī)場等；有的是航空制造企業(yè)管理的，如中航工業(yè)集團(tuán)投資管理的安順黃果樹機(jī)場；還有的是航空公司管理的，如海航集團(tuán)管理運(yùn)營及合作機(jī)場13家等等。機(jī)構(gòu)設(shè)置方面。中小機(jī)場的空管一般為所在機(jī)場的二級(jí)機(jī)構(gòu)，在部門名稱上多種多樣：有的叫航務(wù)管理部，有的叫航行管制部，有的叫航管指揮中心，還有的叫航行保障部等等。崗位職責(zé)方面。有的中小機(jī)場空管技術(shù)保障崗位除了負(fù)責(zé)通信、導(dǎo)航、監(jiān)視、動(dòng)力保障任務(wù)，還承擔(dān)整個(gè)機(jī)場的電子維修、設(shè)備維護(hù)任務(wù)，有的中小機(jī)場空管技術(shù)保障崗位負(fù)責(zé)下屬經(jīng)營性公司的設(shè)備維修工作。三是中小機(jī)場空管的安全隱患多發(fā)。中小機(jī)場點(diǎn)多線長面廣，跑道入侵的安全風(fēng)險(xiǎn)加大。中小機(jī)場跑道侵入事件萬架次率高出千萬級(jí)機(jī)場的30%，必須引起高度關(guān)注。

（二）“三少”特點(diǎn)。中小機(jī)場空管的短板主要體現(xiàn)在：一是中小機(jī)場空管的安全投入偏少。中小機(jī)場大部分盈利能力較差，迫于市場生存壓力，難以正確對(duì)待空管的重要性，尤其在管制、通導(dǎo)、氣象等設(shè)施設(shè)備和人力資源等方面，標(biāo)準(zhǔn)不高，要求不嚴(yán)，有的忽視空管安全技術(shù)革新，對(duì)空管安全的后期投入明顯不足，即便有民航局的資金補(bǔ)貼，但單靠外部輸血仍然難以為繼。二是中小機(jī)場空管的業(yè)務(wù)培訓(xùn)偏少。空管知識(shí)專業(yè)性強(qiáng)、迭代性快，單純依靠中小機(jī)場自身的力量，根本無法開展空管業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和崗位培訓(xùn)。沒有與時(shí)俱進(jìn)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，無法掌握新技術(shù)的運(yùn)用，業(yè)務(wù)技能得不到提升，空管安全運(yùn)行就得不到保障。三是中小機(jī)場空管的專業(yè)人員偏少。近年來，隨著民航業(yè)的迅猛發(fā)展，航班運(yùn)輸量增幅較大，中小機(jī)場對(duì)人員的需求持續(xù)升溫，尤其是中小機(jī)場空管，對(duì)人員的數(shù)量和質(zhì)量要求更高，而且中小機(jī)場空管專業(yè)人員 “招不來、留不住”的問題困擾著中小機(jī)場，造成中小機(jī)場空管專業(yè)人員整體業(yè)務(wù)水平不高，已經(jīng)成為中小機(jī)場安全發(fā)展的新瓶頸。

（三）“三增”特點(diǎn)。近年來，隨著中小機(jī)場運(yùn)輸量的增長，中小機(jī)場空管迎來了高流量、高密度的運(yùn)行態(tài)勢(shì)。一是中小機(jī)場空管的航班保障量不斷增加。2017年全國空管共保障航班起降928萬架次，其中，中小機(jī)場空管保障約100萬架次；2018年全國空管共保障航班起降1000萬架次，其中，中小機(jī)場空管保障約130萬架次；2019年全國空管共保障航班起降1075萬架次，其中，中小機(jī)場空管保障約150萬架次，3年內(nèi)中小機(jī)場空管航班保障量增加了約50萬架次。二是中小機(jī)場吞吐量占比不斷增加。2017年全國有39個(gè)中小機(jī)場旅客吞吐量超100萬人次，共保障旅客1.34億人次，占全國旅客吞吐量的11.7%；2018年全國有50個(gè)中小機(jī)場旅客吞吐量超100萬人次，共保障旅客1.65億人次，占全國旅客吞吐量的13%；2019年全國有60個(gè)中小機(jī)場旅客吞吐量超100萬人次，共保障旅客1.94億人次，占全國旅客吞吐量的14.4 %，呈逐年遞增趨勢(shì)（見表1）。

表1：2017 ～2019年國內(nèi)中小機(jī)場相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)比較

三是中小機(jī)場空管的安全監(jiān)管難度不斷增加。不管是現(xiàn)有的，還是新增的中小機(jī)場，基本上都是遠(yuǎn)離省市中心，局方難以對(duì)中小機(jī)場空管單位實(shí)施全過程監(jiān)督管理。以內(nèi)蒙古自治區(qū)的中小機(jī)場空管為例，通遼等6個(gè)中小機(jī)場空管遠(yuǎn)離華北地區(qū)空管局1000公里以上，滿洲里機(jī)場空管更是遠(yuǎn)離2000公里，接受華北地區(qū)空管局內(nèi)蒙古空管分局業(yè)務(wù)指導(dǎo)，以及華北管理局、內(nèi)蒙古監(jiān)管局行業(yè)監(jiān)管的地域跨度過大，監(jiān)管效果難免衰減。

中小機(jī)場空管體制改革的責(zé)任感和緊迫感

從中小機(jī)場空管的現(xiàn)狀和特點(diǎn)來看，在安全運(yùn)行方面，中小機(jī)場空管的確發(fā)揮了不可替代的重要作用，但劣勢(shì)和弊端也顯而易見，而且日益突出。當(dāng)前的中小機(jī)場空管體制已不適應(yīng)空管發(fā)展的趨勢(shì)，如何改革中小機(jī)場空管體制機(jī)制，進(jìn)一步提升安全保障能力，是中小機(jī)場空管面臨的急迫問題。

（一）中小機(jī)場空管體制改革是做好一體化改革的“下半篇”文章?？展苁聶?quán)屬于中央事權(quán)，空管一體化改革實(shí)質(zhì)上是中央在逐步收回對(duì)空管的事權(quán)，中小機(jī)場空管體制改革就是要繼續(xù)完成一體化改革任務(wù)。第一，一體化管理是中小機(jī)場空管體制改革的目標(biāo)。2002年機(jī)場屬地化改革極大地促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但也造成了中小機(jī)場空管游離于民航空管系統(tǒng)之外的事實(shí)。2007年民航空管系統(tǒng)完成政府監(jiān)管職能和空管運(yùn)行職能分開的改革任務(wù)，但僅限于管轄43個(gè)大中型機(jī)場的空管單位，全國還有195個(gè)中小機(jī)場空管單位，如果全部劃歸民航局空管局統(tǒng)一管理，必將為全國空管事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展提供一體化管理的體制保障，成為空管改革進(jìn)程的一個(gè)里程碑。第二，一體化運(yùn)行是中小機(jī)場空管改革的途徑。民航局黨組非常重視空管改革，批復(fù)的空管體制改革的方向是企業(yè)化。企業(yè)化管理不等于分散化管理，盡管當(dāng)前中小機(jī)場空管屬于企業(yè)化管理，但管理模式不同，造成運(yùn)行不集中、不專業(yè)等諸多問題，一體化運(yùn)行是解決中小機(jī)場空管運(yùn)行松散的有效途徑?？展芷髽I(yè)化改革要把全國空管一體化運(yùn)行納入總體方案，做好中小機(jī)場空管體制改革這個(gè)一體化的“下半篇”文章。第三，一體化發(fā)展是全球空管改革的方向。國際民航組織（ICAO）提出，全球空管一體化發(fā)展是繼未來航行系統(tǒng)之后，世界空管下一步的發(fā)展方向。歐美等西方發(fā)達(dá)國家都在不斷變革空管管理運(yùn)行模式，實(shí)施全球空管一體化戰(zhàn)略。全國空管實(shí)現(xiàn)一體化管理和一體化運(yùn)行，必然推動(dòng)空管一體化發(fā)展，這既是空管改革的必然要求，也是推動(dòng)全球空管一體化發(fā)展的客觀趨勢(shì)。

（二）中小機(jī)場空管體制改革要成為服務(wù)國家戰(zhàn)略的重要支撐。從服務(wù)國家戰(zhàn)略、服務(wù)行業(yè)發(fā)展、服務(wù)治理體系的角度，準(zhǔn)確把握中小機(jī)場空管體制改革。第一，中小機(jī)場空管體制改革要提升服務(wù)國家戰(zhàn)略的能力。民航業(yè)是國家重要的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，服務(wù)國家戰(zhàn)略是民航作為國家新動(dòng)力源的應(yīng)有之義。中小機(jī)場空管體制改革要站在建設(shè)“民航強(qiáng)國”的高度去思考、謀劃、推動(dòng)各項(xiàng)工作，要以國家空域體制改革為契機(jī)，推動(dòng)平戰(zhàn)轉(zhuǎn)化、聯(lián)合運(yùn)行等方面改革，不斷提高空域運(yùn)用能力，不斷提升服務(wù)國家戰(zhàn)略的能力。第二，中小機(jī)場空管體制改革要提升服務(wù)行業(yè)發(fā)展的能力。民航要發(fā)展，空管需先行。空管作為民航運(yùn)輸樞紐的地位決定了中小機(jī)場空管體制改革也要充分認(rèn)識(shí)空管的樞紐作用，服務(wù)行業(yè)發(fā)展。近年來，全國航班正常率超80%，連續(xù)18年實(shí)現(xiàn)空防安全零責(zé)任事故，空管為民航業(yè)的安全發(fā)展做出重要貢獻(xiàn)。中小機(jī)場空管體制改革必然要適應(yīng)新形勢(shì)新要求，持續(xù)優(yōu)化安全運(yùn)行流程，完善風(fēng)險(xiǎn)防控體系，提升安全保障能力，建立健全長效機(jī)制，不斷提升服務(wù)民航業(yè)發(fā)展的能力。第三，中小機(jī)場空管體制改革要提升服務(wù)治理體系和治理能力?？展芟到y(tǒng)治理體系和治理能力是民航治理體系和治理能力的重要組成部分，治理主體既包含空管局行政管理的空管單位，也包含中小機(jī)場行政管理的空管單位。提升空管系統(tǒng)治理體系和治理能力是項(xiàng)長期性、根本性、全局性的工作，中小機(jī)場空管體制改革的關(guān)鍵是建立起“完備的安全管理、高效的運(yùn)行服務(wù)、可靠的技術(shù)保障、一流的人才隊(duì)伍、全方位的軍民融合發(fā)展、科學(xué)的一體化管理、開放的交流合作、完善的黨建工作”等八個(gè)治理體系，把政治制度優(yōu)勢(shì)充分轉(zhuǎn)化為治理效能，不斷提升治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。

（三）中小機(jī)場空管體制改革要成為建設(shè)“四強(qiáng)空管”的重要組成部分。建設(shè)“四強(qiáng)空管”是民航業(yè)對(duì)空管高質(zhì)量發(fā)展的要求，既是空管改革的總目標(biāo)，也是中小機(jī)場空管體制改革的總目標(biāo)。第一，要把安全管理納入監(jiān)管體系。安全是民航永恒的主題。面對(duì)當(dāng)前高密度、大流量的安全運(yùn)行態(tài)勢(shì)，中小機(jī)場空管的體制弊端逐漸顯現(xiàn)，現(xiàn)有的安全理念、安全意識(shí)，安全制度、安全管理水平和安全文化建設(shè)，已不適應(yīng)“強(qiáng)安全”的新要求。再加上中小機(jī)場安全設(shè)施后期投入少、欠賬多，管理模式差異化明顯，人員流動(dòng)性大等不利因素，嚴(yán)重制約了中小機(jī)場的安全運(yùn)行。要把中小機(jī)場空管的安全管理納入監(jiān)管體系，加大力氣強(qiáng)化安全理念，規(guī)范安全制度，培育安全文化，夯實(shí)安全基礎(chǔ)。第二，要把效率管理納入考核體系。效率是空管行業(yè)發(fā)展的追求。要實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效，就要完善績效考核標(biāo)準(zhǔn)，沒有績效考核，再好的標(biāo)準(zhǔn)都可能成為空中樓閣，效率也無法真正體現(xiàn)。中小機(jī)場空管的績效考核由地方機(jī)場各自組織實(shí)施，現(xiàn)有的安全運(yùn)行效率、管理效率和服務(wù)效率沒有統(tǒng)一的考核指標(biāo)和要求，難以起到提質(zhì)增效的作用，高質(zhì)量發(fā)展也大打折扣。因此要把中小機(jī)場空管的效率管理納入考核管理，持續(xù)提高安全運(yùn)行效率、管理效率和服務(wù)效率。第三，要把智慧管理納入應(yīng)用體系。智慧是行業(yè)發(fā)展的特征。當(dāng)前，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革，對(duì)空管的傳統(tǒng)管理提出新的挑戰(zhàn)。數(shù)字化轉(zhuǎn)型、智慧化管理、智能化運(yùn)行是空管創(chuàng)新發(fā)展的趨勢(shì)，中小機(jī)場空管在新技術(shù)應(yīng)用和推廣方面，跟空管系統(tǒng)相比處于明顯的劣勢(shì)。必須緊緊抓住新技術(shù)革命的機(jī)遇期，以中小機(jī)場智慧空管建設(shè)為突破口，下大力氣強(qiáng)化技術(shù)支撐。第四，要把協(xié)作管理納入規(guī)劃體系。協(xié)作是空管運(yùn)行的方式?？展茉揪褪前踩\(yùn)行的中樞，但在中小機(jī)場內(nèi)部，空管要服從機(jī)場運(yùn)控中心的統(tǒng)籌指揮，而且作為機(jī)場的一個(gè)二級(jí)部門，直接與地方政府、航空公司、軍方和業(yè)內(nèi)的科研院所等單位溝通，力量略顯單薄。可見，現(xiàn)有的中小機(jī)場空管體制已無法適應(yīng)“強(qiáng)協(xié)作”的新要求，要把中小機(jī)場空管協(xié)助管理納入規(guī)劃體系，突出中小機(jī)場空管的運(yùn)行中樞地位，著力改善多方協(xié)作的安全發(fā)展環(huán)境。

中小機(jī)場空管體制改革的政策建議

綜合中小機(jī)場空管的特點(diǎn)和空管發(fā)展的新形勢(shì)，要按照“空管辦管行業(yè)、空管局管系統(tǒng)”的原則，抓住空域體制改革契機(jī)，把中小機(jī)場空管逐步納入民航空管管理體系當(dāng)中。

（一）堅(jiān)持“空管辦管行業(yè)”，加快中小機(jī)場空管體制改革。主要做好頂層規(guī)劃、政策引領(lǐng)和改革路線圖等全過程監(jiān)管工作。一是做好頂層規(guī)劃。中小機(jī)場空管體制改革是個(gè)長期的系統(tǒng)工程，要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，既不能觀望等待，也不能貪快求全。要清醒認(rèn)識(shí)到中小機(jī)場體制改革任務(wù)的艱巨性，充分考慮到中小機(jī)場空管體制改革過程中可能出現(xiàn)的各類問題，既要尊重歷史，又要結(jié)合實(shí)際，穩(wěn)步推進(jìn)中小機(jī)場空管體制改革。二是加強(qiáng)政策引領(lǐng)。民航局要出臺(tái)相關(guān)政策向中小機(jī)場空管體制改革傾斜，以點(diǎn)帶面，循序漸進(jìn)。建議選取煙臺(tái)、泉州、無錫、麗江和西雙版納等5家保障旅客吞吐量超過500萬的中小機(jī)場空管為體制改革試點(diǎn)，待試點(diǎn)成功后再推廣到保障年旅客吞吐量超過200萬的中小機(jī)場空管，條件完全成熟再全面接管，推動(dòng)全國空管真正實(shí)現(xiàn)一體化運(yùn)行。三是出臺(tái)改革路線圖。中小機(jī)場空管體制改革的時(shí)間、步驟等路線圖要有清晰的界定，“人財(cái)物”等配套改革實(shí)施方案要到位，涉及到中小機(jī)場空管人員資格認(rèn)定、空管經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制、空管設(shè)施設(shè)備等固定資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)等具體問題，要加強(qiáng)與中小機(jī)場公司和駐場部隊(duì)的溝通協(xié)調(diào)，客觀上還可能出現(xiàn)中小機(jī)場空管的人員分流，要做好相關(guān)人員的調(diào)配、安置和補(bǔ)償?shù)裙ぷ?，確保中小機(jī)場體制改革的全過程安全平穩(wěn)。

（二）堅(jiān)持“空管局管系統(tǒng)”，加快中小機(jī)場空管體制改革。主要做好人才培訓(xùn)、標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)宣貫、新技術(shù)運(yùn)用等全要素管理工作。一是做好人才培訓(xùn)。空管局要加強(qiáng)中小機(jī)場空管的“三基”建設(shè)，強(qiáng)化空管專業(yè)人員的培訓(xùn)，探索推廣管制“+1”培養(yǎng)模式，狠抓管制、通信、導(dǎo)航、監(jiān)視、氣象、情報(bào)等關(guān)鍵崗位的技能學(xué)習(xí)和資質(zhì)建設(shè)，對(duì)經(jīng)過培訓(xùn)仍未通過資質(zhì)排查的，堅(jiān)決調(diào)離崗位，嚴(yán)把空管專業(yè)人員的入口關(guān)，為中小機(jī)場空管體制改革提供合格的智力支撐。二是加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)宣貫。標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)體系是空管治理體系的重要組成部分，提高空管治理體制和治理能力現(xiàn)代化關(guān)鍵在于加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)的建設(shè)。要加強(qiáng)對(duì)中小機(jī)場空管標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)的宣貫，樹立“敬畏生命、敬畏規(guī)章、敬畏職責(zé)”的理念，準(zhǔn)確把握安全運(yùn)行規(guī)律，強(qiáng)化按章操作、按章辦事的內(nèi)在約束，為提高中小機(jī)場空管安全綜合保障能力筑牢標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)體系基礎(chǔ)。三是加快新技術(shù)應(yīng)用。要充分利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)、人工智能、區(qū)塊鏈等新技術(shù)改進(jìn)中小機(jī)場空管的服務(wù)模式，如遠(yuǎn)程塔臺(tái)技術(shù)應(yīng)用，提高支線機(jī)場的安全運(yùn)行和管制效率；衛(wèi)星導(dǎo)航地基增強(qiáng)系統(tǒng)（GBAS）技術(shù)應(yīng)用，提高地形復(fù)雜機(jī)場的飛行安全水平；實(shí)現(xiàn)“一拖N”氣象預(yù)報(bào)的遠(yuǎn)程服務(wù)，解決預(yù)報(bào)員缺口困境等等，不斷提高安全運(yùn)行效能。

（三）抓住空域體制改革契機(jī)，加快中小機(jī)場空管體制改革。主要做好空域精細(xì)化管理、進(jìn)離場程序優(yōu)化、盤活低空空域資源等工作。一是加強(qiáng)空域精細(xì)化管理。空域精細(xì)化管理是提高空管安全運(yùn)行效能的重要手段，要轉(zhuǎn)變空域資源管理使用模式，擴(kuò)大有效供給，增強(qiáng)空域資源供給結(jié)構(gòu)對(duì)航空需求變化的適應(yīng)性和靈活性，中小機(jī)場空管要有效利用空域資源，緩解中小機(jī)場空管面臨高密度、高流量的安全運(yùn)行壓力。二是優(yōu)化調(diào)整進(jìn)離場程序。航路航線和進(jìn)離場程序優(yōu)化調(diào)整是提高安全運(yùn)行裕度的重要抓手。為確保程序優(yōu)化調(diào)整的順利實(shí)施，有效均衡流量和緩解飛行沖突，中小機(jī)場空管要開展安全評(píng)估并制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管控措施，同時(shí)組織模擬機(jī)培訓(xùn)和業(yè)務(wù)抽查等多種形式的考核培訓(xùn)，確保運(yùn)行平穩(wěn)過渡。三是盤活低空空域資源。低空空域是國家重要的戰(zhàn)略資源。中小機(jī)場空管要加強(qiáng)對(duì)低空空域通用航空活動(dòng)的監(jiān)視服務(wù)能力，不斷提升低空飛行服務(wù)水平與質(zhì)量，為低空空域管理改革工作提供支撐，有力促進(jìn)通用航空蓬勃發(fā)展。

圖片來源：茅臺(tái)機(jī)場