莫詠梅

摘要：近年來，隨著精準(zhǔn)扶貧等鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加快，大量惠農(nóng)資金向農(nóng)村涌入，也出現(xiàn)了一系列問題，如何用好、管好財(cái)政資金，維護(hù)好農(nóng)民的基本利益，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)發(fā)展帶來新機(jī)遇，也面臨著很多挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：新時(shí)代;內(nèi)部審計(jì);機(jī)制

近年來，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，大量資金向農(nóng)村傾斜，農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展迎來了新時(shí)代。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)管，有利于黨的各項(xiàng)政策落地生根，有利于規(guī)范鎮(zhèn)村財(cái)務(wù)管理，有利于維護(hù)農(nóng)民的集體利益，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，因此，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)力量，發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督作用，成為新時(shí)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)提升治理能力和服務(wù)水平的必由之路。

一、新時(shí)代加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)的必要性

（一）新時(shí)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要

“三農(nóng)”問題是當(dāng)前我國(guó)的頭等大事，關(guān)系到我國(guó)2020年全面建成小康社會(huì)目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。隨著精準(zhǔn)扶貧、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、農(nóng)村公路建設(shè)等大量惠農(nóng)政策和資金向農(nóng)村涌入，如何確保政策落實(shí)不跑偏、專項(xiàng)資金用到位，成為國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的一項(xiàng)重要任務(wù)。特別是隨著新農(nóng)村建設(shè)的加快推進(jìn)，廣大人民群眾的民主政治意識(shí)日益增強(qiáng)，對(duì)基層政權(quán)的施政行為和集體財(cái)產(chǎn)的公開監(jiān)督日益迫切，客觀上需要有一支穩(wěn)定可靠的審計(jì)力量為其提供客觀公正的審計(jì)服務(wù)。然而國(guó)家審計(jì)力量有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)正好可以彌補(bǔ)國(guó)家審計(jì)的不足，有效堵住國(guó)家審計(jì)監(jiān)督體系的漏洞。

（二）基層政府職能轉(zhuǎn)換的必然要求

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的不斷深化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能正逐步由行政管理型向引導(dǎo)服務(wù)型轉(zhuǎn)變，由直接管理干預(yù)經(jīng)濟(jì)向間接服務(wù)、調(diào)控經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。在政府職能轉(zhuǎn)換的同時(shí)，對(duì)財(cái)政性資金、集體資產(chǎn)的效益性監(jiān)管也要同步跟上?？h區(qū)級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)雖然每年都會(huì)安排部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)項(xiàng)目，但畢竟受人力所限，審計(jì)覆蓋面窄，審計(jì)力度不夠，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展無法做到全面、及時(shí)、有效的監(jiān)督。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)，既能夠有效防范國(guó)有、集體資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)，還可以提升服務(wù)政府水平，積極推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求

新時(shí)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日趨復(fù)雜，基層腐敗現(xiàn)象屢見不鮮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)也要順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要，在思想觀念、隊(duì)伍素質(zhì)、技術(shù)方法等方面不斷創(chuàng)新，由財(cái)務(wù)審計(jì)向服務(wù)導(dǎo)向型審計(jì)轉(zhuǎn)型，更好地發(fā)揮建言獻(xiàn)策、反腐倡廉作用。然而地方政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)的重視程度不同，地方審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)的指導(dǎo)程度也不同，造成當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)發(fā)展參差不齊。鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)要想取得長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，就需要從國(guó)家層面明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)職能定位，加強(qiáng)內(nèi)審人員職業(yè)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)內(nèi)審程序統(tǒng)一規(guī)范等，不斷提升其存在價(jià)值和發(fā)展空間。

二、當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)存在的主要問題

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性不強(qiáng)

一是內(nèi)審機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性。目前多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠履行內(nèi)審職能開展工作，但能夠獨(dú)立設(shè)置內(nèi)審機(jī)構(gòu)的卻不多。內(nèi)審工作大多依托鎮(zhèn)財(cái)政所、農(nóng)經(jīng)等部門開展，采用“一套人馬，兩塊牌子”的做法。二是內(nèi)審人員缺乏獨(dú)立性。履行內(nèi)審職能的人員主要是鎮(zhèn)財(cái)政所、農(nóng)經(jīng)等部門的財(cái)務(wù)人員，他們既是鎮(zhèn)屬部門、單位、村的賬務(wù)代理人員、監(jiān)管人員，又是審計(jì)人員，這種組合模式無疑是“自己審自己”，嚴(yán)重制約內(nèi)部審計(jì)的質(zhì)量和效果。三是內(nèi)審職權(quán)缺乏獨(dú)立性。在實(shí)際工作中，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)審機(jī)構(gòu)和人員沒有依法進(jìn)行審計(jì)的依據(jù)和手段，且機(jī)構(gòu)自身存在臨時(shí)性、不穩(wěn)定性等特征，在處理某些問題上瞻前顧后，審計(jì)過程往往流于形式，審計(jì)的監(jiān)督作用難以有效發(fā)揮。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)人員綜合素質(zhì)不高

一是參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)工作人員大多是會(huì)計(jì)人員，知識(shí)結(jié)構(gòu)單一，審計(jì)技術(shù)手段多采用手工查賬方式，審計(jì)思維還局限在審查財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性和合法性階段，無法從宏觀層面為新農(nóng)村建設(shè)提出建設(shè)性建議。二是多數(shù)內(nèi)審人員不能及時(shí)進(jìn)行后續(xù)教育，缺乏對(duì)國(guó)家有關(guān)政策、法律、法規(guī)及審計(jì)知識(shí)的學(xué)習(xí)和更新。雖然上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)每年都會(huì)組織內(nèi)部審計(jì)培訓(xùn)班，但由于在經(jīng)費(fèi)保障上缺乏相關(guān)的配套政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)審人員參加的積極性并不高，內(nèi)審人員的素質(zhì)能力已跟不上新形勢(shì)新任務(wù)發(fā)展的步伐。三是內(nèi)審人員缺乏提升自身素質(zhì)的內(nèi)在動(dòng)力。由于鎮(zhèn)政府對(duì)內(nèi)審機(jī)構(gòu)和人員無相應(yīng)的考核和獎(jiǎng)懲機(jī)制，審計(jì)人員普遍存在干好干壞一個(gè)樣的心理誤區(qū)，工作積極性和主動(dòng)性沒有被充分調(diào)動(dòng)起來。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)融合發(fā)展環(huán)境較差

一是鎮(zhèn)政府作為鎮(zhèn)各部門、村的直接管理者，主要依賴于鎮(zhèn)財(cái)政所對(duì)鎮(zhèn)各部門、村的財(cái)務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行把關(guān)和管理，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)人員偏少，本職工作就要占用大量時(shí)間，因此，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)并不重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)工作，覺得可有可無。二是有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村級(jí)賬務(wù)還在采用手工記賬方式，會(huì)計(jì)資料保存不完整，會(huì)計(jì)檔案管理混亂，甚至有的村長(zhǎng)、會(huì)計(jì)對(duì)審計(jì)工作存在抵觸心理，不能積極配合，給審計(jì)工作增加了很大的難度。三是審計(jì)執(zhí)行效果差。審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題后，需要對(duì)發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行定性或追究責(zé)任時(shí)，發(fā)現(xiàn)村干部級(jí)別低，根本不適用黨紀(jì)政紀(jì)處分、行政處分等法律法規(guī)，如果移交鎮(zhèn)政府進(jìn)行處理，最后往往大事化小、小事化了，審計(jì)的權(quán)威性和震懾力受到很大影響。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量整體水平偏低

一是審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃性差。鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)大多不做年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，項(xiàng)目安排隨意性大。往往是領(lǐng)導(dǎo)安排什么就審什么，審計(jì)項(xiàng)目和人力資源的配置缺乏科學(xué)合理性，容易造成審計(jì)工作效率不高。二是審計(jì)規(guī)范化水平低。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)缺乏一套完整的操作程序、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施細(xì)則等，普遍存在審計(jì)程序混亂，審計(jì)思路不清晰，審計(jì)步驟和方法過于簡(jiǎn)單，審計(jì)報(bào)告格式不統(tǒng)一等問題，無法真正做到依法依規(guī)審計(jì)。三是審計(jì)成果運(yùn)用水平低。鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)技術(shù)手段落后，審計(jì)目標(biāo)定位低，查處問題不夠深入，無法從機(jī)制體制方面為領(lǐng)導(dǎo)決策提供可參考的建議意見。并且審計(jì)結(jié)果沒有和鎮(zhèn)各部門負(fù)責(zé)人及村干部的提拔、任免、績(jī)效考核等掛鉤，起不到應(yīng)有的監(jiān)督和懲戒作用。

三、新時(shí)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)工作創(chuàng)新發(fā)展的對(duì)策

（一）積極探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)新模式

為了保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)工作的正常開展，必須從制度層面打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)發(fā)展瓶頸，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的職能定位、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、經(jīng)費(fèi)來源等，從根本上解決內(nèi)審機(jī)構(gòu)不獨(dú)立的問題，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)的法律地位。

一是探索設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)派出機(jī)構(gòu)模式。依據(jù)《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》第二章第十條規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以在其審計(jì)管轄范圍內(nèi)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)。派出機(jī)構(gòu)根據(jù)審計(jì)機(jī)關(guān)的授權(quán)，依法進(jìn)行審計(jì)工作?！睂⑧l(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)作為審計(jì)機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，劃入國(guó)家審計(jì)范疇，受縣區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)管理。二是探索成立獨(dú)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)所模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、主要負(fù)責(zé)人的直接領(lǐng)導(dǎo)下開展內(nèi)部審計(jì)工作，向其負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。鎮(zhèn)政府應(yīng)該保障審計(jì)所性質(zhì)獨(dú)立，配備專職人員履行內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，審計(jì)經(jīng)費(fèi)由鎮(zhèn)財(cái)政予以保證。三是探索成立巡審結(jié)合的審計(jì)模式。從各鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)、財(cái)政所等機(jī)構(gòu)中選拔政治素質(zhì)好、敢于堅(jiān)持原則、熟悉財(cái)會(huì)審計(jì)業(yè)務(wù)的人員與縣區(qū)巡視工作組聯(lián)合辦公，獨(dú)立開展工作，并將審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題線索及時(shí)向巡察組匯報(bào)，從而提升審計(jì)工作效率和案件移送成案率。

（二）著力提高內(nèi)審人員的整體素質(zhì)

要發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)審機(jī)構(gòu)的職能作用，成為村干部權(quán)力之上的一把利劍，就必須打造一支過硬的審計(jì)隊(duì)伍。一是加強(qiáng)審計(jì)職業(yè)道德培訓(xùn)。定期組織審計(jì)人員學(xué)習(xí)相關(guān)法律法規(guī)，建立內(nèi)部管理、外部監(jiān)督的管理機(jī)制，確保秉公執(zhí)法，增強(qiáng)內(nèi)審的權(quán)威性和公信力。二是加強(qiáng)審計(jì)業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)。審計(jì)機(jī)關(guān)可以選派業(yè)務(wù)骨干，采取“送教上門”“以審代培”的方式，對(duì)內(nèi)審人員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)或?qū)ｎ}授課。此外，通過組織經(jīng)驗(yàn)交流、信息溝通、觀摩學(xué)習(xí)等活動(dòng)，不斷拓寬審計(jì)視野，逐步解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)人員在具體操作中遇到的實(shí)際問題。三是大力培養(yǎng)審計(jì)復(fù)合型人才，逐步提高計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)水平，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)信息化步伐，實(shí)現(xiàn)科學(xué)高效地開展審計(jì)工作。

（三）建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)工作機(jī)制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)需要建立一套符合時(shí)代要求、適合自身發(fā)展的審計(jì)制度體系，并嚴(yán)格依照法律法規(guī)實(shí)施，以便進(jìn)一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)的工作質(zhì)量。一是參照國(guó)家審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)的實(shí)際，建立一套可操作性強(qiáng)的內(nèi)部審計(jì)工作機(jī)制，制定統(tǒng)一的內(nèi)部審計(jì)文書、業(yè)務(wù)文本格式和內(nèi)部審計(jì)工作流程，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)“十家鍋灶九不同”的局面，讓內(nèi)審工作的開展做到有法可依、有章可循，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)的專業(yè)化和規(guī)范化水平。二是建立和完善內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制措施和辦法，完善審計(jì)復(fù)核、審計(jì)質(zhì)量責(zé)任追究、審計(jì)整改、審計(jì)激勵(lì)等制度，進(jìn)一步規(guī)范審計(jì)行為，最大限度地降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，提升審計(jì)工作質(zhì)量和結(jié)果運(yùn)用水平。三是形成有計(jì)劃的常規(guī)審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)相結(jié)合的工作機(jī)制。在制定年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃時(shí)，要統(tǒng)籌服務(wù)大局，了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的薄弱環(huán)節(jié)、需要重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容等，合理安排年度項(xiàng)目計(jì)劃，在實(shí)現(xiàn)村干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)全覆蓋要求的同時(shí)注重民生、涉農(nóng)資金方面的審計(jì)。

（四）合力營(yíng)造良好的內(nèi)部審計(jì)氛圍

政府和審計(jì)機(jī)關(guān)可以雙管齊下，營(yíng)造良好的內(nèi)部審計(jì)環(huán)境。一方面，縣區(qū)政府把鎮(zhèn)政府的內(nèi)部審計(jì)工作開展情況納入考核范圍，制定詳細(xì)的考核標(biāo)準(zhǔn)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)結(jié)果作為考核、獎(jiǎng)懲、任免鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門負(fù)責(zé)人、村干部的重要依據(jù)。以考核倒逼鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作的重視，為審計(jì)機(jī)關(guān)的指導(dǎo)和監(jiān)督提供支持。另一方面，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要將下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)部審計(jì)的指導(dǎo)和監(jiān)督工作納入考核范圍。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)積極推進(jìn)《審計(jì)署關(guān)于加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)工作業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督的意見》落地生根，盡快出臺(tái)與《意見》相配套的制度、措施和辦法等，加大審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作情況的檢查力度，實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)部審計(jì)的指導(dǎo)和監(jiān)督的制度化和規(guī)范化。此外，審計(jì)機(jī)關(guān)在以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為審計(jì)對(duì)象開展審計(jì)項(xiàng)目過程中，可以通過調(diào)研、協(xié)調(diào)、建議等方法，積極向縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府宣傳對(duì)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的重要意義，強(qiáng)調(diào)內(nèi)部審計(jì)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理和防范風(fēng)險(xiǎn)的積極作用，使他們理解并支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)審工作開展。

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