[摘 要]農(nóng)村征地拆遷乃事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)民生的大事，考驗(yàn)政府的治理能力和水平。權(quán)屬不清、面積爭(zhēng)議、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不及預(yù)期等是征地拆遷中的常見(jiàn)問(wèn)題，如得不到及時(shí)有效解決，將阻礙政府工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、破壞社會(huì)關(guān)系和諧穩(wěn)定、影響城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)。尋求農(nóng)村征地拆遷糾紛化解之策，需同三治結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系結(jié)合起來(lái)，激發(fā)自治動(dòng)能，筑牢法治屏障，培育德治根基。

[關(guān)鍵詞]三治結(jié)合;征地拆遷;糾紛解決

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.25.026

農(nóng)村征地拆遷是加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，同當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和民生福祉有著密切關(guān)聯(lián)。由于征地拆遷關(guān)涉廣大老百姓切身經(jīng)濟(jì)利益，往往復(fù)雜問(wèn)題多，工作推進(jìn)難，風(fēng)險(xiǎn)不確定，因此極大地考驗(yàn)政府的治理能力和水平。黨的十九大報(bào)告指出，要加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。自治、法治、德治是鄉(xiāng)村治理的內(nèi)容，同時(shí)也是鄉(xiāng)村治理的手段與目標(biāo)。做好農(nóng)村地區(qū)征地拆遷工作不僅應(yīng)當(dāng)切實(shí)發(fā)揮政府的行政力量和行政效率，更需要激活一切可以服務(wù)拆遷工作的有利因素，這不僅是破解拆遷難題的金鑰匙，也是實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)村地區(qū)良性治理的題中之義。

1 農(nóng)村地區(qū)征地拆遷中的常見(jiàn)糾紛

1.1 權(quán)屬不清

明晰農(nóng)村宅基地使用權(quán)及住房所有權(quán)是政府開(kāi)展拆遷工作最為基本的前提。雖然國(guó)家大力推進(jìn)農(nóng)村宅基地及住房確權(quán)登記發(fā)證工作，但在部分農(nóng)村地區(qū)，一些權(quán)利人在宅基地及住房的權(quán)屬發(fā)生變動(dòng)時(shí)沒(méi)有及時(shí)地進(jìn)行變更登記，導(dǎo)致宅基地和住房在面臨拆遷之時(shí)，登記權(quán)利人與實(shí)際權(quán)利人之間因利益糾葛產(chǎn)生糾紛。問(wèn)題產(chǎn)生的主要原因在于當(dāng)事人之間進(jìn)行內(nèi)部交易時(shí)，缺乏對(duì)我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)制度的了解，以為買賣合同生效就直接產(chǎn)生物權(quán)變動(dòng)的最終效力。根據(jù)現(xiàn)行的法律規(guī)定，一般情況下，宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的轉(zhuǎn)移只有經(jīng)過(guò)變更登記才生效。也就是說(shuō)，宅基地和住房的權(quán)利人以相關(guān)文件、證書(shū)登記的為準(zhǔn)，由于沒(méi)有及時(shí)變更登記，實(shí)際權(quán)利人面臨十分被動(dòng)的局面，除非他有充分的證據(jù)證明不動(dòng)產(chǎn)登記簿的記載與真實(shí)權(quán)利狀態(tài)不符、其為該不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的真實(shí)權(quán)利人。

1.2 面積爭(zhēng)議

根據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第42條，“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益?！闭谥Ц督o被征收權(quán)利人相應(yīng)的補(bǔ)償費(fèi)用時(shí)，必須事先核定宅基地、房屋及附著物的面積大小。其中，農(nóng)民違章搭建的住房建筑面積不在核定的面積中，比如，超越層高限制的樓層面積、超出宅基地使用面積大小的建筑面積等。但是，不少搭建違章建筑的農(nóng)民出于僥幸心理，依然希望能夠就這部分面積得到補(bǔ)償，絕大多數(shù)理由是因?yàn)槊娣e超標(biāo)的部分往往同主體房屋緊密連接、難以分割，并且前期投入了建造成本。

1.3 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不及預(yù)期

拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是決定被征農(nóng)民能夠獲得多少拆遷補(bǔ)償款的重要因素之一。為了盡可能實(shí)現(xiàn)合理的補(bǔ)償，對(duì)于不同結(jié)構(gòu)、材質(zhì)的樓房，以及不同規(guī)格的裝潢、附屬物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，政策制定者往往會(huì)在綜合論證的基礎(chǔ)上分門別類地制定。盡管如此，拆遷戶們依然顧慮重重，城市棚戶區(qū)的改造帶動(dòng)了樓市飛漲，無(wú)論是選擇貨幣化安置還是實(shí)物安置，都可能面臨陌生居住環(huán)境如何適應(yīng)、生活成本上升這個(gè)問(wèn)題，因此補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不及心理預(yù)期仍是拆遷戶們遲遲不愿意簽署拆遷協(xié)議的重要原因。除此之外，還有一些拆遷戶試圖抓住拆遷之機(jī)，向政府要求高額的補(bǔ)償款項(xiàng)以發(fā)財(cái)致富，無(wú)論政府在政策范圍內(nèi)給予如何充分的補(bǔ)償也無(wú)法達(dá)到他們的預(yù)期。

2 征地拆遷糾紛的消極影響

2.1 阻礙政府工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

在廣大農(nóng)村地區(qū)，基層政府往往會(huì)將做好征地拆遷工作列入年度重點(diǎn)工作，并動(dòng)員政府上下所有人力、物力、財(cái)力來(lái)開(kāi)展這項(xiàng)工作。為了按時(shí)完成上級(jí)下達(dá)的指標(biāo)任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不投入巨大的成本，對(duì)“難啃的骨頭”展開(kāi)集中攻堅(jiān)。而征地拆遷爭(zhēng)議懸而未決，將會(huì)嚴(yán)重拖延基層政府的工作進(jìn)度，甚至使得征地拆遷工作被迫暫時(shí)擱置，影響上級(jí)對(duì)本級(jí)政府的工作考核。

2.2 破壞社會(huì)關(guān)系的和諧穩(wěn)定

征地拆遷問(wèn)題涉及多方利益主體和利益關(guān)系，不僅限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與拆遷戶之間，拆遷戶的內(nèi)部家庭成員間的關(guān)系也有可能影響著征地拆遷的走向，特別是拆遷對(duì)象涉及遺產(chǎn)繼承、財(cái)產(chǎn)分配的。在實(shí)踐中，還有一些拆遷戶為了實(shí)現(xiàn)利益更大化，聯(lián)合其他拆遷戶給政府施加阻力。如果上述利益關(guān)系沒(méi)有得到足夠重視和妥善處理，極有可能減損政府公信力，激化群眾矛盾，不利于構(gòu)建和諧穩(wěn)定的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)秩序。

2.3 影響城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)

土地是人類生產(chǎn)和生活最基本的物質(zhì)資料，是人類創(chuàng)造財(cái)富的源泉。土地利用方式和空間布局的改善，能夠?yàn)閰^(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略服務(wù)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造有利條件。征地拆遷目的之一是為既有的已利用土地再度升級(jí)優(yōu)化騰出新的空間。若征地拆遷糾紛長(zhǎng)期得不到有效化解，那么后續(xù)的土地開(kāi)發(fā)建設(shè)很難順暢實(shí)施，預(yù)期的用地需求和功能布局就無(wú)法順利實(shí)現(xiàn)。

3 農(nóng)村征地拆遷糾紛化解之策——以“三治結(jié)合”為切入點(diǎn)

健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容和目標(biāo)。要讓征地拆遷不再成為鄉(xiāng)村治理的難題，需創(chuàng)新糾紛化解方法，努力將自治、法治、德治的理念踐行于農(nóng)村征地拆遷糾紛化解的過(guò)程中。

3.1 激發(fā)自治動(dòng)能

根據(jù)我國(guó)的法律規(guī)定可知，征地拆遷必須也只能在政府主導(dǎo)下進(jìn)行。農(nóng)村地區(qū)的征地拆遷工作由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者街道辦事處負(fù)責(zé)具體牽頭、落實(shí)。在一般情況下，依靠行政權(quán)力和政治威信，基層政府能夠有組織、有計(jì)劃、有效率地推進(jìn)此項(xiàng)工作。但是，隨著公民意識(shí)的覺(jué)醒、財(cái)產(chǎn)觀念的增強(qiáng)，在公共利益與個(gè)人利益發(fā)生沖突時(shí)，老百姓們?cè)絹?lái)越敢于同代表政府的工作人員進(jìn)行“議價(jià)”，他們也開(kāi)始重新審視和評(píng)判政府的行為是否適合、規(guī)范。在這個(gè)過(guò)程中產(chǎn)生的征地拆遷糾紛往往表現(xiàn)不一，成因也是多方面的，全然仰賴政府的行政力量去解決，未必能收獲良好效果。自我國(guó)1982年修訂頒布的《中華人民共和國(guó)憲法》正式規(guī)定村民委員會(huì)是基層群眾自治性組織以來(lái)，村委會(huì)現(xiàn)如今已成為村民實(shí)現(xiàn)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的平臺(tái)。除此之外，農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也催生了一批新型經(jīng)濟(jì)組織和新型社會(huì)組織。這些組織、團(tuán)體雖然不掌握行政權(quán)力，但是在當(dāng)?shù)氐挠绊懥σ蚱涔δ芑蛐袠I(yè)而不容忽視。征地拆遷過(guò)程中遇到的問(wèn)題，如果政府犯難，是否可以借助這些組織和團(tuán)體充當(dāng)中間人的角色，協(xié)調(diào)溝通和推動(dòng)解決。當(dāng)然，這并不意味著村委會(huì)或者其他經(jīng)濟(jì)、社會(huì)組織，有權(quán)替代基層政府組織實(shí)施征地拆遷。應(yīng)在警惕越權(quán)行為的同時(shí)，適度發(fā)揮農(nóng)村自治力量的作用。比如，對(duì)于違章建筑，村委會(huì)如果能做到早發(fā)現(xiàn)、早阻止，就能在一定程度上避免日后征地拆遷過(guò)程中的面積爭(zhēng)議。

3.2 筑牢法治屏障

法治乃規(guī)則之治[1]，鄉(xiāng)村治理語(yǔ)境下的法治，要求參與鄉(xiāng)村治理的主體應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)則辦事。在征地拆遷的過(guò)程中，老百姓最關(guān)心的莫過(guò)于自身的合法權(quán)益有沒(méi)有得到保障。這就要求政府在開(kāi)展征地拆遷工作過(guò)程中踐行法治理念，規(guī)范行使自身職權(quán)：首先，做到程序公開(kāi)透明，按照法律規(guī)定及時(shí)公告征地拆遷事宜，充分保障老百姓的知情權(quán);其次，政策宣貫、落實(shí)方面，對(duì)于補(bǔ)償范圍、條件、標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容的解釋做到準(zhǔn)確到位，及時(shí)紓解老百姓心中的困惑，依法給予權(quán)利人拆遷補(bǔ)償，不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用;最后，在化解矛盾糾紛時(shí)，不得濫用強(qiáng)制手段，損害權(quán)利人的合法權(quán)益。同時(shí)，要堅(jiān)持不懈抓好農(nóng)村地區(qū)的普法工作，使得法治觀念深入人心，做到人人知法、人人守法，減少因?qū)Ψ烧叩牟唤狻⒄`解、曲解而引發(fā)征地拆遷糾紛的情況。

3.3 培育德治根基

征地拆遷過(guò)程中產(chǎn)生的糾紛，一部分是由于拆遷戶的道德認(rèn)知水平低下導(dǎo)致的，在經(jīng)濟(jì)利益面前，物欲膨脹，他們?cè)噲D通過(guò)投機(jī)取巧的方式盡可能多地攫取好處，甚至通過(guò)不誠(chéng)信的方式來(lái)滿足一己私利，這種做法與文明淳樸的鄉(xiāng)風(fēng)嚴(yán)重背離，給政府拆遷工作增加了不少難度。因此，要加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)的道德建設(shè)和精神文明建設(shè)，以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為引領(lǐng)，完善鄉(xiāng)村道德激勵(lì)約束機(jī)制[2]，與道德失范現(xiàn)象和行為作斗爭(zhēng)，表彰道德楷模和先進(jìn)典型，努力塑造崇德向善、積極向上鄉(xiāng)村道德風(fēng)尚，提升鄉(xiāng)村德治水平，使得農(nóng)村地區(qū)的道德建設(shè)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到正向推動(dòng)作用，為預(yù)防與化解農(nóng)村征地拆遷糾紛以及其他矛盾糾紛打下基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)：

[1]龐凌.作為法治思維的規(guī)則思維及其運(yùn)用[J]. 法學(xué)，2015（8）：134.

[2]陽(yáng)信生.鄉(xiāng)村思想道德建設(shè)的三大著力點(diǎn)[EB/OL].（2019-1-15）[2020-2-20].http：//ex.cssn.cn/ zx/bwyc/201901/t20190115_4810845.shtml？COLLCC=1201842521&COLLCC=1202265773&1.

[基金項(xiàng)目]浙江省供銷合作社聯(lián)合社2018年度科學(xué)研究項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視野下鄉(xiāng)村自治、德治、法治的良性互動(dòng)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：18SS21）。

[作者簡(jiǎn)介]章歆翊（1991—），女，浙江紹興人，碩士，講師，研究方向：經(jīng)濟(jì)法、國(guó)際經(jīng)濟(jì)法。