摘?要：在脫貧攻堅(jiān)中，對(duì)重點(diǎn)貧困地區(qū)的精確瞄準(zhǔn)與偏向投入，在一定程度上對(duì)非貧困縣、非貧困村與非貧困戶產(chǎn)生了必然的政策負(fù)外部性，表現(xiàn)為縣域脫貧結(jié)構(gòu)失衡、村莊幫扶懸崖效應(yīng)與邊緣人群爭(zhēng)貧風(fēng)險(xiǎn)。究其原由，在公共政策過(guò)程中，競(jìng)爭(zhēng)性的政策汲取、排他性的政策分配與分割性的政策評(píng)價(jià)是負(fù)外部性的三種發(fā)生機(jī)理。為此需要建立上下融合減貧機(jī)制，探索社區(qū)主導(dǎo)發(fā)展模式，拓展村民賦權(quán)參與空間，通過(guò)政策糾正、調(diào)適以消解和彌補(bǔ)政策負(fù)效應(yīng)，強(qiáng)化政治決策與分配的正義性。

關(guān)鍵詞：脫貧攻堅(jiān);政策效應(yīng);負(fù)外部性;分配正義

中圖分類號(hào)：F323.89?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2020）02-0052-09

作者簡(jiǎn)介：陳濤（1992-），男，土家族，華中師范大學(xué)政治科學(xué)高等研究院/中國(guó)農(nóng)村研究院博士研究生，助理研究員，主要研究方向?yàn)榛鶎优c地方治理。

公共政策瞄準(zhǔn)特定的政治目標(biāo)。扶貧政策旨在消除貧困、改善民生、實(shí)現(xiàn)共同富裕。近年來(lái)國(guó)家大力實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，加大對(duì)重點(diǎn)貧困地區(qū)的政策傾斜與幫扶力度，推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)取得了決定性進(jìn)展。按照現(xiàn)行農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村貧困人口由2012年的9 899萬(wàn)人減少到2017年3 046萬(wàn)人，累計(jì)減貧6 853萬(wàn)人，貧困發(fā)生率從10.2%下降到了3.1%，累計(jì)降低7.1個(gè)百分點(diǎn)[1] 。2018年8月17日，國(guó)務(wù)院扶貧辦召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)宣布11個(gè)省的40個(gè)貧困縣達(dá)到脫貧摘帽條件，這為減少中國(guó)貧困規(guī)模、解決區(qū)域性整體貧困邁出了堅(jiān)實(shí)的步伐。中國(guó)也即將進(jìn)入消除絕對(duì)貧困，緩解相對(duì)貧困、多維貧困的新時(shí)期，貧困治理顯露出新特征。特別是非貧困縣、非貧困村（以下簡(jiǎn)稱為“雙非地區(qū)”）幫扶不平衡、脫貧不同步的問(wèn)題凸顯，在一定程度上影響了群眾的滿意度與獲得感，產(chǎn)生了一些負(fù)面政策效應(yīng)。由此就引出問(wèn)題，扶貧政策的本意是通過(guò)社會(huì)再分配，調(diào)節(jié)社會(huì)貧富差距，促進(jìn)社會(huì)公平，鞏固民意基礎(chǔ)，強(qiáng)化國(guó)家認(rèn)同，但為什么還是相伴產(chǎn)生了社會(huì)不公平呢？或者說(shuō)，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義為既定政治目標(biāo)的公共政策實(shí)際為何會(huì)產(chǎn)生相對(duì)不公平的政策結(jié)果？

一、情景與行動(dòng)困境下的政策外部性

扶貧政策成效涉及對(duì)社會(huì)利益的調(diào)節(jié)與分配問(wèn)題，受到固有制度與社會(huì)環(huán)境的約束，可以歸結(jié)為“制度與結(jié)構(gòu)情境”“行動(dòng)與倫理感知”兩個(gè)方面的限制因素。一是制度與結(jié)構(gòu)的情境限制。制度對(duì)貧困治理有著重要影響，“脫貧攻堅(jiān)要取得實(shí)實(shí)在在的效果，關(guān)鍵是要找準(zhǔn)路子，構(gòu)建好的體制機(jī)制”[2]。扶貧政策在績(jī)效考核、資金使用和信息管理等方面的制度缺陷，都有可能導(dǎo)致精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)的偏離。基層干部的權(quán)威性支配、社會(huì)力量的缺場(chǎng)與貧困戶主體權(quán)利的缺失，使得扶貧項(xiàng)目難以落到實(shí)處。這種結(jié)構(gòu)約束從根本上限制了貧困者行動(dòng)的社會(huì)情境。扶貧面臨區(qū)域或城鄉(xiāng)間、貧困村戶之間、項(xiàng)目與資金的對(duì)接矛盾以及外部幫扶與自主脫貧等多重交織的結(jié)構(gòu)性矛盾。二是扶貧還面臨行動(dòng)與倫理感知困境。扶貧是調(diào)節(jié)利益分配的治理行為，難免會(huì)產(chǎn)生利益沖突，導(dǎo)致了精準(zhǔn)扶貧政策的懸?。阂环N情況是村民自治組織能力和權(quán)威的缺失與不足[3]，或是鄉(xiāng)村空心化與精英流失對(duì)貧困治理帶來(lái)挑戰(zhàn)。另一種情況是村組干部掌握著自由裁量權(quán)，會(huì)導(dǎo)致扶貧資源分配中的“精英俘獲”，以及扶貧政策執(zhí)行中公平和正義觀念的扭曲[4]。

概言之，以上兩種研究取向分別從制度情境與行動(dòng)感知入手，剖析了影響扶貧政策執(zhí)行的制度設(shè)計(jì)與行為倫理兩方面因素。在實(shí)際中這兩者是無(wú)法割裂的，扶貧政策的制度情境決定了基層的行動(dòng)感知，而基層反饋的政策評(píng)價(jià)又影響權(quán)威分配方式。彼得古勒維奇分析國(guó)家的社會(huì)基礎(chǔ)時(shí)提到;“政策需要政治。政治家追求一定的目標(biāo)并尋求適合于他們的政策，社會(huì)行為者也追求一定的目標(biāo)并尋求適合于他們的政治。”[5]換句話說(shuō)，扶貧政策正是在制度情境與行動(dòng)感知的互動(dòng)中產(chǎn)生并優(yōu)化的。

因此，在情景與行動(dòng)的基礎(chǔ)上有必要進(jìn)一步考察扶貧政策效應(yīng)，即考察人們基于權(quán)威性的分配情境而產(chǎn)生的直接公平感知以及由此形成的政治認(rèn)同，也就是農(nóng)戶在脫貧攻堅(jiān)當(dāng)中的政策地位、受惠程度與政策評(píng)價(jià)。當(dāng)前，主要瞄準(zhǔn)重點(diǎn)貧困群體的扶貧政策，在一定程度上造成了雙非地區(qū)非均衡的脫貧攻堅(jiān)態(tài)勢(shì)。安德森認(rèn)為，公共政策的許多結(jié)果可以從外在作用中得到很好的理解[6]。這就說(shuō)明，扶貧政策在實(shí)現(xiàn)針對(duì)貧困群體既定減貧目標(biāo)的同時(shí)，也對(duì)非貧困群體產(chǎn)生了外部政策效應(yīng)。外部性是公共政策的重要屬性，是表達(dá)政策影響的重要概念[7]。所謂政策外部性（policy externality），或稱為政策溢出效應(yīng)，是指瞄準(zhǔn)特定群體或環(huán)境的公共政策使他人或社會(huì)受到附帶的影響，可能表現(xiàn)為使他人或社會(huì)受益的正外部性（positive externality），也可能是使對(duì)方受損的負(fù)外部性（negative externality）。這意味著，分析政策外部性需要設(shè)定參照對(duì)象。在政策分配中，公共政策具有外部性，它是政治決策與分配的并發(fā)癥，不可避免，但可以調(diào)節(jié)。政府在實(shí)施某項(xiàng)公共政策時(shí)，除了實(shí)現(xiàn)既定的可預(yù)知的政策目標(biāo)，還會(huì)對(duì)政策范圍外的對(duì)象附帶產(chǎn)生或好或壞的政策外部性，分別表現(xiàn)為正外部性與負(fù)外部性。正外部性對(duì)公共政策具有增益作用，而負(fù)外部性具有損益作用，它會(huì)導(dǎo)致公共政策效應(yīng)的衰減，對(duì)他人或社會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響。就本文而言，就是對(duì)比非貧困縣、非貧困村與非貧困戶相較重點(diǎn)貧困對(duì)象（貧困縣、貧困村與貧困戶）在決策與分配中的負(fù)外部性，并就其在扶貧政策汲取、政策分配與政策反饋中的內(nèi)在發(fā)生機(jī)制以及相應(yīng)的克服策略展開(kāi)分析。

二、扶貧政策的負(fù)外部性及其表現(xiàn)

公共政策的外部性被提出之后，國(guó)內(nèi)外的研究者主要從政府行為之間、公共政策之間、超域環(huán)境之間和群體利益之間四種意義上對(duì)其類型化，用以表示公共政策產(chǎn)生的不同影響。但總體來(lái)看，我國(guó)學(xué)者對(duì)公共政策外部性的研究是不充分和不深入的，更鮮有人將其運(yùn)用到具體的政策效應(yīng)的分析當(dāng)中。有代表性的是，章文光從公共政策外部性的視角分析了精準(zhǔn)扶貧政策“同域外部性”“跨域外部性”與“分配外部性”三種類型[8]，這為拓展扶貧政策分析、評(píng)估扶貧政策效應(yīng)、優(yōu)化扶貧政策設(shè)計(jì)提供了有益啟示。不過(guò)，以上關(guān)于政策外部性的四分法或三分法實(shí)質(zhì)都不是在一個(gè)層次上的，它至少將政策主體、政策內(nèi)容與政策對(duì)象三種不同性質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)混在一起，無(wú)法清楚辨析同一公共政策針對(duì)不同對(duì)象的作用效果。實(shí)際上，縣、村、戶三級(jí)政策對(duì)象具有不同的利益，到縣、到村與到戶的扶貧政策也有不同的類型。基于此，需要以政策對(duì)象作為單一標(biāo)準(zhǔn)，比較分析貧困縣與非貧困縣、貧困村與非貧困村及貧困戶與非貧困戶三類“利益相關(guān)者”，在扶貧政策利益分配中各自的負(fù)外部性表現(xiàn)。

（一）減貧結(jié)構(gòu)失衡：部分非貧困縣貧困人口反超貧困縣

在縣級(jí)層面，扶貧政策的負(fù)外部性主要表現(xiàn)為減貧結(jié)構(gòu)失衡的風(fēng)險(xiǎn)。近年來(lái)，各地脫貧攻堅(jiān)工作都取得了顯著的成績(jī)，但由于各地原始貧困程度不一，減貧速率也有快慢，如表1所示，目前已經(jīng)有部分非貧困縣的貧困人口反超貧困縣，存在貧困“倒掛”的風(fēng)險(xiǎn)。

1.在被調(diào)查的5省10縣中貧困縣的原始貧困程度遠(yuǎn)超過(guò)非貧困縣。考察2014年各?。ㄊ?、區(qū)）的原始貧困人口數(shù)量，除了內(nèi)蒙古自治區(qū)以外，其他省、直轄市、自治區(qū)貧困縣的貧困人口均大幅超過(guò)非貧困縣，遼寧省兩縣相差5.1倍、河南省為4.46倍、重慶市為2.4倍、寧夏回族自治區(qū)為2.01倍;在貧困發(fā)生率上，貧困縣均高于非貧困縣，重慶兩縣差距最大達(dá)9.8個(gè)百分點(diǎn)，說(shuō)明貧困縣原始脫貧壓力大。

2.貧困縣近五年減貧速率均快于非貧困縣。對(duì)比2018年底的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，除內(nèi)蒙古自治區(qū)以外，其他省、直轄市、自治區(qū)貧困縣減貧速率整體都快于非貧困縣。其中，河南省A2縣95.19%的貧困戶實(shí)現(xiàn)了脫貧，累計(jì)脫貧人口超出A1縣28 280戶103 840人。重慶市B2縣94.04%的貧困戶已經(jīng)脫貧，累計(jì)脫貧人口超出B1縣9 683戶34 241人。遼寧省E2縣的累計(jì)脫貧人口占比（87.19%）高出E1縣3.42個(gè)百分點(diǎn)，寧夏回族自治區(qū)D2縣（87.24%）高出D1縣2.89個(gè)百分點(diǎn)。

3.部分非貧困縣后續(xù)脫貧壓力反超貧困縣。從剩余貧困人口來(lái)看，在絕對(duì)數(shù)上寧夏、河南兩?。▍^(qū)）的脫貧壓力最大。比較而言，河南省與重慶市非貧困縣未脫貧人口已經(jīng)反超了貧困縣，其中重慶市反超875戶2 241人，河南省反超5 467戶9 117人;從2018年的貧困發(fā)生率來(lái)看，河南、寧夏與重慶的非貧困縣，其貧困發(fā)生率在2014年時(shí)均低于貧困縣，到2018年底分別被反超1.35%、0.15%與0.11%，可見(jiàn)部分地區(qū)出現(xiàn)了貧困“倒置”風(fēng)險(xiǎn)。

減貧失衡風(fēng)險(xiǎn)還表現(xiàn)在區(qū)域之間，這種區(qū)域性、結(jié)構(gòu)性矛盾在連片特困地區(qū)和深度貧困地區(qū)更為突出，影響也更為深遠(yuǎn)[9]。寧夏六盤(pán)山是集中連片貧困地區(qū)之一，西海固地區(qū)歷來(lái)是國(guó)家重點(diǎn)扶貧地區(qū)。寧夏兩個(gè)縣2018年貧困發(fā)生率分別為4.8%與4.65%，遠(yuǎn)超過(guò)其他省、市、自治區(qū)8縣，而其2018年農(nóng)村人均可支配收入也相對(duì)最低。

（二）幫扶懸崖效應(yīng)：非貧困村發(fā)展反而滯后于貧困村

村莊層面的政策負(fù)外部性體現(xiàn)為幫扶懸崖效應(yīng)，它是指在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中，由于扶貧資源向貧困村的疊加甚至是超標(biāo)供給，導(dǎo)致非貧困村的政策支持相對(duì)不足，村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)水平與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)落后，從而造成非貧困村的發(fā)展相對(duì)滯后。

1.非貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)水平較差，特別是那些位于縣城邊緣、距縣城偏遠(yuǎn)、地形相對(duì)復(fù)雜、人口基數(shù)相對(duì)較多的非貧困村條件相對(duì)最差。究其緣由，一是有部分非貧困村的歷史積貧相對(duì)嚴(yán)重，其基礎(chǔ)設(shè)施條件原本較差，或者原來(lái)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低有待升級(jí)。如重慶市地處武陵山區(qū)地帶，受限于自然地理?xiàng)l件和大散居的客觀情況，道路建設(shè)成本高、難度大，目前仍然沒(méi)有實(shí)現(xiàn)到村公路的全面硬化。二是近年來(lái)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金與公共服務(wù)項(xiàng)目主要傾向貧困村，相較而言，非貧困村存在“邊緣化”的問(wèn)題。特別是，由于脫貧攻堅(jiān)前期不允許給非貧困村安排扶貧項(xiàng)目，造了非貧困村甚至由“好村”落為了“差村”。

案例一：河南省A1縣Y村是非貧困村，因地處鄉(xiāng)政府駐地，以前的水電路等基礎(chǔ)設(shè)施條件相對(duì)較好。2005年鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并后政府搬走。與Y村同鎮(zhèn)的Z村原本是一個(gè)貧困村，該村地處偏遠(yuǎn)，基礎(chǔ)設(shè)施落后。2014年以來(lái)，政府加大對(duì)Z村的投入，2016-2018年間共投入扶貧資金達(dá)800多萬(wàn)元，村莊面貌煥然一新。相比較，Y村原來(lái)的基礎(chǔ)設(shè)施條件老化，2018年的貧困發(fā)生率高達(dá)3.45%，反而變成了一個(gè)落后村。因此，就有村民質(zhì)問(wèn)Y村村支書(shū)說(shuō)：“你這個(gè)村支書(shū)怎么當(dāng)?shù)模∪思业穆范技訉捔?，咱們村跟人家咋比？”（A1縣訪談編號(hào)SYR20190520）

村莊發(fā)展受地方性政策影響很大，幫扶懸崖效應(yīng)多是地方政策負(fù)外部性的體現(xiàn)。在10縣中，內(nèi)蒙古自治區(qū)通過(guò)全面推進(jìn)“十個(gè)全覆蓋”2014年開(kāi)始內(nèi)蒙古自治區(qū)在農(nóng)村牧區(qū)全面實(shí)施“十個(gè)全覆蓋”工程，具體包含有危房改造、安全飲水、街巷硬化、電力村村通和農(nóng)網(wǎng)改造、村村通廣播電視和通訊、校舍建設(shè)及安全改造、標(biāo)準(zhǔn)化衛(wèi)生室建設(shè)、文化室建設(shè)、便民連鎖超市、農(nóng)村牧區(qū)常駐人口養(yǎng)老醫(yī)療低保等社會(huì)保障工程。 工程，相對(duì)均衡地提升了農(nóng)村牧區(qū)的公共服務(wù)水平。寧夏D1縣作為全國(guó)最大的異地生態(tài)移民扶貧開(kāi)發(fā)區(qū)，轄區(qū)內(nèi)所有貧困村和非貧困村均按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和提供公共服務(wù)，因此政策外部性相對(duì)較小。河南、遼寧、重慶三?。ㄊ校┑恼哓?fù)外部性相對(duì)明顯，作為脫貧摘帽的硬性指標(biāo)，貧困村基本上都達(dá)到了“五通三有”所謂村莊“五通三有”，即通路、通車(chē)、通電、通郵、通網(wǎng)，有安全飲水、有文化廣場(chǎng)、有標(biāo)準(zhǔn)化衛(wèi)生室與合格的鄉(xiāng)村醫(yī)生，各個(gè)地方的表述方式存在一定差異，但總體上就是這幾個(gè)方面。 的條件，但非貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施狀況較為薄弱，或存在明顯短板，集中表現(xiàn)為村內(nèi)通組與入戶公路、環(huán)衛(wèi)設(shè)施、村部與衛(wèi)生室建設(shè)，以及農(nóng)村飲水安全等方面。

2.懸崖效應(yīng)也體現(xiàn)為村莊集體經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，但在各地存在一定區(qū)別，總體可分為統(tǒng)籌發(fā)展型與偏向發(fā)展型兩大類（見(jiàn)表2）。一是統(tǒng)籌發(fā)展型。重慶市B1縣積極鼓勵(lì)村集體或村莊能人帶頭開(kāi)拓新業(yè)態(tài)，產(chǎn)業(yè)扶貧統(tǒng)一扶持包括非貧困村在內(nèi)的落后村發(fā)展，計(jì)劃在2019年底消除空殼村。河南省A1縣由于大多數(shù)的非貧困村缺乏原始積累，全縣42.8%的村為空殼村，該縣計(jì)劃2019年向各村注入20萬(wàn)元啟動(dòng)資金幫助其發(fā)展。二是偏向發(fā)展型。調(diào)研發(fā)現(xiàn)內(nèi)蒙古、寧夏與遼寧三地的非貧困村集體經(jīng)濟(jì)薄弱與產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目無(wú)緣。內(nèi)蒙古C1縣的非貧困村主要是對(duì)外發(fā)包機(jī)動(dòng)地，村集體收入單一。寧夏D1縣的非貧困村缺少有針對(duì)性的幫扶項(xiàng)目，主要依靠村莊自主發(fā)展。遼寧省E1縣有17個(gè)貧困村無(wú)穩(wěn)定集體收入，非貧困村可供支撐的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目更為有限，甚至部分村還存在村莊債務(wù)。

（三）臨界貧困的非貧困戶爭(zhēng)當(dāng)貧困戶

具體到農(nóng)戶層面，以貧困線為標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分出非貧困戶與貧困戶，使得扶貧政策對(duì)非貧困戶產(chǎn)生了外部性，主要表現(xiàn)為爭(zhēng)當(dāng)貧困戶的負(fù)外部性。在脫貧攻堅(jiān)中，與建檔立卡貧困戶相比，處于臨界貧困狀態(tài)的非貧困戶，在實(shí)際幫扶中被政策所割裂或忽視。

只要有貧困戶與非貧困戶的劃分，邊緣戶就會(huì)持續(xù)存在。邊緣戶是扶貧當(dāng)中需重點(diǎn)關(guān)注的“脆弱群體”，該群體類型復(fù)雜，形成原因多樣。有的地方將其界定為：2018年人均純收入超過(guò)貧困線但不足5 000元戶，以及人均純收入超過(guò)5 000且低于全縣農(nóng)村人均純收入（11 000元）的大病戶、重殘戶、獨(dú)居老人戶、特困戶、低保戶等。根據(jù)五省市、自治區(qū)10縣情況，邊緣戶可以細(xì)分為16種，從其形成原因來(lái)看，大致可以總結(jié)為五大類型：第一類邊緣戶包括公認(rèn)貧困卻未納入戶、無(wú)人幫扶戶，主要是由于扶貧工作疏忽造成的，在精準(zhǔn)識(shí)別中出現(xiàn)了錯(cuò)貧、漏評(píng)問(wèn)題;第二類邊緣戶為近期家有變故戶、今年脫貧戶、今年返貧戶，主要是因?yàn)榧彝ナ杖氩环€(wěn)定，未能實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定增收，存在著“兩愁”風(fēng)險(xiǎn);第三類邊緣戶為房屋破舊戶、家有重病人口戶、家有殘疾人口戶、子女上學(xué)負(fù)擔(dān)重戶，這主要是因?yàn)樽》?、醫(yī)療與教育“三保障”力度不足而形成;第四類邊緣戶包括爭(zhēng)低?；蛭催_(dá)目的貧困戶、好吃懶做戶，最主要原因還在于自身思想懶散;第五類是獨(dú)居老人戶、小姓外來(lái)戶、散居偏遠(yuǎn)戶、長(zhǎng)期外出貧困戶等特殊的困難群體，他們多處于社會(huì)弱勢(shì)地位，容易被主流社會(huì)所忽視。

由于扶貧政策“含金量高”，針對(duì)貧困戶的多項(xiàng)政策疊加，加劇了邊緣戶“爭(zhēng)貧”問(wèn)題。個(gè)別貧困戶存在“等、靠、要”的精神貧困思想，不愿脫貧。因?yàn)橛姓叨档祝毨糁鲃?dòng)參與扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展的積極性不高，沒(méi)有自主發(fā)展的意愿。“靠著墻根曬太陽(yáng)，等著政府送小康?！鄙踔痢霸截氃焦鈽s、越貧越要救濟(jì)”，這讓一部分貧困戶陷入“越扶越貧”的怪圈，滋生了貧困戶的依賴思想，也讓未享受到政策紅利的非貧困戶，尤其是家庭條件較差或突遭家庭變故的邊緣戶心生不滿。

案例二：寧夏D2縣Z村陳姓村民說(shuō)：“國(guó)家的扶貧政策是好的，那些貧困戶也真的需要幫助，這是讓大家都有飯吃。但還幫扶那些脫了貧的富裕人家，這就有點(diǎn)說(shuō)不過(guò)去了?！保―2縣訪談編號(hào)SYR20190525）

如案例二所說(shuō)，有些貧困戶已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定脫貧，從貧困戶變成脫貧戶再到富裕戶，實(shí)現(xiàn)了脫貧“三級(jí)跳”，卻仍享受各項(xiàng)政策扶持。

三、公共政策負(fù)外部性的發(fā)生機(jī)制

在非貧困縣與貧困縣、非貧困村與貧困村、非貧困戶與貧困戶三類比較中，扶貧政策都相應(yīng)產(chǎn)生了負(fù)外部性。究其緣由，在公共政策決策與分配中，由于公共選擇而強(qiáng)加或附帶給他人的外部成本，也許比私人市場(chǎng)中所產(chǎn)生的外部性更大[10]。公共政策措施不管是打算糾正分配不公、規(guī)制產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)公共物品，還是糾正市場(chǎng)的不完善——都是由一部分人將手中的權(quán)力強(qiáng)加到其他人的頭上[11]。這種外部性的發(fā)生與扶貧政策特性密切相關(guān)。薩繆爾森和馬斯格雷夫概括了公共產(chǎn)品所具有的非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性與不可分割性特征[12]，而作為政策與分配過(guò)程的扶貧政策，從政策汲取、政策分配到政策反饋都具有相反于公共產(chǎn)品的特性。

（一）競(jìng)爭(zhēng)性的政策汲?。悍鲐氋Y源的爭(zhēng)奪與偏向投入

同私人市場(chǎng)中企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)一樣，在扶貧政治決策與分配中也面臨著資源配置難題。扶貧政策作為一種國(guó)家分配性政策，中央政府將有限的扶貧資金、項(xiàng)目與力量多大程度分配給地方政府，這既是自上而下的資源分配過(guò)程，也是一個(gè)自下而上的政策汲取過(guò)程。在政治博弈當(dāng)中，地方政府以實(shí)現(xiàn)本轄區(qū)內(nèi)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)為最大利益，具有特定的利益結(jié)構(gòu)、自主能力與制度約束。地方政府不僅具有自主性，作為理性行動(dòng)主體其還具有自利性。因此，非貧困縣與貧困縣在自下而上的政策汲取中難免會(huì)出現(xiàn)利益的爭(zhēng)奪，“通過(guò)策略性互動(dòng)影響扶貧資源的分配格局，使得扶貧資源的分配朝向有利于自己的方向發(fā)展”[13]。

競(jìng)爭(zhēng)性的政策汲取突出表現(xiàn)在對(duì)貧困“帽子”的爭(zhēng)奪上。為了發(fā)揮扶貧資源的規(guī)模效應(yīng)，國(guó)家以縣為資源分配的基本單元。在1986年和1994年分別確定了331個(gè)和592個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣.《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》規(guī)定“中央的財(cái)政、信貸和以工代賑等扶貧資金要集中投放在國(guó)家重點(diǎn)扶持的貧困縣”。2002年進(jìn)一步確定了國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣，在《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001-2010年）》中提到，中央財(cái)政扶貧資金與扶貧貸款“主要用于扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣，適當(dāng)支持其他貧困地區(qū)” 。之后，《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020年）》要求統(tǒng)籌資源扶持連片特困地區(qū)，“財(cái)政扶貧資金主要投向連片特困地區(qū)、重點(diǎn)縣和貧困村”。在扶貧資源傾向投入的政策背景下，“扶貧場(chǎng)域是行動(dòng)者‘爭(zhēng)奪扶貧資源的實(shí)踐空間”[13]，獲得“貧困縣”“重點(diǎn)縣”“特困地區(qū)縣”的貧困“帽子”，對(duì)于推動(dòng)扶貧工作尤其重要。

案例三：河南A1縣（非貧困縣）扶貧辦主任談到：我們縣是農(nóng)業(yè)大縣，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，財(cái)源性大項(xiàng)目、大工業(yè)項(xiàng)目少，縣財(cái)政屬于“吃飯財(cái)政”，單靠縣財(cái)政支持脫貧攻堅(jiān)很吃力。實(shí)際上，貧困縣與非貧困縣縣級(jí)財(cái)政扶貧投入大致相當(dāng)，但上級(jí)扶貧資金向貧困縣的傾斜力度很大，有的縣當(dāng)了10多年的貧困縣，從當(dāng)貧困縣開(kāi)始就一直享受?chē)?guó)家政策支持，多年來(lái)兩者累計(jì)了有幾十億的差距。（A1縣訪談編號(hào)LZ20190520）

案例四：河南A2縣（貧困縣）扶貧辦主任談到：本縣面臨“四不靠、兩沒(méi)有”縣情，正因?yàn)槿绱水?dāng)初好不容易才爭(zhēng)到連片特困地區(qū)縣的帽子，每年國(guó)家給10個(gè)億的資金支持。2019年摘帽退出只是首戰(zhàn)告捷，后續(xù)還要鞏固脫貧成果，脫貧不脫政策，扶貧資金不能夠減少。（A2縣訪談編號(hào)CCQ20190523）

對(duì)比案例三、案例四不難發(fā)現(xiàn)，非貧困縣與貧困縣在政策投入上存在很大差距。數(shù)據(jù)顯示，2018年寧夏D1縣（非貧困縣）的各級(jí)累計(jì)扶貧資金相較D2縣（貧困縣）少了5.96億元。不僅如此，貧困縣擁有自主的資金整合權(quán)限，而非貧困縣涉農(nóng)資金整合權(quán)限受到限制，這也進(jìn)一步拉大了雙非地區(qū)的差距。如內(nèi)蒙古C1縣2018年與2019年分別整合資金6 350萬(wàn)元、3 000萬(wàn)元，僅占C2縣的61.45%和8.51%，其資金整合力度、范圍都不及貧困縣。相似地，2018年7月河南省下放了財(cái)政涉農(nóng)資金的審批權(quán)限，包括A1縣在內(nèi)的12個(gè)脫貧任務(wù)較重的非貧困縣，可以整合省級(jí)以下涉農(nóng)財(cái)政資金。不過(guò)，財(cái)政涉農(nóng)資金整合以后，其使用流向又受到限制。綜上，政策投入與權(quán)限的偏向性分配一定程度上導(dǎo)致了總體減貧結(jié)構(gòu)的不均衡。

（二）排他性的政策分配：貧困身份的限制與受益落差

在政策分配環(huán)節(jié)涉及的關(guān)鍵問(wèn)題是誰(shuí)有資格從公共政策中受益并且多大程度的受益。因此，需要設(shè)立特定的分配標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)判別政策身份，而這種“資格權(quán)”必定是排他性的?！安伎材虾退蹇藦恼问袌?chǎng)上‘經(jīng)濟(jì)人的假定出發(fā)，認(rèn)為民主原則下的公共決策過(guò)程有可能造成多數(shù)人對(duì)少數(shù)人的強(qiáng)制而產(chǎn)生外部效應(yīng)?！盵14]實(shí)質(zhì)上不論是多數(shù)人還是少數(shù)人決策，只要是排他性的政策分配方案，都將有另外一部分人從中遭受外部性。具體到扶貧政策中，與中央以縣為單位進(jìn)行政策投入的邏輯一樣，縣域范圍內(nèi)的扶貧資源分配是以村為單位的，“貧困村”成為縣級(jí)政治決策與分配的身份標(biāo)識(shí)，非貧困村則處于扶貧政策的被排斥地位。

囿于貧困身份的限制以及扶貧資金使用的嚴(yán)格約束，各地基本都是“資金跟著項(xiàng)目走，項(xiàng)目跟著貧困村走”。在實(shí)際中，非貧困村與貧困村在扶貧政策中“同地不同等”[15]，表現(xiàn)為人財(cái)物都往貧困村集中，非貧困村享受不到產(chǎn)業(yè)扶貧、金融扶貧等政策支持。如表3所示，以河南A1縣、重慶B1縣和遼寧E1縣的6個(gè)村為例：2018年A1縣在羅村（貧困村）與菜村（非貧困村）投入的扶貧資金相差203萬(wàn)元;在B1縣，2014年以來(lái)累計(jì)在旗村（貧困村）投入1 135萬(wàn)元，年均投入227萬(wàn)元，而在安村（非貧困村）年均投入41.2萬(wàn)元，兩者年均相差185.8萬(wàn)元;E1縣盛村（貧困村）2016年以來(lái)累計(jì)投入145萬(wàn)元，代村（非貧困村）累計(jì)投入50萬(wàn)元，兩者年均相差31.67萬(wàn)元?？梢?jiàn)扶貧資金與項(xiàng)目無(wú)法有效覆蓋非貧困村。

此外，駐村幫扶的安排也具有排他性特點(diǎn)。河南A1縣與重慶B1縣的幫扶相對(duì)均衡，基本實(shí)現(xiàn)了貧困村與非貧困村幫扶的全覆蓋。其他三縣對(duì)非貧困村幫扶力度都較小，內(nèi)蒙古C1縣和寧夏D1縣均未向非貧困村派駐第一書(shū)記與駐村工作隊(duì)，非貧困村主要是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部或是村干部進(jìn)行幫扶。遼寧E1縣有由縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的第一書(shū)記，但沒(méi)有駐村幫扶工作隊(duì)。需要注意的是，這種排他性政策分配模式之所以存在，有以下幾方面的現(xiàn)實(shí)影響因素：一是目標(biāo)化導(dǎo)向。非貧困村雖然也有貧困人口與脫貧任務(wù)，但不需要走貧困村脫貧的程序。為了實(shí)現(xiàn)貧困村摘帽的目標(biāo)，地方政府不得不加大對(duì)貧困村的幫扶力度。二是策略式執(zhí)行。由于時(shí)間、精力、人財(cái)物都相對(duì)有限，脫貧攻堅(jiān)又有明確時(shí)間節(jié)點(diǎn)，各級(jí)政府都感到時(shí)間緊、任務(wù)重、壓力大，迫于脫貧摘帽的嚴(yán)峻形勢(shì)，地方政府多集中“火力”向戴有貧困“帽子”的貧困村發(fā)起“總攻”，致使非貧困村的脫貧攻堅(jiān)工作相對(duì)滯后。三是自主性受限。在落實(shí)“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”的扶貧機(jī)制中，中央、省市逐級(jí)限定了總體政策要求，到縣、鄉(xiāng)層面缺少靈活的政策權(quán)限，以致于基層工作的可操作性不強(qiáng)，部分政策難以落實(shí)。即是說(shuō)，基于貧困身份的排他性的政策分配有其現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，并導(dǎo)致了村莊幫扶的懸崖效應(yīng)。

（三）分割性的政策評(píng)價(jià)：分配正義的權(quán)威與民意矛盾

“公共政策以社會(huì)正義為基本目標(biāo)，每項(xiàng)公共政策都應(yīng)從正義性角度進(jìn)行評(píng)估?！狈鲐氄咧饕疾斓氖欠峙湔x問(wèn)題，它包括了“作為公正的正義”與“作為公平的正義”[16]。因此，扶貧政策評(píng)價(jià)包括兩方面的內(nèi)涵：一是政府對(duì)扶貧政策本身的評(píng)價(jià)。主要考察扶貧資源分配的過(guò)程、規(guī)則與機(jī)會(huì)是否公正，可稱為權(quán)威評(píng)價(jià)。二是對(duì)扶貧政策政治效應(yīng)的評(píng)價(jià)。主要強(qiáng)調(diào)包括非貧困戶與貧困戶在內(nèi)的農(nóng)戶，各自從扶貧政策中的受益程度以及滿意狀況，即對(duì)扶貧政策公平性的評(píng)價(jià)，可稱其為民意評(píng)價(jià)。雖然這是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面，實(shí)際中卻蘊(yùn)含著分割化的矛盾與沖突。國(guó)家基于公正取向，追求脫貧奔小康一個(gè)都不能掉隊(duì)，以增強(qiáng)政治合法性，這是公共政策的權(quán)威基礎(chǔ)。而農(nóng)民基于利益取向，他們更關(guān)心自己實(shí)際所享受的政策利益，這是公共政策的民意基礎(chǔ)。兩種評(píng)價(jià)的分割與張力，容易疏解公共政策的效應(yīng)。

從權(quán)威評(píng)價(jià)來(lái)看，扶貧政策的正義性就是要在2020年全面消除絕對(duì)貧困，實(shí)現(xiàn)在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口全部脫貧，這是社會(huì)主義制度的本質(zhì)要求。因此，在自上而下的資源傳遞與分配中，扶貧政策所瞄準(zhǔn)的對(duì)象從區(qū)域到縣鄉(xiāng)，再到村莊，最后精準(zhǔn)到戶到人?！霸诜龀终l(shuí)、誰(shuí)來(lái)扶、怎么扶、如何退，全過(guò)程都要精準(zhǔn)”，而真正實(shí)現(xiàn)“六個(gè)精準(zhǔn)”就需要對(duì)非貧困戶與貧困戶作出區(qū)分，不可避免就會(huì)附帶出現(xiàn)邊緣人群風(fēng)險(xiǎn)的政策負(fù)外部性。然而，公平與正義并非國(guó)家獨(dú)享的價(jià)值觀，地方社會(huì)在自身的傳統(tǒng)與特定場(chǎng)域內(nèi)也形成了農(nóng)民的公平觀念和社會(huì)正義觀[17]?；趪?guó)家立場(chǎng)以公正為導(dǎo)向的權(quán)威評(píng)價(jià)，與基于農(nóng)民立場(chǎng)以公平為導(dǎo)向的民意評(píng)價(jià)，兩者之間存在分割化的矛盾?！罢邚埩?lái)了對(duì)村莊原有公平觀念的沖擊，最終導(dǎo)致了人們對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作合理性的質(zhì)疑，這種質(zhì)疑帶來(lái)了多方面的負(fù)面效應(yīng)?！盵18]

在民意評(píng)價(jià)上，與農(nóng)戶利益直接相關(guān)的是“兩不愁、三保障”政策。從五省情況來(lái)看，在“兩不愁”政策上，到戶增收是針對(duì)貧困戶的特惠政策，公益崗位、金融扶貧與就業(yè)扶持為調(diào)節(jié)政策，在優(yōu)先保障貧困戶的條件下非貧困戶能部分享受。在“三保障”政策上，一是教育保障。貧困戶家庭學(xué)生從幼兒保教一直到本科甚至研究生，幾乎可以享受全階段的資助與補(bǔ)貼。二是醫(yī)療保障。五個(gè)縣的貧困戶均享受5～9道醫(yī)療保障線，而非貧困戶的醫(yī)療保障相對(duì)薄弱，一旦家中有人患了大病，救助比例低、起付線高，很容易因大病致貧。三是住房保障。各地主要瞄準(zhǔn)低保戶、五保戶等五類群體實(shí)施“危房改造”，為避免非貧困戶不滿，也有地方對(duì)居住條件較差的農(nóng)戶實(shí)施“六改一增”。總體上，到戶增收、教育與醫(yī)療保障的政策界線明顯，貧困群體在扶貧資源的享有與使用方面形成了對(duì)非貧困村民的排斥。如案例五所述，在利益比較中很容易引起非貧困戶的不公平心理，有損扶貧政策的民意基礎(chǔ)。

案例五：重慶M村王姓村民為非貧困戶，在談到醫(yī)療與教育政策時(shí)說(shuō)“貧困戶看病、孩子讀書(shū)都不花錢(qián)，我們看病也有一定報(bào)銷(xiāo)，但還是要交錢(qián)，還是有點(diǎn)不公平?！保˙1縣訪談編號(hào)YM20190524）

四、政治決策與分配中的負(fù)外部性的化解

通過(guò)對(duì)扶貧政策效應(yīng)的考察發(fā)現(xiàn)，“雙非”地區(qū)在脫貧攻堅(jiān)中所面臨的縣域減貧結(jié)構(gòu)失衡、村莊幫扶懸崖效應(yīng)以及農(nóng)戶層面的邊緣人群風(fēng)險(xiǎn)等現(xiàn)實(shí)困境，它不僅受到制度與結(jié)構(gòu)情境、行動(dòng)與倫理感知的影響，更大程度上是扶貧政策外部效應(yīng)的呈現(xiàn)。

公共政策是對(duì)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性調(diào)節(jié)與分配，政策實(shí)施過(guò)程就是利益分配過(guò)程。從政治方面來(lái)看，扶貧政策負(fù)外部性的產(chǎn)生受到三方面因素影響。首要的是政策汲取的競(jìng)爭(zhēng)性，在自上而下進(jìn)行政策資源傳遞的同時(shí)，利益相關(guān)者也會(huì)主動(dòng)進(jìn)行自下而上的利益爭(zhēng)奪。接著，扶貧政策分配具有排他性，基于單一政策身份的分配方案，無(wú)論是多數(shù)同意還是少數(shù)同意，都會(huì)將剩下的那部分人排斥在外，從而遭受外部性影響。最后，政策評(píng)價(jià)具有分割性，因?yàn)閷?duì)于正義觀的認(rèn)識(shí)不同，國(guó)家或政府立場(chǎng)的權(quán)威評(píng)價(jià)與社會(huì)或民眾立場(chǎng)的民意評(píng)價(jià)相分割，形成公正分配與公平分配的矛盾，有損公共政策效應(yīng)。正因如此，應(yīng)該采取相應(yīng)的措施克服消除并彌補(bǔ)政策負(fù)效應(yīng)，將政策負(fù)外部性控制在最小，將正外部性擴(kuò)展到最大。具體來(lái)說(shuō)：

1.建立上下融合減貧機(jī)制。減貧脫貧是中央、地方和貧困戶的共同目標(biāo)，為了糾正減貧結(jié)構(gòu)失衡的外部性，實(shí)現(xiàn)公平的政策汲取需要發(fā)揮“自上而下”與“自下而上”兩種積極性，建議根據(jù)貧困人口數(shù)量與程度均衡配置到縣級(jí)的扶貧資金，均衡政策投入力度。（1）公平資金投入。在脫貧攻堅(jiān)期內(nèi)，扶貧資金需要適度向脫貧任務(wù)較重的非貧困縣傾斜，中央、省、對(duì)口幫扶市與屬地市可以按照一定的比例分擔(dān)，確保政策投入與脫貧難度相匹配。（2）加大資金整合。建議賦予非貧困縣涉農(nóng)資金整合的權(quán)限，鼓勵(lì)縣級(jí)政府根據(jù)貧困的實(shí)際情況統(tǒng)籌安排扶貧資金與項(xiàng)目，創(chuàng)新涉農(nóng)資金整合的更多有效形式，發(fā)揮財(cái)政資金的規(guī)模效應(yīng)。（3）靈活資金使用。不過(guò)度“卡死”整合資金的使用流向，在不改變扶貧資金用途的前提下，鼓勵(lì)縣級(jí)政府探索一些跨鄉(xiāng)、跨村的扶貧資金整合使用辦法，但也要嚴(yán)格資金使用與監(jiān)管。

2.探索社區(qū)主導(dǎo)發(fā)展模式。為了糾正因排他性政策分配導(dǎo)致的村莊幫扶懸崖效應(yīng)，應(yīng)調(diào)整基于政策身份的分配原則，依據(jù)“受影響利益原則”達(dá)爾提出“受影響利益原則”（the principle of affected interests），即所有受到了政府決策影響的人都應(yīng)當(dāng)有權(quán)參與該政府。因?yàn)檫@些人被迫承擔(dān)了國(guó)家決策與分配外部性，成為了政治決策的受影響利益。雖然達(dá)爾是在國(guó)家層面討論政治外部性的，但此原則同樣適用于不同村莊之間的政治分配。[19]進(jìn)行分配，從而打破非貧困村與貧困村的政策阻隔，充分激發(fā)村莊自身的發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)政策負(fù)外部性內(nèi)部化。在實(shí)踐中可以探索“社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展”20世紀(jì)90年代以來(lái)，世界銀行等國(guó)際機(jī)構(gòu)參與治理發(fā)展中國(guó)家的貧困問(wèn)題，提出社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展（community drived development，簡(jiǎn)稱CDD）的貧困治理模式，中國(guó)學(xué)者稱其為“村民驅(qū)動(dòng)型發(fā)展”，它具有項(xiàng)目選擇自主性、公眾參與廣泛性、實(shí)施過(guò)程公開(kāi)性、項(xiàng)目執(zhí)行程序性、監(jiān)督過(guò)程同步性、項(xiàng)目管理有效性等特點(diǎn)。[20]貧困治理模式，充分發(fā)揮村民自治功能，優(yōu)化扶貧資源分配。（1）因村歸類分配資源。結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)狀況與人口密度等指標(biāo)，區(qū)分基礎(chǔ)落后村、產(chǎn)業(yè)薄弱村與人口空心村等不同類型的村莊，有針對(duì)性地進(jìn)行政策分配。（2）提高駐村幫扶質(zhì)量。根據(jù)村莊貧困程度與需求，安排對(duì)口幫扶干部，對(duì)于脫貧任務(wù)重的非貧困村增強(qiáng)幫扶。通過(guò)建立權(quán)責(zé)清單，跨村輪崗制度，離村聯(lián)系制度，強(qiáng)化幫扶責(zé)任。（3）加強(qiáng)基層組織建設(shè)。尤其針對(duì)組織渙散的非貧困村，要選好村黨組織書(shū)記，綜合考慮政治態(tài)度、年齡、文化、能力與精力等因素，選拔可靠能干的年輕人進(jìn)入班子，聘請(qǐng)老黨員、老干部為村莊顧問(wèn)?？梢蕴剿髟诖褰?jīng)濟(jì)組織中建立黨支部，吸納經(jīng)濟(jì)能人參與村莊治理。

3.拓展村民賦權(quán)參與空間。貧困一定程度上是“權(quán)利失效”的結(jié)果，權(quán)利與機(jī)會(huì)的不平等也會(huì)產(chǎn)生貧困[21]。分割化的權(quán)威評(píng)價(jià)與民意評(píng)價(jià)，強(qiáng)化了邊緣人群風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)外部性。為此要針對(duì)邊緣人進(jìn)行話語(yǔ)賦權(quán)，給予非貧困戶公平的權(quán)利保障，增強(qiáng)政策民意基礎(chǔ)。（1）暢通利益表達(dá)途徑。通過(guò)“扶貧大喇叭”“晝?cè)L夜談”“民情聯(lián)系卡”等形式，建立常態(tài)化的利益表達(dá)渠道，引導(dǎo)村民主動(dòng)進(jìn)行政策溝通，傾聽(tīng)和搜集村民意見(jiàn)，及時(shí)了解與回應(yīng)民情。（2）創(chuàng)新思想激勵(lì)方式。注重發(fā)揮村規(guī)民約等非正式制度的作用，激勵(lì)貧困戶自主脫貧。通過(guò)評(píng)選“脫貧之星”“勞動(dòng)之星”樹(shù)立典型，施行正面激勵(lì)。公示村民誠(chéng)信“紅黑榜”，對(duì)于不履行義務(wù)的貧困戶適當(dāng)進(jìn)行懲戒。（3）實(shí)行梯度政策幫扶。為避免脫貧戶擠占資源，可以推進(jìn)階梯式脫貧，細(xì)化兜底貧困戶、一般貧困戶、脫貧風(fēng)險(xiǎn)戶與穩(wěn)定脫貧戶的具體標(biāo)準(zhǔn)，梯度設(shè)置幫扶政策門(mén)檻，調(diào)節(jié)普惠政策與特惠政策覆蓋面。

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（責(zé)任編輯：董應(yīng)才）