徐維新

【摘要】公安機關(guān)承擔(dān)著維護社會安全穩(wěn)定的光榮使命，在新時代，為貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于加強和改進人民信訪工作的重要指示，需要積極構(gòu)建現(xiàn)代化信訪制度，做好公安機關(guān)的信訪改革工作，以此促進公安信訪工作法制化與規(guī)范化水平不斷提高。與此同時，做好公安信訪改革是推進信訪工作法制化與踐行依法治國方略的重要戰(zhàn)略部署，是基于現(xiàn)代工作機制與模式的一種重要變革，是公安機關(guān)依法治理信訪工作的有效途徑。

【關(guān)鍵詞】公安機關(guān);信訪改革;問題;對策

在政法機關(guān)領(lǐng)域，信訪問題與工作方式在很長一段時間內(nèi)很難有效契合依法治國方略，因此改革勢在必行。中央政法委早在2013年初，就積極開展了涉法涉信訪改革工作，其核心在于“訴訪分離”，并確定為政法系統(tǒng)的“四項重點改革”內(nèi)容，在法治化軌道處理涉法涉信訪問題。

一、公安機關(guān)信訪改革中存在的問題

（一）程式運行問題。經(jīng)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，“訴訪分離”是公安信訪改革的重中之重，向法律渠道導(dǎo)入非法律渠道，并為廣大人民群眾所接受，促使信訪部門的職能狀態(tài)逐漸恢復(fù)到初始階段。在實際操作過程中可以體現(xiàn)為信訪事項三個主線的運行程式，受理審查、公安內(nèi)部法定渠道導(dǎo)入、外部法定渠道導(dǎo)出等，改革的成功與否與運行程式的順暢性、有效執(zhí)行息息相關(guān)。為充分掌握公安信訪部門對于受理審查機制的具體執(zhí)行情況，可采用兩種方法訪問負(fù)責(zé)公安信訪接待的工作人員，即訪談法、觀察法，對近期的全部接訪登記簿冊進行認(rèn)真查閱。

（二）配套機制問題。公安機關(guān)為認(rèn)真做好信訪改革工作，現(xiàn)專門設(shè)立了10個配套措施，其中三個機制最為重要，且最符合上級公安機關(guān)的配套規(guī)定。1.信訪事項終結(jié)機制。在公安信訪改革中，對于信訪人履行完畢或主動放棄履行法律程序、堅持事項、履行信訪終結(jié)程序十分確定，這在一定程度上是流程改革的重要出口，也是信訪事項在法定程序運轉(zhuǎn)之后的退出機制。站在公共管理倫理學(xué)角度上，當(dāng)前所具有的公安機關(guān)信訪終結(jié)制度對于公平過于強調(diào)，但不重視效率，不利于改革信訪退出機制，具體體現(xiàn)為：終結(jié)裁定機關(guān)較高、終結(jié)范圍有待商榷、終結(jié)程序繁雜和標(biāo)準(zhǔn)較為模糊。總之，現(xiàn)行終結(jié)制度效率比較低，會直接影響信訪事項的申報終結(jié)，因此在現(xiàn)有機制下不利于推進公安局信訪終結(jié)機制，改革出口缺乏順暢性。2.信訪責(zé)任倒查機制。在公安信訪改革中，將信訪責(zé)任倒查工作當(dāng)作重要配套機制的原因主要包括兩個方面：一方面，充分保障導(dǎo)入機制的后續(xù)工作，在法律體系內(nèi)為更加公正、公平地處理群眾各項信訪事項，可以充分借助信訪責(zé)任倒查所具有的事后監(jiān)督功能;另一方面，全面輔佐信訪事項的辦理，糾正原始辦案執(zhí)法過錯與補正工作瑕疵，在信訪事項辦理中缺一不可，這不僅在于回應(yīng)廣大群眾的信訪需求，也是全面審結(jié)、認(rèn)定信訪事項的最終標(biāo)準(zhǔn)。3.對信訪人的幫扶救助機制。站在政府機關(guān)的角度上，相比較于其他方法，采用經(jīng)濟救助方式更有助于化解矛盾、維護穩(wěn)定，而對于眾多信訪人而言，信訪目標(biāo)在于得到經(jīng)濟利益。換言之，針對公安信訪事項，采用經(jīng)濟救助手段能夠取得良好的效果，總體效果明顯優(yōu)于非經(jīng)濟性救濟手段或不適用經(jīng)濟救助。

（三）目標(biāo)實現(xiàn)問題。公安機關(guān)在啟動“訴訟分離”的程式后，可以完全達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)操作的理想狀態(tài)，該程式成敗的關(guān)鍵在于導(dǎo)入法律程序的后續(xù)環(huán)節(jié)流轉(zhuǎn)是否順暢，在法律渠道內(nèi)信訪事項的辦理情況。1.導(dǎo)入情形設(shè)定與執(zhí)行。在導(dǎo)入情形角度，市公安局嚴(yán)格按照上級機關(guān)的規(guī)定，對法定程序辦理導(dǎo)入情形進行依次列舉，如涉及具體行政行為、非具體行政行為等。公安機關(guān)在辦理現(xiàn)場，對于辦公過程的公正性、合法性等，信訪人如果存在疑問或者提供了線索、偵辦意見、檢疫、違法犯罪問題等，則禁止導(dǎo)入現(xiàn)案處理程序，若問題存在于信訪程序處理，則不利于處理現(xiàn)案。2.法律渠道導(dǎo)出的外部制約因素與實效問題。公安信訪改革存在信訪事項導(dǎo)入法律渠道的情況，然后一部分向人民檢察院與法律的相應(yīng)法律程序中導(dǎo)入。

除此之外，在適用導(dǎo)入法律程序上，一些信訪事項與刑事、司法類事項管轄范圍不明確，在導(dǎo)出程式上避免出現(xiàn)相互推諉和真空位置循環(huán)的情況。在實踐過程中因信訪工作本身具有特殊性，因此極易出現(xiàn)各種問題，如程序、部門對接不暢等。

二、對策研究

（一）標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)程。在公安信訪改革過程中，為強制執(zhí)行各部門、有效銜接各個步驟，致力于改革中各種操作性問題的解決，制定科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)程十分有效。該規(guī)程的存在便于管理，可將標(biāo)準(zhǔn)流程確定下來，確保原有工作人員能夠嚴(yán)格按照步驟實行，又能夠提供新進工作人員提供重要依據(jù)，如此可以有效防止錯誤，避免產(chǎn)生不良影響。若信訪改革本身的意見是規(guī)范、方案是程序，則程序之下的具體操作手冊就是所謂的標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)程，結(jié)果在于訴訪分離。1.設(shè)計原則。信訪人是信訪事項的提出者，在制定與運行標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)程的過程中，從開始接受信訪人與事項開展，為實現(xiàn)“訴訪分離”目標(biāo)，需要嚴(yán)格堅持三項原則。其一，信訪人與事項分別流轉(zhuǎn)原則。即按照信訪人回流信訪情況，制定科學(xué)的規(guī)定程式與合理引導(dǎo)，做好釋法答疑與疏導(dǎo)教育工作。其二，各步驟連接點細(xì)化原則。對于各步驟連接點缺失，必須嚴(yán)格圍繞各細(xì)化性實施環(huán)節(jié)來制定標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)程，如轉(zhuǎn)送單、反饋單、交接單、電子臺賬等，在操作規(guī)程中列入各要件，對適用于各環(huán)節(jié)的連接點一一明確下來，同時將強制性與監(jiān)督性操作要素賦予重要的、極易被棄用的環(huán)節(jié)，如領(lǐng)導(dǎo)審批等。其三，明確流轉(zhuǎn)出口原則。即標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)程存在信訪事項后，需要對是否屬于公安機關(guān)管轄、法律渠道救濟情形等進行正確區(qū)分，將兩條線路的出口設(shè)定下來，即外傳、終結(jié)，教育標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)程本身，出口之內(nèi)不存在任何捷徑、之外不存在任何程序，以此可避免實施者出現(xiàn)步驟廢棄的情況，確保能夠正常應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)程。2.有機結(jié)合公安信訪功能定位與標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)程。在功能定位準(zhǔn)確的情況下，需要按照一定救濟功能與法律渠道導(dǎo)入情形進行全面細(xì)化，即信訪權(quán)利的縮小與法律渠道權(quán)利的還原，做好全方位與全時段的調(diào)查研究，在外部積極開展協(xié)商性的討論與認(rèn)定工作，提供可靠依據(jù)，對現(xiàn)有信訪事項類型進行充分利用。3.標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)程和體外監(jiān)督機制的雙向互動。在監(jiān)督制約機制合理的情況下，可為正常執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)程提供充足的制度保障，針對其中所存在的不良現(xiàn)象可以制定相應(yīng)的解決措施，且對于反規(guī)程與逆效果情形，需在標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)程中進行回應(yīng)，矯正以后迅速處理。

（二）方案模塊關(guān)系和運行。經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，公安機關(guān)信訪改革存在各種問題的原因與各種因素有關(guān)，如思維理念、內(nèi)部制約、人制干擾、外部環(huán)境，若關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)程的設(shè)定與執(zhí)行才是方案運轉(zhuǎn)的主要核心部件，則在整體方案中需要抓住上述根源，并進行有針對性的權(quán)衡與改進。1.公安信訪功能的地位處于模型頂端，能夠提供一定的理念基礎(chǔ)來制定有效的解決方案，也是方案的控制中樞，其在一定程度上會直接決定該規(guī)程的制定、執(zhí)行，且與改革工作輔助機制息息相關(guān)，也會影響到外部環(huán)境的營造。2.盡管監(jiān)督制約機制不能直接在標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)程內(nèi)設(shè)定，但是會直接關(guān)系到如何合理、有效地運行該規(guī)程，在某種程度上是該規(guī)程核心運轉(zhuǎn)部件的檢修工、報警器。在這項工作的具體制定、執(zhí)行過程中，需要涵蓋多種機制，譬如規(guī)程運行檢測、操作規(guī)范度監(jiān)管與返回流機制。

（三）重心向基層下移。為贏得廣大公眾的信任，公安信訪改革需要致力于自身執(zhí)法水平不斷提高。基層單位需要致力于法律運用意識、能力與水平的顯著提高，針對其中所存在的問題能夠從根本上制定切實可行的解決措施，減少信訪事件的出現(xiàn)。將公安信訪納入法治軌道，針對信訪事項中存在的問題，嚴(yán)格按照法律程序予以解決，對廣大群眾的信訪訴求公平、公正地進行處理。

（四）改善現(xiàn)有工作機制。在信訪改革后續(xù)工作中，為真正納入法治軌道來解決信訪問題，需要建立一整套健全、規(guī)范的工作機制，確保各種問題有效解決。一方面，積極改善受理與交辦機制。為正常的運行信訪制度，需要削減信訪存量，并在此基礎(chǔ)上積極進行創(chuàng)新與改革。按照公共機關(guān)的要求，對廣大群眾的信訪需求進行依法處理，確保法律渠道的及時回歸，按照多轉(zhuǎn)辦少交辦、多督導(dǎo)少指令的原則解決群眾信訪事項;另一方面，積極改善信訪事項責(zé)任倒查工作機制。證據(jù)收集不規(guī)范、對事實或情節(jié)表述不準(zhǔn)確、法律條文不能準(zhǔn)確規(guī)范地引用、各個程序不規(guī)范、內(nèi)容欠妥、邏輯缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性、書寫錯誤或疏漏等在公安機關(guān)中比較常見，為此需要對其責(zé)任認(rèn)定主體進行確認(rèn)，認(rèn)定執(zhí)法過錯，并完成實體認(rèn)定、追責(zé)規(guī)定的制定。

三、結(jié)語

涉法涉訴信訪改革是穩(wěn)步推進司法、行政機關(guān)改革的問路石，是我國社會調(diào)整與革新信訪格局的樣板工程，在這項整體改革當(dāng)中，公安信訪改革始終扮演著至關(guān)重要的角色，且公安機關(guān)同時具有兩個角色，即執(zhí)法機關(guān)、政府行政職能部門，能夠充分維護社會的安定、團結(jié)與穩(wěn)定，但是在改革過程中面臨嚴(yán)峻的高發(fā)事態(tài)，不可避免地存在較多癥結(jié)與難點。因此，在新時期，公安信訪需要認(rèn)真做好改革工作，依法處理訴求公安機關(guān)的信訪事項。

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