[摘 要]從1945年底起，美國為實(shí)現(xiàn)其戰(zhàn)后海外軍事基地布局，與英國及澳大利亞、新西蘭就西南太平洋地區(qū)的島礁主權(quán)和軍事基地問題，舉行了密集地磋商、談判。其間，英國政府力圖因勢利導(dǎo)、趨利避害，設(shè)法將美國方案引導(dǎo)到自己需要的方向上來，但美英兩國在聯(lián)合國集體安全機(jī)制、民航換基地、領(lǐng)土轉(zhuǎn)讓、對(duì)等軍事基地權(quán)利、專屬基地、聯(lián)合基地控制權(quán)、維持基地的財(cái)務(wù)責(zé)任等問題上存在較大分歧，終因英國堅(jiān)持西南太平洋防務(wù)磋商而歸于失敗。上述交涉的過程及其結(jié)果深刻地反映了戰(zhàn)后初期美國與英國對(duì)戰(zhàn)后世界秩序及自身定位的主觀心態(tài)上的差異與失衡，加速了美國在太平洋地區(qū)戰(zhàn)略重心的北移。

[關(guān)鍵詞]西南太平洋，軍事基地，領(lǐng)土爭端

[中圖分類號(hào)]K15 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]0457-6241（2020）18-0048-08

在戰(zhàn)后美英防務(wù)關(guān)系的研究中，以往成果已經(jīng)充分注意到兩國在核技術(shù)共享、地區(qū)防務(wù)政策、戰(zhàn)敗國領(lǐng)土尤其是殖民地處置中的分歧與齟齬，但較少觸及大國權(quán)力轉(zhuǎn)移的另一直觀表現(xiàn)形式，即兩國海外軍事基地體系的更替。那么，在大戰(zhàn)初定的歷史性時(shí)刻，新老帝國之間如何進(jìn)行利益交接？其妥協(xié)和碰撞的程度如何？結(jié)果和影響何在？對(duì)上述問題的回答不僅是鑒定英美特殊關(guān)系的試金石，也有助于理解戰(zhàn)后國際關(guān)系格局的性質(zhì)與走向。在1945—1946年，美國與英國、澳大利亞、新西蘭圍繞西南太平洋地區(qū)的領(lǐng)土處置和軍事基地安排事宜，進(jìn)行過密集地磋商、談判，而目前學(xué)界對(duì)此的研究尚不充分，如英國從整體上對(duì)美國的海外軍事基地訴求作何考慮？美英交涉中出現(xiàn)了哪些分歧和矛盾？如何判斷這些矛盾的性質(zhì)？美英交涉失敗對(duì)美軍太平洋部署及國際關(guān)系格局產(chǎn)生何種影響？這些問題仍需后續(xù)研究予以廓清。①有鑒于此，筆者擬借助美國、英國政府公開出版及各檔案館館藏的一手文獻(xiàn)資料，對(duì)該問題進(jìn)行系統(tǒng)地梳理考證。

一、戰(zhàn)后美英關(guān)于西南太平洋島礁主權(quán)與軍事基地交涉的發(fā)端

西南太平洋泛指太平洋西南部的陸地及海域，大約在赤道以南到南緯60度之間，北起夏威夷群島，西至密克羅尼西亞及巴布亞新幾內(nèi)亞，南臨新西蘭群島，東至復(fù)活節(jié)島。在第二次世界大戰(zhàn)以前，這一地區(qū)大部分處于英國、澳大利亞和新西蘭的主權(quán)或委任統(tǒng)治之下。

美國對(duì)西南太平洋島嶼早有覬覦之心。在20世紀(jì)30年代，美國就悄然吞并夏威夷群島以南的約翰斯頓、豪蘭島、賈維斯島，并就坎頓島、恩德伯里島、圣誕島等太平洋島嶼歸屬問題與英、澳、新三國引發(fā)了主權(quán)爭端，只是由于第二次世界大戰(zhàn)爆發(fā)，才暫時(shí)予以擱置。①

1945年底美軍仍保持著在西南太平洋地區(qū)獲取軍事基地的興趣。10月25日，參謀長聯(lián)席會(huì)議出臺(tái)了題為《對(duì)美國軍事基地及權(quán)利需求的總體審查》的JCS 570/40文件。②該文件對(duì)戰(zhàn)后世界形勢做出如下判斷：首先，二戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)及當(dāng)前趨勢表明，在未來戰(zhàn)爭中，由空軍、海軍力量或遠(yuǎn)程導(dǎo)彈所帶來的致命攻擊將能從遠(yuǎn)距離發(fā)動(dòng);其次，一旦任何兩個(gè)大國的關(guān)系破裂，聯(lián)合國組織在防止世界沖突上將無能為力;再次，在任何未來沖突中，靜態(tài)防御都將不起作用，唯一決勝的辦法是針對(duì)敵人繼續(xù)從事敵對(duì)行動(dòng)的能力和意志的根源，即時(shí)發(fā)動(dòng)攻擊;最后，盡管在數(shù)年內(nèi)不會(huì)出現(xiàn)需要美國動(dòng)用擬議中的軍事基地的威脅，但如果威脅降臨再去開發(fā)基地則為時(shí)已晚，政治上也不可行，所以“目前是獲取基地權(quán)利最適當(dāng)、最有利的時(shí)機(jī)”。上述背景下，美國需要一個(gè)“廣泛分布的基地體系，把超出該體系以外的區(qū)域視為美國的戰(zhàn)略前沿”。在戰(zhàn)略前沿，應(yīng)以“當(dāng)?shù)赜行Яα縼眍A(yù)防或應(yīng)對(duì)公開的（敵對(duì)）行動(dòng)”;在體系內(nèi)部，則必須“在每一地點(diǎn)保持美國在軍事上完好無損的支配地位”。③

美軍關(guān)于太平洋地區(qū)基地體系的基本設(shè)想是：（1）由夏威夷群島、馬里亞納群島、菲律賓群島、琉球群島、西南阿拉斯加-阿留申群島區(qū)構(gòu)成“主要基地區(qū)”（Primary），它們“位于戰(zhàn)略要津，構(gòu)成為保衛(wèi)美國及其屬地、西半球、菲律賓安全和投送軍事行動(dòng)所必需的基地體系的基礎(chǔ)”。（2）由費(fèi)爾班克斯-諾姆-中西阿拉斯加、中途島、約翰斯頓島、威克島、馬爾庫斯島、小笠原-硫磺群島、特魯克群島、夸賈林環(huán)礁、馬努斯島、美屬薩摩亞、坎頓島構(gòu)成“第二基地區(qū)”（Secondary）。其主要職能是“拱衛(wèi)主要基地區(qū)及其通道以及投送軍力所必需”。（3）由雅浦島、埃尼威托克島、塔拉瓦、馬朱羅、帕爾米拉、帕勞、富納富提等組成“輔助基地區(qū)”（Subsidiary）以便“增加上述基地體系的靈活性”。（4）瓜達(dá)爾卡納、圣埃斯皮里圖島、努美阿、維提島、莫羅泰島、比亞克、庫拉索島等則為“次要基地區(qū)”（Minor），目的是“進(jìn)一步增強(qiáng)基地體系的靈活性”，需要過境及其他類型的軍事權(quán)力。同日，參謀長聯(lián)席會(huì)議又向國務(wù)院遞交了需要在近期開展外交談判的地點(diǎn)清單。其中，坎頓島、馬努斯島為基地體系所“必需”;而塔拉瓦、富納富提、圣誕島、瓜達(dá)爾卡納、克利帕頓島、塔拉瓦、烏波盧、努米亞等地點(diǎn)雖并非絕對(duì)必需，但“希望通過談判合理獲得”。④

由此可見，在美軍對(duì)戰(zhàn)后太平洋基地體系的盤算中，南太平洋諸島雖然并非美軍太平洋基地體系的戰(zhàn)略前沿和第一道屏障，但它在北、中太平洋兩線以外構(gòu)筑成一條穩(wěn)定的南線，為西太平洋的主要基地區(qū)提供額外的替代、保護(hù)、戰(zhàn)略聯(lián)系、后勤保障，有利于增加基地體系的穩(wěn)定性和靈活性。按照美軍設(shè)想，理想的基地體系應(yīng)具備下列條件：（1）為向任意方向快速部署部隊(duì)提供設(shè)施;（2）能提供充足和立即的后勤支持;（3）擁有足夠的力量和縱深，以防止敵軍滲透進(jìn)入重點(diǎn)區(qū)域;（4）在任何給定區(qū)域都有充足的基地網(wǎng)點(diǎn)，以便提供足夠的分散部署和替代地點(diǎn);（5）能夠快速擴(kuò)展。南太平洋各點(diǎn)的加入顯然有利于美軍實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)。而且，單純從數(shù)量上看，南太平洋各點(diǎn)幾乎占到了美軍海外軍事基地權(quán)利需求的一半以上。

1945年11月6日，美國國務(wù)院向英國政府遞交備忘錄，正式提出了美國對(duì)英國在海外領(lǐng)土及軍事基地問題上的訴求，其中兩點(diǎn)涉及西南太平洋：一是在英、澳、新管轄下的10個(gè)島礁上，獲取長期軍事基地權(quán)利，包括阿森松島、坎頓島、圣誕島、圣埃斯皮里圖島、富納富提、瓜達(dá)爾卡納、馬努斯、塔拉瓦、烏波盧、維提島。其中，美國在坎頓島、圣誕島、富納富提要求“專屬”權(quán)利，在其余各島要求“聯(lián)合”權(quán)利。⑤二是要求英、澳、新放棄此前與美國存在領(lǐng)土主權(quán)爭議的太平洋島礁并承認(rèn)美國主權(quán)，包括圣誕島、坎頓島、恩德伯里島、富納富提等26個(gè)島礁。⑥

需要強(qiáng)調(diào)的是，11月6日美國備忘錄的內(nèi)容和意義并不局限于太平洋。①它是美國首次系統(tǒng)地對(duì)外表述對(duì)戰(zhàn)后海外軍事基地體系的設(shè)想;它所涵蓋的地理范圍遍及全球，不僅包括美國長期居于支配地位的美洲和太平洋地區(qū)，還涉及英國長期主導(dǎo)下的大西洋、北非、中東直至東南亞地區(qū);它不只與英國相關(guān)，還關(guān)系到澳大利亞、新西蘭、印度、葡萄牙、冰島、法國等其他國家重大利益;它不只涉及軍事基地問題，還與島嶼主權(quán)爭端、國際領(lǐng)土托管、民用航空利益等重要問題相互裹挾。美英在戰(zhàn)后美國海外軍事基地上的交涉由此拉開了序幕。此后，美、英以及其他相關(guān)國家圍繞全球各個(gè)地區(qū)的軍事基地安排，展開了復(fù)雜交涉。受篇幅所限，本文在此著重梳理和說明美國與英聯(lián)邦國家在西南太平洋島嶼主權(quán)和基地安排中的交涉及其影響。

二、英國政府對(duì)美國西南太平洋需求的考量與策略

收到美方備忘錄后，英國政府立刻進(jìn)行了分析研判。對(duì)于不堪重負(fù)的英國來說，美國要求長期軍事基地權(quán)利無疑是拴住美國的大好機(jī)會(huì)?！坝枰獙⒚绹畲笙薅鹊乩胗⒙?lián)邦防務(wù)中”，這一點(diǎn)“從宏觀上看至關(guān)重要”。尤其在太平洋，“如果不滿足美方需求，英國將不得不自己防衛(wèi)針對(duì)澳大利亞和新西蘭的攻擊”。因此，美方提議不僅“免除了我們的部分責(zé)任”，也可“確保對(duì)澳、新的攻擊將首先卷入美國”，從而使美國“間接與英聯(lián)邦防務(wù)相關(guān)聯(lián)”，“無論如何都利大于弊”。②

但英國政府對(duì)美國提出軍事基地訴求的時(shí)機(jī)頗有微詞，在主權(quán)轉(zhuǎn)讓上也另有盤算。首先，英國對(duì)聯(lián)合國框架下的多邊安全機(jī)制抱有期望。1945年底正值聯(lián)合國草創(chuàng)初立、建章立制之際，1946年初就要商討安理會(huì)及其軍事委員會(huì)的構(gòu)成、職能、所轄武裝力量及編成、各國角色分工等重要機(jī)制問題。如果此時(shí)美英達(dá)成雙邊安全協(xié)定，將有損聯(lián)合國威望，不利于英國的總體安全利益。英軍參謀部指出，“聯(lián)合國組織的成功對(duì)英國具有軍事上的重要意義，因此任何可能削弱聯(lián)合國地位的行動(dòng)，都應(yīng)基于軍事和政治上的理由予以反對(duì)”。其次，英國擔(dān)心同意美方要求會(huì)刺激蘇聯(lián)，“給俄國人猜忌的充足理由，并在籌設(shè)安理會(huì)時(shí)制造困難”，或者引來蘇聯(lián)“嘗試在其他地區(qū)獲得類似權(quán)利，比如挪威、丹麥和土耳其，而這將損害英國的軍事利益”。其三，英國政府不打算放棄與美國在跨太平洋航空上的長期競爭。從民航角度看，西南太平洋島礁“在地理上良好分布于跨太平洋航線之上”，英國民航部門“急切希望保持既有的民航權(quán)利，尤其在坎頓島”。因此，“必須明確區(qū)分軍事基地權(quán)利和民航權(quán)利”。其四，英國政府認(rèn)為自己的談判地位占優(yōu)，對(duì)西南太平洋島礁的主權(quán)依據(jù)“無可爭辯”，且美國還希望英國在其他基地談判中提供協(xié)助，所以“如果決定滿足美國，應(yīng)設(shè)置條件和索取報(bào)償”，“借機(jī)確保美國對(duì)等支持我們的需求”。比如，美國支持重訂英埃條約的談判，允許英軍使用美國在冰島、葡屬大西洋島嶼、馬尼拉、圖魯克、沖繩等地獲得的軍事基地，向英國開放檀香山的民航設(shè)施等等。③其五，太平洋爭議島礁還涉及澳大利亞、新西蘭的領(lǐng)土及委任統(tǒng)治地。新西蘭總理弗雷瑟（Fraser）明確反對(duì)，提出“任何英聯(lián)邦主權(quán)下的島嶼都不應(yīng)輕易放棄”。④

在這種情況下，英國政府的最佳選擇是趨利避害，因勢利導(dǎo)。1945年11月19日，英國外交大臣貝文復(fù)照美國國務(wù)卿貝爾納斯。一是探問美方愿意在多大程度上提供對(duì)等權(quán)利，在更大地域內(nèi)允許“聯(lián)合使用”美國基地，“比如馬尼拉”。二是要求美方區(qū)分和澄清其基地清單的軍事和商業(yè)意圖，“如果是商業(yè)問題，當(dāng)然要另當(dāng)別論”。三是勸說美國在聯(lián)合國框架下解決基地的需求，或至少暫緩，提出“是否真有必要在聯(lián)合國憲章下的國際安全體系形成之前，將現(xiàn)有安排正式化”，表示此舉將損害聯(lián)合國威望，并給蘇聯(lián)留下英美“造成既成事實(shí)”的印象。①

1946年1月22日，貝文又邀請(qǐng)貝爾納斯與英、加、澳、新等英聯(lián)邦國家代表在倫敦會(huì)晤。其間，新西蘭總理福雷瑟提出，太平洋島礁的基地權(quán)利與主權(quán)是兩個(gè)獨(dú)立問題，美方聲索主權(quán)的一些島礁是新西蘭本土的一部分，不可談判;建議美國將要求僅限于軍事基地。貝文則提出具體建議，即成立小型聯(lián)合委員會(huì)，專門研究關(guān)于太平洋地區(qū)的兩個(gè)問題：一個(gè)是美國在英聯(lián)邦政府治下的領(lǐng)土上建立的戰(zhàn)時(shí)軍事基地的未來地位和用途，另一個(gè)是美國對(duì)部分太平洋島礁的主權(quán)聲索。他還勸說，應(yīng)盡可能多地采用民航站的形式來獲得軍事基地。這樣既可“規(guī)避安理會(huì)問題”，又能在緊急情況下迅速轉(zhuǎn)為軍用。貝爾納斯同意了分組處理的原則，并贊成建立兩個(gè)委員會(huì)，一個(gè)處理美國在太平洋的軍事基地需求，另一個(gè)處理美國的領(lǐng)土主張。會(huì)議最后決定，美、英、澳、新在華盛頓舉行專家會(huì)談，只涉及太平洋，而不涉及大西洋及其他地區(qū)。②

2月22日，貝文對(duì)與美國交涉的立場和策略做了如下總結(jié)：（1）承認(rèn)美國在太平洋防務(wù)中的重要性，鼓勵(lì)美國盡可能參與在太平洋的聯(lián)合防務(wù)安排。（2）盡可能避免在安理會(huì)安排達(dá)成之前，與美國就某些具體的太平洋軍事基地達(dá)成正式協(xié)定。（3）盡可能勸說美國不要強(qiáng)調(diào)基地的軍事性質(zhì)，而以不用置于安理會(huì)之下的民航站點(diǎn)取而代之。如果不成功，至少也要說服美國滿足于口頭保證而暫緩行事，即在美英商定地區(qū)安全安排之前，不會(huì)強(qiáng)迫美國人從基地撤出。（4）如果美國堅(jiān)持對(duì)爭議島礁的主權(quán)聲索，應(yīng)由美方提供依據(jù)。（5）所有基地都應(yīng)在“聯(lián)合使用”的基礎(chǔ)上。這種“聯(lián)合權(quán)利”應(yīng)確保英國在和平時(shí)期為備戰(zhàn)而建立必要設(shè)施，在戰(zhàn)時(shí)“不受限制地”使用基地。（6）除非有更廣泛的安全安排，一旦出現(xiàn)美英有一國參戰(zhàn)而另一國中立的情形，聯(lián)合基地一定會(huì)碰到嚴(yán)重困難。所以，應(yīng)支持澳大利亞提出的在更廣泛的基礎(chǔ)上討論太平洋地區(qū)安全機(jī)制的倡議。（7）英國考慮對(duì)于日本掠奪來的部分島嶼、關(guān)島等地提出聯(lián)合基地權(quán)利的對(duì)等要求，應(yīng)試探美方反應(yīng)。③

總之，面對(duì)美國的要求，英國嘗試將美國方案引導(dǎo)到自己需要的方向上來，其解決思路一是拖延，盡可能勸說美國在聯(lián)合國框架內(nèi)解決其軍事基地的需求，至少也要?jiǎng)裾f其暫緩行事，等待聯(lián)合國集體安全機(jī)制塵埃落定。二是切割，將美國提出的各個(gè)問題分解開來，逐一解決。這其中既有地域上的切割，表現(xiàn)在要求分別處理大西洋、太平洋等不同地區(qū)的基地問題，并盡可能將議題引向?qū)τ鼮橛欣奶窖蟮貐^(qū);也有內(nèi)容上的細(xì)分，明確劃清領(lǐng)土主權(quán)、民航利益與軍事基地問題的界限。三是替代，以民航站點(diǎn)代替軍事基地，以軍事基地權(quán)利回避領(lǐng)土主權(quán)。

三、美國與英聯(lián)邦國家在西南太平洋上的交涉及其失敗

英國政府很快發(fā)現(xiàn)，美國的實(shí)際設(shè)想與英國的如意算盤存在較大差距：其一，美方拒絕討論對(duì)等基地權(quán)利問題。美國國務(wù)院歐洲司司長?？松毖?，如果英國提出對(duì)等權(quán)利問題“將非常令人尷尬”。其二，“以民航站代替軍事基地”的設(shè)想無法實(shí)現(xiàn)。美國國務(wù)院很快告知英方，這一思路無法滿足美軍需求。美國代表在首次會(huì)談中也表示不愿在談判中涉及民航問題。其三，美國要求在坎頓島、圣誕島和富納富提三島擁有長期“專屬”基地權(quán)利，英聯(lián)邦國家能否使用這些軍事基地要“取決于美國的批準(zhǔn)”。其四，“聯(lián)合”基地的“控制權(quán)”問題。美方要求在所有“聯(lián)合”基地都擁有“控制權(quán)”，即“行使直接權(quán)力，對(duì)所有締約方使用基地、地區(qū)、設(shè)備、設(shè)施的權(quán)利的條件予以規(guī)制”的權(quán)利。④它意味著美國在必要時(shí)可以完全控制軍事基地及其附近地點(diǎn)。其五，關(guān)于維持基地的財(cái)務(wù)責(zé)任，美方提出，在任何美軍決定行使控制權(quán)的基地，美國“完全承擔(dān)維持費(fèi)用”，但除此以外，所有維持“聯(lián)合”基地的財(cái)務(wù)責(zé)任都要由英聯(lián)邦國家承擔(dān)。此外，美方提出對(duì)基地美籍人員擁有司法管轄權(quán)，以及進(jìn)出口人員、物資免除稅費(fèi)等諸項(xiàng)特權(quán)。①

盡管如此，貝文并未放棄希望。他雖承認(rèn)存在相當(dāng)大的分歧，仍寄望于推動(dòng)英聯(lián)邦與美國在太平洋地區(qū)的安全合作。在他看來，“美國人打算與我們簽訂將由國會(huì)批準(zhǔn)的長期協(xié)定，使我們享有美國建造設(shè)施的使用權(quán)，這顯示了他們?cè)诜绖?wù)上公開與我們綁定的意愿”，加上美國曾表示將召開關(guān)于太平洋問題的和平會(huì)議。因此，“召開國際會(huì)議的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟”，“現(xiàn)在有必要與各自治領(lǐng)政府商討整個(gè)形勢”。②

4月16日，英國內(nèi)閣防務(wù)委員會(huì)開會(huì)，基本贊同推動(dòng)西南太平洋地區(qū)安全會(huì)談的主張。其一，把美國與英聯(lián)邦防務(wù)綁定將非常有利，但由于美國在遠(yuǎn)東的政治軍事利益，其卷入英國在西太平洋戰(zhàn)爭的可能性本來就很大。因此，英國的收益主要是政治性的，“締結(jié)維持聯(lián)合基地的協(xié)定將具有重要的政治價(jià)值，并增加和平時(shí)期軍事合作的可能”。其二，英國在談判中處于有利地位，“我們事實(shí)上擁有美國需求基地權(quán)利的島嶼”，且美國提出基地要求本身就“說明美國看重該地區(qū)對(duì)他們防務(wù)的重要性”。所以，英國認(rèn)為自己有實(shí)力要求在地區(qū)安全安排的基礎(chǔ)上解決美國的軍事基地問題。會(huì)議決定：（1）以將美國拉入西南太平洋英聯(lián)邦領(lǐng)土防務(wù)為主要目標(biāo);（2）在地區(qū)安全安排的基礎(chǔ)上討論軍事基地問題，但不必達(dá)成全局性的地區(qū)協(xié)定;（3）反對(duì)美國在坎頓島、圣誕島和富納提三島擁有長期“專屬”基地權(quán)利的要求;（4）反對(duì)美國“控制權(quán)”要求，堅(jiān)持一事一議，事先協(xié)商，并自己承擔(dān)維持基地的費(fèi)用;（5）美國如需在基地的毗鄰島礁修筑附屬的防御設(shè)施，以一事一議原則另外商定;（6）民航權(quán)利另行談判;（7）堅(jiān)持保留對(duì)島嶼的司法管轄權(quán)和財(cái)政權(quán)。③總之，在以“對(duì)等交換”為基礎(chǔ)的訴求不能如愿以償?shù)那闆r下，英國政府將對(duì)美交涉的期望和重點(diǎn)轉(zhuǎn)向以基地談判為杠桿，推動(dòng)美、英、澳、新就西南太平洋安全機(jī)制舉行會(huì)談。

然而，美國政府認(rèn)為，無論美國是否參加，西南太平洋地區(qū)防務(wù)談判都既無必要，也不明智。首先，目前西南太平洋不存在重大安全威脅。太平洋防務(wù)問題將出現(xiàn)在“更遙遠(yuǎn)的北部”。而“除非美國西太平洋軍力被一場災(zāi)難消滅殆盡，在戰(zhàn)火蔓延至澳大利亞前，都有充裕時(shí)間制定詳細(xì)計(jì)劃”。其次，美國對(duì)西南太平洋的基地需求也不迫切，在和平時(shí)期，美國只需要“各小島上的交通聯(lián)系及馬努斯的備用海軍基地”，“頂多數(shù)百名美軍駐守”，且主要是氣象、通訊人員，而非戰(zhàn)斗部隊(duì)。再次，美國的要求也不過分，只是對(duì)存在主權(quán)爭議或美軍付出重大傷亡的島礁索要主權(quán)，并要求在美國出資建造的基地保留“溫和”權(quán)利，“并未試圖將英國排擠出該地區(qū)”。最后，西南太平洋防務(wù)會(huì)談會(huì)刺激蘇聯(lián)，使其“提出不利于聯(lián)合國的地區(qū)安全安排”，且在政治上“加速了制造俄國一方、美英一方的兩個(gè)世界”。④

4月19日，貝爾納斯向英國提出了妥協(xié)方案。他以對(duì)英貸款即將在國會(huì)審議為由，提議美英在未來2～3周內(nèi)就軍事基地問題舉行一系列換文，說明兩國已在“原則上”達(dá)成諒解，并將在未來簽署正式協(xié)定。具體而言：在爭議島礁方面，要求英國無條件承認(rèn)美國對(duì)坎頓島、圣誕島和富納富提的主權(quán)，所剩余的其他爭議島礁由美英政府平分。在聯(lián)合基地方面，美國與英聯(lián)邦軍隊(duì)共有在阿森松、塔拉瓦、瓜達(dá)爾卡納島、斐濟(jì)群島的“聯(lián)合權(quán)利”，英國如自愿割讓塔拉瓦當(dāng)然更好;如法國同意，英國同意美國在英法共有主權(quán)的圣埃斯皮里圖（Espiritu Santo）享有“聯(lián)合權(quán)利”。這些島嶼平時(shí)不由美軍駐守，而由英國負(fù)責(zé)維持和運(yùn)營，但美國擁有使用權(quán)。⑤

消息傳來，英國政府對(duì)美國的懷疑和惱怒之情溢于言表。在英國政府看來，美國在英聯(lián)邦會(huì)議之前的換文提議，意在“分裂對(duì)我們至關(guān)重要的英聯(lián)邦統(tǒng)一陣線”。澳大利亞和新西蘭必將對(duì)英美單獨(dú)換文的形式及內(nèi)容提出強(qiáng)烈反對(duì)，英國將要冒與澳、新“真正疏離”的風(fēng)險(xiǎn)。美國企圖在“沒有提供主權(quán)聲索依據(jù)的情形下割讓英國領(lǐng)土”，并堅(jiān)持對(duì)圣誕島、坎頓島和富納富提的“專屬”基地要求，從而“未給妥協(xié)留下任何可能余地”。英國堅(jiān)持認(rèn)為美國需要西南太平洋島礁，懷疑美國國務(wù)院反對(duì)四國會(huì)議的理由只是借口。因此，英國應(yīng)該向美國說明兩點(diǎn)，一是最佳辦法仍是澳大利亞建議的四國會(huì)議，二是英聯(lián)邦國家不可能放棄爭議島礁主權(quán)，也不接受“專屬”基地權(quán)利。①外交部副部長巴特勒更將矛頭直指貝爾納斯。他不無譏諷地說：“貝爾納斯先生將基地要求訴諸兩國在戰(zhàn)時(shí)的深入合作，但在原子能方面卻對(duì)美、英、加特別合作橫加阻攔。這未免有些轉(zhuǎn)彎太急。”②

澳大利亞和新西蘭進(jìn)一步強(qiáng)化了英國的立場。澳外長伊瓦特質(zhì)疑美方對(duì)西南太平洋防務(wù)不感興趣的言論，“如果貝爾納斯對(duì)該地區(qū)防務(wù)毫無興趣，為什么美國要在那里獲取權(quán)利”“如果他們要獲得有價(jià)值的權(quán)利，就必須承擔(dān)一定義務(wù)”。他還提醒與會(huì)者警惕美國“零敲碎打”，“最重要的是英聯(lián)邦一致行動(dòng)”。新西蘭總理納什也強(qiáng)調(diào)富納富提、坎頓島和圣誕島是跨太平洋航線的主要中轉(zhuǎn)點(diǎn)，“很不愿意美國在這些島嶼獲得專屬權(quán)利。新西蘭自己的民航不應(yīng)該依賴于別國許可”。③5月1日，英、澳、新會(huì)談后，決定堅(jiān)持將基地問題與四國地區(qū)防務(wù)會(huì)議相關(guān)聯(lián)。（1）贊成為維持南太平洋及西南太平洋地區(qū)的國際和平與安全達(dá)成一個(gè)或若干區(qū)域安排;（2）邀請(qǐng)美國參加上述安排;（3）太平洋基地未來的管理及使用將作為上述安排的一部分予以考慮。④

在這樣的情況下，美英談判瀕臨破裂，貝爾納斯和貝文做了最后的努力。5月2日，貝爾納斯與貝文在巴黎會(huì)晤。期間，貝爾納斯重申反對(duì)四國太平洋防務(wù)會(huì)談，并強(qiáng)調(diào)了在國會(huì)辯論的困難。此時(shí)正值美國國會(huì)審議對(duì)英援助之際，“如果無法獲得基地，他必須進(jìn)行一場勝負(fù)在一兩票之間的艱難辯論”。他還提出，在任何美國獲得的爭議島嶼上，都將給予英聯(lián)邦政府“隨時(shí)、完全的降落權(quán)及使用相關(guān)設(shè)施的權(quán)利”。貝文則在未經(jīng)英國內(nèi)閣授權(quán)的情況下，提出：（1）將圣誕島和坎頓島割讓給美國，由美國負(fù)責(zé)維持島上設(shè)施，并給予英聯(lián)邦國家完全使用權(quán);（2）作為友好姿態(tài)，將美軍付出重大傷亡的塔拉瓦島也割讓給美國;（2）英國保留富納富提，將島上基地租借給美國，并享有對(duì)飛行設(shè)施的完全使用權(quán)。⑤

但英國首相艾德禮很快回電，稱內(nèi)閣“一致決定”，基地問題只能作為“澳、新完全參與的整體安排的一部分”得到處理。英國內(nèi)閣也不同意將塔拉瓦割讓給美國，“任何領(lǐng)土割讓都只能作為共同防務(wù)計(jì)劃，或聯(lián)合國程序下安全安排的一部分”。⑥5月5日，貝文聯(lián)名哈利法克斯請(qǐng)求內(nèi)閣重新考慮關(guān)于塔拉瓦的決定，他極力申辯說：“無條件的慷慨大度將對(duì)美國產(chǎn)生積極影響，卻不用我們付出任何東西。這個(gè)島并無任何討價(jià)還價(jià)的價(jià)值。如果我能把這個(gè)小島交給美國的話，它本來將對(duì)我正制定的關(guān)于埃及和巴勒斯坦的政策產(chǎn)生心理效果?！钡露Y再次代表內(nèi)閣予以駁回，“我不認(rèn)為你能說服內(nèi)閣改變立場……我們?cè)谶@里得到的印象正好相反。在我們看來，美國人總是不斷地向我們索要讓步”。⑦

美國對(duì)此深感失望。貝爾納斯指出，英國拒絕美國對(duì)塔拉瓦的要求在美國方面產(chǎn)生了“非常惡劣的影響”。5月14日，白宮宣布參謀長李海將前往英國，與英軍參謀部商談戰(zhàn)后美軍從太平洋撤離事宜。根據(jù)5月27日的會(huì)議記錄，美英雙方在會(huì)談中都未提及軍事基地議題。⑧戰(zhàn)后初期美英首次關(guān)于西南太平洋地區(qū)領(lǐng)土主權(quán)與軍事基地上的交涉就這樣無果而終。

四、美英談判失敗的原因及影響

戰(zhàn)后美英霸權(quán)轉(zhuǎn)移是在和平氣氛中進(jìn)行的。美國主動(dòng)要求英國提供海外軍事基地方面的協(xié)助，英國則積極尋求與美國對(duì)接。在西南太平洋，英國不僅接受且鼓勵(lì)美國在太平洋地區(qū)的軍事存在，而且兩國共同排斥其他潛在對(duì)手（主要指蘇聯(lián)，可能也包括未來的中國）進(jìn)入西南太平洋。從更大地理范圍看，美英也都對(duì)彼此在全球軍事基地方面的合作抱有很高期待。

但合作的意愿并未轉(zhuǎn)化為實(shí)際的成果，反而帶來深深的失望。究其原因：首先在于美英立場原本相去甚遠(yuǎn)。這既體現(xiàn)在雙方對(duì)聯(lián)合國集體安全機(jī)制的構(gòu)想以及美國實(shí)現(xiàn)軍事需求的方法和時(shí)機(jī)等宏觀層面，也體現(xiàn)于對(duì)等基地權(quán)利、專屬基地所有權(quán)、聯(lián)合基地控制權(quán)、領(lǐng)土處置、民航利益、關(guān)稅、治外法權(quán)等微觀層面。眾多的實(shí)質(zhì)性分歧增加了相互妥協(xié)的難度。其次，美英在西南太平洋都沒有迫切的安全威脅。在以蘇聯(lián)為主要防范對(duì)象的情況下，美國的戰(zhàn)略重心日益北移，西南太平洋島礁和軍事基地扮演的是備用和輔助的角色。如果能以較低成本獲得它們固然很好，但也并非如亞速爾群島、冰島一樣不可或缺。實(shí)際上，只要確保其不為英聯(lián)邦國家以外的其他國家所控制，就能滿足美國最基本的安全需求。而對(duì)英國而言，美國占有菲律賓、關(guān)島、中途島和威克島以及在遠(yuǎn)東的政治軍事利益已經(jīng)使其必然要在西太平洋防務(wù)中發(fā)揮重要作用，成為英聯(lián)邦國家的防火墻。在這種情況下，美英政府都更多地從宏大的政治和戰(zhàn)略利益上看待談判價(jià)值，而缺乏在地區(qū)安全議題上必須達(dá)成協(xié)定的緊迫感。此外，美國國內(nèi)政治及英聯(lián)邦國家內(nèi)部關(guān)系進(jìn)一步限制了決策者的妥協(xié)空間。

美英交涉的困難和失敗反映了兩國對(duì)戰(zhàn)后太平洋地區(qū)秩序構(gòu)想的差異。蘇聯(lián)媒體曾敏銳地指出，“美國對(duì)部分英國基地的主權(quán)要求提出了一個(gè)問題，究竟是將更多島礁置于某個(gè)單一國家的主權(quán)之下，還是將它們置于聯(lián)合國領(lǐng)導(dǎo)下美、英、荷、法、中、澳、新、加控制的普遍基地體系之中”。①換言之，究竟軍事基地是由一國獨(dú)有，還是在聯(lián)合國框架下由多國分享？其實(shí)質(zhì)是構(gòu)建一個(gè)怎樣的太平洋地區(qū)乃至全球秩序的問題。美國政府希望憑借和鞏固其在戰(zhàn)爭中建立起來的巨大優(yōu)勢，以單邊主義的方式確保自身在太平洋的絕對(duì)安全和主導(dǎo)地位。它不僅排斥蘇聯(lián)和中國，對(duì)英、澳、新等國靠近夏威夷的可能也心存防范。正如英國官員J. G.沃德（J. G. Ward）所言，美國的政策是“在整個(gè)太平洋建立美國統(tǒng)治下的安全體系，而不締結(jié)任何正式、全局和多邊的協(xié)定”。②與之相反，國勢日衰的英國政府卻將滿心希望寄托于多邊機(jī)制之上，并力圖將美國拉入其中。屆時(shí)，英國只需以較低成本，通過機(jī)制安排施加影響力，發(fā)揮杠桿作用即可，實(shí)質(zhì)是以多邊借力來維護(hù)英國在全球的利益和影響力。

美英交涉及其失敗的歷程也深刻地反映了兩國對(duì)戰(zhàn)后世界秩序及自身定位的心態(tài)失衡。美國政府及社會(huì)上下充分意識(shí)到了自身國力和權(quán)力地位的增長，但缺乏善于運(yùn)用霸權(quán)的能力。它儼然以戰(zhàn)爭勝利的締造者和戰(zhàn)后和平的責(zé)任人自居，將自身安全等同于國際安全，將自身利益凌駕于別國利益之上。它不僅魯莽、輕率地在一份備忘錄中提出了涉及全球多個(gè)地點(diǎn)的軍事基地及領(lǐng)土處置的一攬子計(jì)劃，而且在如此復(fù)雜、敏感的議題上，將英國及英聯(lián)邦國家的讓步視為理所當(dāng)然，很少顧及對(duì)方的利益、立場和感情。就英國政府而言，它從一開始就意識(shí)到了自身安全、利益需要美國的支持，但仍極力維持昔日的全球帝國身份，又錯(cuò)誤地高估了自身的談判地位，企圖憑借靈活、巧妙的外交策略引導(dǎo)美國的政策方向，所以總抱有一些與自身實(shí)力并不相稱的幻想。它不斷地提出諸如“以民航換基地”、對(duì)等基地權(quán)利、地區(qū)防務(wù)磋商等方案，但一再碰壁，終于惱羞成怒，連象征性的讓步都不愿做出。歸根結(jié)底，在戰(zhàn)后初期，雖然美英都意識(shí)到實(shí)力地位的變化與權(quán)力過渡的必要，但都還沒有適應(yīng)這種角色轉(zhuǎn)變，找不到彼此相安的合適位置。

隨著美蘇冷戰(zhàn)的到來，美軍在太平洋地區(qū)的戰(zhàn)略重心北移已是大勢所趨，而美英交涉的失敗加速了這一進(jìn)程。如前所述，美國政府及軍隊(duì)對(duì)西南太平洋島礁計(jì)劃已久，且有數(shù)個(gè)島礁被列入“必需”和“需要”清單。如果美英談判成功，美國將繼續(xù)維持在西南太平洋的有限軍事存在并加以利用。從長遠(yuǎn)來看，這勢必增加與英聯(lián)邦國家進(jìn)一步合作和磋商的機(jī)會(huì)。南非總理史末資曾在英聯(lián)邦總理會(huì)議上一語道破：“難道我們不應(yīng)該投餌釣魚？可能當(dāng)前美國只是要求基地權(quán)利，且不愿意承擔(dān)義務(wù)，但現(xiàn)在給予的權(quán)利將引來未來的義務(wù)。”①而且，美國原本將西南太平洋地區(qū)視為通向西太平洋前沿?fù)?jù)點(diǎn)的備用補(bǔ)給線，現(xiàn)在既然無法獲得，就必然要更加倚重中太平洋一線，并增強(qiáng)在馬里亞納群島、琉球、菲律賓等戰(zhàn)略前沿的兵力部署。1946年6月15日，美軍參謀長聯(lián)席會(huì)議公布了新的海外軍事基地規(guī)劃文件，將坎頓島和馬努斯島從“必需”降級(jí)為“需要”，并將西南太平洋的一些地點(diǎn)直接從清單中剔除。此后，美軍加速從西南太平洋地區(qū)撤離。②反之，馬里亞納群島、琉球、菲律賓等地的戰(zhàn)略地位則更加凸顯。正如貝文所言，“美國政府對(duì)其太平洋基地需求得到的回應(yīng)感到失望。于是，他們現(xiàn)在想要將它們太平洋戰(zhàn)略的中心更向北移，在那里他們可以依賴于在自身領(lǐng)土或在其控制下的領(lǐng)土上的基地”。③美國與英聯(lián)邦國家在西南太平洋防務(wù)上的合作要到1951年澳新美安全條約才能實(shí)現(xiàn)。

【作者簡介】張?jiān)?，武漢大學(xué)國際問題研究院講師，國家領(lǐng)土主權(quán)與海洋權(quán)益協(xié)同創(chuàng)新中心副研究員，主要研究方向?yàn)橐悦绹饨皇贰⒑＼娛贰?/p>

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