劉暢

近期，證監(jiān)會發(fā)布《證券期貨行政和解實施辦法（征求意見稿）》。此外，中國特色證券集體訴訟制度建設(shè)取得重大進展。這些跡象表明，中國資本市場在投資者權(quán)益保護方面將取得重大突破。

由試點到實施

8月7日晚，證監(jiān)會發(fā)布《證券期貨行政和解實施辦法（征求意見稿）》（下稱《實施辦法》），在新《證券法》的基礎(chǔ)上對行政和解制度進行了完善。

行政和解是一種新型的綜合性執(zhí)法方式。依據(jù)法律，證監(jiān)會對涉嫌證券違法的單位或者個人進行調(diào)查期間，被調(diào)查的當事人若書面申請，承諾在證監(jiān)會認可的期限內(nèi)糾正涉嫌違法行為，賠償有關(guān)投資者損失，消除損害或者不良影響，證監(jiān)會可以決定中止調(diào)查;被調(diào)查的當事人履行承諾的，證監(jiān)會可以決定終止調(diào)查。

證監(jiān)會于2015年2月發(fā)布實施《行政和解試點實施辦法》（下稱《試點辦法》），在證券期貨領(lǐng)域正式試點實施行政和解制度。但是，自從該《試點辦法》推出后，實踐成功達成和解的只有2例，且都是針對外資機構(gòu)，分別為高盛亞洲和上海司度。

新《證券法》出臺后，對行政和解制度作出了明確規(guī)定，因此《實施辦法》對原有《試點辦法》作出十大修訂。

從《試點辦法》到《實施辦法》的變化不言自明，新規(guī)就是要對2015年以來的行政和解試點工作經(jīng)驗予以固化，并推動行政和解從試點轉(zhuǎn)入常規(guī)，進一步發(fā)揮其作用。

據(jù)介紹，行政和解制度的核心價值在于提高執(zhí)法效率，降低執(zhí)法成本，化解行政資源與行政效率之間的矛盾，并非通過和解削弱、取代行政執(zhí)法。

還有法律專家指出，行政和解與民事主體之間的和解不同，是一種法定的行政執(zhí)法方式，必須嚴格依法辦理，確保公平、公正。一方面，行政和解應(yīng)當公開透明，接受外部監(jiān)督;另一方面，和解部門與調(diào)查部門、審理部門應(yīng)當相互獨立，內(nèi)部應(yīng)當形成監(jiān)督制衡。

提高監(jiān)管效率

為了提高監(jiān)管效率，使行政和解成為行之有效的制度，本次《實施辦法》做了多項修訂。

首先，調(diào)整行政和解申請的期間。

當事人可以提交和解申請的期間，由原先的“正式立案之日起滿3個月（經(jīng)證監(jiān)會主要負責人批準可不受3個月限制），至作出處罰決定之前”，改為“自收到證監(jiān)會調(diào)查的法律文書之日起，至證監(jiān)會作出行政處罰決定前”。

其次，調(diào)整行政和解的適用范圍與條件，不再對案件類型作特別限定，同時完善適用和解程序的積極條件和消極條件。

積極條件調(diào)整為：案件已經(jīng)過必要的調(diào)查程序，并且符合下列條件之一：案件事實難以完全明確;法律適用難以完全明確;當事人已經(jīng)或者承諾采取有效措施，糾正涉嫌違法行為，賠償有關(guān)投資者損失，消除損害或者不良影響;采取行政和解有利于保護投資者合法權(quán)益，提高執(zhí)法效率，恢復(fù)市場秩序的其他情形。

消極條件調(diào)整為：被調(diào)查當事人的行為涉嫌證券期貨犯罪，依法應(yīng)當移送司法機關(guān)處理的不得和解;對于慣犯、累犯等不得和解;當事人就同一案件重復(fù)申請和解的，不適用和解程序。

此外，完善行政和解金的確定因素，新增“當事人涉嫌違法行為如被查實依法可處以的資格處罰措施”“當事人在案件調(diào)查中的配合情況”“達成行政和解時所處的執(zhí)法階段”3項內(nèi)容作為確定因素。

更為重要的是，完善行政和解金的管理和使用，明確行政和解金應(yīng)當優(yōu)先用于賠償投資者損失。對于未造成投資者損失，或者投資者損失難以認定，或者行政和解金在賠償投資者損失后仍有剩余的，應(yīng)當上繳國庫。

集體訴訟漸行漸近

除了《實施辦法》外，對于中小投資者還有一個好消息。新《證券法》規(guī)定了“默示加入、明示退出”的特別代表人訴訟，近期最高法院給出了相關(guān)司法解釋。

7月31日，最高人民法院出臺司法解釋《關(guān)于證券糾紛代表人訴訟若干問題的規(guī)定》，細化了新證券法中的相關(guān)規(guī)定，更為系統(tǒng)地規(guī)定了證券代表人訴訟的定義、審理原則、管轄、立案、登記、通知、調(diào)解、審判、上訴、執(zhí)行與分配等內(nèi)容，確立了高效、透明、便捷、低成本的審理原則。

同一天，中國證監(jiān)會、中證中小投資者服務(wù)中心分別發(fā)布《關(guān)于做好投資者保護機構(gòu)參加證券糾紛特別代表人訴訟相關(guān)工作的通知》《特別代表人訴訟業(yè)務(wù)規(guī)則（試行）》，對投保機構(gòu)、登記結(jié)算機構(gòu)等單位參加特別代表人訴訟的行為作出了詳細規(guī)范，明確了參加訴訟的投保機構(gòu)和投資者的權(quán)利義務(wù)。

至此，中國特色的證券集體訴訟制度已漸行漸近。

特別是，司法解釋將證券糾紛代表人訴訟整體分為傳統(tǒng)加入制的普通代表人訴訟和聲明退出制的特別代表人訴訟。

對公眾普遍關(guān)注的特別代表人訴訟集中管轄、啟動程序、權(quán)利登記、當事人聲明退出、投保機構(gòu)訴訟義務(wù)、訴訟費用、財產(chǎn)保全等，司法解釋作出了專門規(guī)定，解決了特別代表人訴訟中的諸多實踐難題。

最高人民法院審判委員會專職委員劉貴祥對媒體表示，集體訴訟制度為權(quán)利受損的中小投資者提供了便利和低成本的維權(quán)渠道，其“聚沙成塔、集腋成裘”的賠償效應(yīng)能夠?qū)ψC券違法犯罪行為形成強大的威懾力和高壓態(tài)勢。司法解釋通過詳細規(guī)定具體的程序規(guī)則，為各級人民法院正確實施法律，統(tǒng)一裁判尺度，提高證券集體訴訟質(zhì)量和效率提供了具有可操作性的指引，使證券集體訴訟制度能夠落到實處。

證監(jiān)會也高度重視特別代表人訴訟的平穩(wěn)運行。

中國證監(jiān)會首席律師焦津洪表示，目前證監(jiān)會正全力支持和配合人民法院做好司法解釋的實施工作，除了投服中心作為證監(jiān)會系統(tǒng)具體參加特別代表人訴訟的主要投保機構(gòu)制定發(fā)布專門業(yè)務(wù)規(guī)則之外，根據(jù)分工安排，證監(jiān)會系統(tǒng)另外一家投保機構(gòu)——投保基金在試點階段主要從事數(shù)據(jù)分析、損失計算、協(xié)助分配等工作，與投服中心形成互補，后續(xù)根據(jù)需要再制定業(yè)務(wù)規(guī)則。

在焦津洪看來，證券集體訴訟只是證券期貨多元糾紛解決機制的一種類型，不影響其他糾紛解決方式積極發(fā)揮作用。

他指出，新《證券法》規(guī)定投保機構(gòu)“可以作為代表人參加訴訟”，投保機構(gòu)將按照業(yè)務(wù)規(guī)則中的案件篩選機制，對重大典型、社會影響惡劣的個案，依法及時啟動集體訴訟。

投資者權(quán)益保護任重道遠

投資者權(quán)益保護工作是中國資本市場的老生常談。

2005年6月，國務(wù)院批準中國證監(jiān)會、財政部、中國人民銀行發(fā)布《證券投資者保護基金管理辦法》，同意設(shè)立國有獨資的中國證券投資者保護基金有限責任公司（簡稱“投?；鸸尽保?，并批準了公司章程。

2005年8月30日，投保基金公司在國家工商總局注冊成立，投保基金公司歸口中國證監(jiān)會管理。

目前，投?；鸸疽烟剿鳂?gòu)建起四大業(yè)務(wù)體系，其中就包括由投保基金賠付、專項補償基金賠付、行政和解金賠付構(gòu)成的多層次賠付體系。

但是，比較遺憾的是，目前投?；鸸竟倬W(wǎng)公布的專項補償案例只有3例：欣泰電氣、海聯(lián)訊、萬福生科，行政和解金賠付案例尚沒有1例。

本次《實施辦法》出臺后，投保基金公司如何利用好政策、擴大保護范圍、形成有效的投資者保護機制，值得進一步探索。

鏈接之一：

兩個行政和解案例

今年1月20日證監(jiān)會發(fā)布公告，證監(jiān)會依法與司度（上海）貿(mào)易有限公司等5家機構(gòu)及其有關(guān)工作人員達成行政和解。這是歷史上第二個成功達成證券執(zhí)法和解的案例。

具體來看，根據(jù)申請人在其涉嫌違法行為中所得金額等不同情況，司度（上海）貿(mào)易有限公司以及富安達基金管理有限公司、中信期貨有限公司、北京千石創(chuàng)富資本管理有限公司、國信期貨有限責任公司5家申請人分別繳納行政和解金人民幣6.7億元、180萬元、1000萬元、235萬元、100萬元，并按協(xié)議要求采取了必要措施加強公司的內(nèi)控管理，證監(jiān)會依照規(guī)定終止對申請人有關(guān)行為的調(diào)查、審理程序。5家申請人的和解金總計為68515萬元。

司度（上海）貿(mào)易有限公司成立于2010年2月5日，為外國法人獨資，唯一一家股東為“CITADEL GLOBAL TRADING ”，該公司是國際知名的對沖基金，司度是他們參與A股市場交易的主體。

2015年7月，滬深兩交易所因存在重大異常交易行為，對一批證券賬戶采取限制交易行為。其中，“國信期貨有限責任公司―司度（上海）貿(mào)易有限公司”賬戶作為唯一被限制交易的外資賬戶受到廣泛關(guān)注。

證監(jiān)會首次達成行政和解，則是在2019年4月份，當時證監(jiān)會依法與高盛亞洲、高華證券以及高盛亞洲和高華證券的相關(guān)工作人員等9名行政和解申請人達成行政和解協(xié)議。申請人總共繳納行政和解金1.5億元。

鏈接之二：

海外市場的經(jīng)驗

在海外資本市場，證券領(lǐng)域的行政和解制度已經(jīng)很成熟，較為著名的案例有：華爾街十大投資銀行案、美國國際集團（AIG）案、阿德菲亞公司案、德意志銀行案。

這些案件的當事人與證券監(jiān)管機構(gòu)、刑事檢控部門的和解談判協(xié)同步進行，并最終促使了證券監(jiān)管和解與辯訴交易同步達成，使問題得到徹底解決。

值得一提的是，這些案例中投資者的權(quán)益均得到了較為充分的保護。

例如，在華爾街十大投資銀行案中，14億美元的和解金中有3.875億美元賠償給投資者，并以此成立12個基金以供投資者受償，而符合法院所設(shè)定時間范圍內(nèi)買賣該投資銀行所承銷或推薦之問題公司股票的投資者，只要符合一定條件，皆可受到補償。

又如，在美國國際集團案中，美國國際集團上繳7億美元的和解金作為專門補償受誤導(dǎo)或受損害投資者的基金。