錢武生 金慶微

摘 要：鑒于不可移動(dòng)文物具有公共屬性，確有必要將不可移動(dòng)文物納入公益訴訟保護(hù)范疇。針對當(dāng)前不可移動(dòng)文物的保護(hù)存在保護(hù)意識淡薄與立法不完善、行政執(zhí)法難與監(jiān)管薄弱、破壞行為頻發(fā)與責(zé)任追究難等諸多并存問題，檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表，應(yīng)通過構(gòu)建三位一體的線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制、調(diào)查核實(shí)機(jī)制、審查處置機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，完善不可移動(dòng)文物的公益訴訟保護(hù)路徑。

關(guān)鍵詞：不可移動(dòng)文物 公益訴訟 三位一體

不可移動(dòng)文物作為歷史文化遺產(chǎn)的重要組成部分，主要包括具有歷史、藝術(shù)文化、科學(xué)價(jià)值的古文化遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺和石刻、壁畫以及與重大歷史事件、革命運(yùn)動(dòng)或者著名人物有關(guān)的以及具有重要紀(jì)念意義、教育意義或者史料價(jià)值的近代現(xiàn)代重要史跡、實(shí)物、代表性建筑等。[1]近年來，損害不可移動(dòng)文物的行為頻發(fā)，但實(shí)踐中普遍存在“無人起訴”的怪象。在這樣的背景下，檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表，探索不可移動(dòng)文物的公益保護(hù)路徑具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、不可移動(dòng)文物納入公益訴訟范疇的依據(jù)

（一）國家治理現(xiàn)代化的時(shí)代呼吁

習(xí)近平總書記指出：“我國今天的國家治理體系，是在我國歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)上長期發(fā)展、漸進(jìn)改進(jìn)、內(nèi)生性演化的結(jié)果”。該論述深刻揭示了歷史文化傳統(tǒng)對國家治理體系和治理道路選擇的影響。因此，要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，離不開對歷史文化傳統(tǒng)的傳承。而不可移動(dòng)文物是中華民族優(yōu)秀歷史文化的重要載體，切實(shí)反映了我國治理體系的內(nèi)生性演化和發(fā)展過程。從這個(gè)角度看，保護(hù)不可移動(dòng)文物就是保護(hù)歷史文化基因，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，不可移動(dòng)文物保護(hù)與城市化進(jìn)程的矛盾日益凸顯，拆除歷史建筑、破壞不可移動(dòng)文物原生環(huán)境等現(xiàn)象頻發(fā)，但實(shí)踐中卻“無人起訴”。因此，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，亟需將不可移動(dòng)文物納入公益保護(hù)范疇。

（二）不可移動(dòng)文物具有公共屬性

基于不可移動(dòng)文物的公共性，將其納入公益訴訟范疇具有內(nèi)在合理性。一是不可移動(dòng)文物是世界文化多樣性的有機(jī)組成部分，具備現(xiàn)代“公物”或者“公共信托財(cái)產(chǎn)”的核心要素和特征，具有見證歷史、促進(jìn)文化多樣性、增進(jìn)文化認(rèn)同等公共屬性。[2]二是從不可移動(dòng)文物的構(gòu)成和呈現(xiàn)的文化價(jià)值看，不可移動(dòng)文物不僅具有使用價(jià)值和交換價(jià)值，更為重要的是其所承載的歷史文化資源具有不可替代性和可持續(xù)發(fā)展性。三是我國文物保護(hù)法等法律對我國公民欣賞、體驗(yàn)歷史遺產(chǎn)的權(quán)利予以保護(hù)，也從側(cè)面反映了不可移動(dòng)文物所產(chǎn)生的精神利益應(yīng)歸屬于全社會(huì)成員。

（三）公益訴訟具有拓展的可能性

目前，民事訴訟法、行政訴訟法對公益訴訟的保護(hù)范圍均采取不完全列舉方式，且分別以“損害社會(huì)公共利益”和“致使國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害”作為概括補(bǔ)充，這表明公益訴訟的案件范圍并不局限于法律明確規(guī)定的“4+1”范圍，實(shí)踐中可緊扣“公益”進(jìn)行拓展。黨的十九屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》在堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義法治體系部分，明確提出“拓展公益訴訟案件范圍”。因此，盡管不可移動(dòng)文物不屬于法律明確規(guī)定的“4+1”范圍，但是基于不可移動(dòng)文物的公共性，可將不可移動(dòng)文物的保護(hù)納入公益訴訟案件范圍。

二、當(dāng)前不可移動(dòng)文物保護(hù)存在的問題

（一）保護(hù)意識淡薄與立法不完善并存

當(dāng)前，在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、推動(dòng)旅游事業(yè)、開發(fā)利用歷史文化資源等活動(dòng)中，存在忽視不可移動(dòng)文物保護(hù)的意識和觀念，直接或者間接造成不可移動(dòng)文物滅失的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。與此同時(shí)，我國不可移動(dòng)文物保護(hù)的一系列單行法層級混亂。例如，有些不可移動(dòng)文物由行政法規(guī)規(guī)制，有些則由部門規(guī)章規(guī)制，且法律規(guī)范名稱混亂，導(dǎo)致各自效力范圍不清晰、適用率不高等問題。此外，這些法律法規(guī)主要以明確保護(hù)對象、保護(hù)內(nèi)容和保護(hù)方法為主，但是對保護(hù)過程中涉及的具體操作和法律適用問題卻規(guī)定甚少，導(dǎo)致實(shí)踐可操作性不強(qiáng)。[3]

（二）行政執(zhí)法難與監(jiān)管薄弱并存

當(dāng)前，不可移動(dòng)文物的立法不健全，而執(zhí)法又需要極強(qiáng)的專業(yè)知識，這直接導(dǎo)致行政執(zhí)法難。以浙江省紹興市為例，雖然文廣局下設(shè)文化執(zhí)法大隊(duì)負(fù)責(zé)文物方面的執(zhí)法，但部分涉及不可移動(dòng)文物保護(hù)的行政執(zhí)法由街道的綜合執(zhí)法大隊(duì)負(fù)責(zé)。由于綜合執(zhí)法大隊(duì)缺乏相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)人員，且有些不可移動(dòng)文物的內(nèi)部構(gòu)件鑒定缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)，依法管理尚處于半真空狀態(tài)。與此同時(shí)，不可移動(dòng)文物保護(hù)是一項(xiàng)綜合性極強(qiáng)的工作，涉及到文物管理、城市規(guī)劃管理、文化旅游等多個(gè)行政部門，呈現(xiàn)出多部門多重管理并存的現(xiàn)象。[4]多部門職責(zé)交叉、重疊，且不可移動(dòng)文物保護(hù)主體和處罰主體合一的管理模式，導(dǎo)致不可移動(dòng)文物行政執(zhí)法混亂，甚至存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、相互推諉等情況。而當(dāng)前公眾參與不可移動(dòng)文物保護(hù)的渠道不暢通、積極性不高，又缺乏行之有效的監(jiān)管機(jī)制，進(jìn)一步加劇了這一困境。

（三）破壞行為頻發(fā)與責(zé)任追究難并存

當(dāng)前破壞不可移動(dòng)文物的行為頻發(fā)，但與之相對應(yīng)的責(zé)任追究卻不到位，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。一是部分破壞行為尚未被發(fā)現(xiàn)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，紹興市越城區(qū)轄區(qū)內(nèi)有367處不可移動(dòng)文物，但文保線工作人員僅有2名。由于線索來源渠道不暢、人力物力有限等因素，部分破壞不可移動(dòng)文物的行為沒有納入追責(zé)的范圍。二是行政責(zé)任追究難。對破壞不可移動(dòng)文物的行為追究行政責(zé)任的關(guān)鍵是違法行為是否造成嚴(yán)重后果或者違法情節(jié)是否嚴(yán)重，但目前對于由哪個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)認(rèn)定以及認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)等均缺乏相應(yīng)的規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中行政責(zé)任追究難。三是民事責(zé)任規(guī)定不明。雖然文物保護(hù)法第65條第1款規(guī)定了民事責(zé)任，但由于不可移動(dòng)文物所蘊(yùn)含的價(jià)值難以評估、民事責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)暫無明文規(guī)定等原因，民事責(zé)任追究難以落到實(shí)處。

三、不可移動(dòng)文物的公益保護(hù)路徑

（一）加強(qiáng)協(xié)作，構(gòu)建三位一體的線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制

針對破壞不可移動(dòng)文物的行為難以被發(fā)現(xiàn)的現(xiàn)狀，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)溝通協(xié)作，構(gòu)建“12309”“執(zhí)法數(shù)據(jù)”“媒體監(jiān)督”三位一體的線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制。具體包括：一是積極發(fā)揮“12309”舉報(bào)中心職能。檢察機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮“12309”舉報(bào)中心職能，對群眾反映的線索加強(qiáng)分析研判，并結(jié)合“兩微一端”的影響力，擴(kuò)大有價(jià)值案件的影響力和示范力，引起社會(huì)公眾對不可移動(dòng)文物保護(hù)的關(guān)注度，提高其參與不可移動(dòng)文物保護(hù)的積極性。二是建立執(zhí)法數(shù)據(jù)共享平臺。通過會(huì)簽文件、聯(lián)席會(huì)議等形式，與文物、規(guī)劃、環(huán)保、城管等行政機(jī)關(guān)共建執(zhí)法數(shù)據(jù)共享平臺，強(qiáng)化對行政執(zhí)法數(shù)據(jù)的分析研判，實(shí)現(xiàn)檢察監(jiān)督和違法犯罪線索共享機(jī)制。三是引入媒體監(jiān)督。將檢察監(jiān)督和媒體監(jiān)督相結(jié)合，構(gòu)建不可移動(dòng)文物保護(hù)聯(lián)盟，在當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)紙上開設(shè)專欄，向社會(huì)公眾提供參與不可移動(dòng)文物保護(hù)的渠道，進(jìn)一步拓展檢察機(jī)關(guān)線索來源。

（二）整合資源，構(gòu)建三位一體的調(diào)查核實(shí)機(jī)制

針對當(dāng)前檢察監(jiān)督力量薄弱、監(jiān)督能力不足等問題，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)整合資源，構(gòu)建“內(nèi)部一體”“上下一體”“內(nèi)外一體”的調(diào)查核實(shí)機(jī)制。具體包括：一是內(nèi)部一體模式。刑事檢察部門在辦案中發(fā)現(xiàn)破壞不可移動(dòng)文物線索的，應(yīng)及時(shí)移送公益訴訟部門調(diào)查核實(shí)。公益訴訟部門可借助檢察機(jī)關(guān)刑事職能優(yōu)勢，在刑事案件審查批捕和審查起訴階段，對破壞不可移動(dòng)文物的相關(guān)證據(jù)進(jìn)行固定，實(shí)現(xiàn)刑事追訴和公益訴訟同步進(jìn)行。二是上下一體模式。充分發(fā)揮基層檢察室職能，由基層檢察室對破壞不可移動(dòng)文物的線索進(jìn)行摸排，并將摸排線索情況交由上級檢察院統(tǒng)一管理;上級檢察院應(yīng)發(fā)揮指導(dǎo)辦案作用，在對線索進(jìn)行分析研判的基礎(chǔ)上，根據(jù)屬地原則將案件線索交由下級檢察院調(diào)查核實(shí)。三是內(nèi)外一體模式。借助行政機(jī)關(guān)在調(diào)查核實(shí)、技術(shù)咨詢等方面的優(yōu)勢，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)。同時(shí)，建立不可移動(dòng)文物專家咨詢庫，充分發(fā)揮“外腦”優(yōu)勢，讓專業(yè)人員介入調(diào)查核實(shí)運(yùn)行程序，幫助檢察人員明確調(diào)查方向。

（三）程序分流，構(gòu)建三位一體的審查處置機(jī)制

鑒于不可移動(dòng)文物屬于“等”外領(lǐng)域，且不可移動(dòng)文物損害鑒定難等客觀原因，現(xiàn)階段檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟應(yīng)持謹(jǐn)慎態(tài)度。因此，本文所探討的程序分流僅限于檢察機(jī)關(guān)對不可移動(dòng)文物提起行政公益訴訟的分流處置機(jī)制。具體包括：一是監(jiān)督前置到?jīng)Q策之初。檢察機(jī)關(guān)可倡導(dǎo)建立由政府牽頭，檢察機(jī)關(guān)、文化局、住建局、旅游局、拆遷部門等共同參與的不可移動(dòng)文物規(guī)劃評估小組，對涉及不可移動(dòng)文物的規(guī)劃項(xiàng)目進(jìn)行前期探討、論證，將監(jiān)督前置到?jīng)Q策之初，從源頭上防治破壞不可移動(dòng)文物的行為。二是以檢察建議等方式進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督。綜合采取檢察建議、約談行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人、列席行政機(jī)關(guān)工作會(huì)議、撰寫調(diào)研報(bào)告等多種方式對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行多元化動(dòng)態(tài)監(jiān)督。其中，針對行政機(jī)關(guān)主觀因素導(dǎo)致不作為或者亂作為的情況，尤其是涉及整體規(guī)劃、職能交叉多、影響范圍大的案件，檢察機(jī)關(guān)可通過約談各部門相關(guān)負(fù)責(zé)人等方式，幫助行政機(jī)關(guān)形成協(xié)同治理格局，破解行政執(zhí)法難。針對因客觀因素導(dǎo)致的不作為或者亂作為的情況，檢察機(jī)關(guān)可以調(diào)研報(bào)告、情況反映等形式向地方黨委政府反映，提供決策意見;并通過向人大代表、政協(xié)委員發(fā)起議案、提案的方式，推動(dòng)相關(guān)立法完善。三是提起行政公益訴訟。檢察建議制發(fā)后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)主動(dòng)跟進(jìn)監(jiān)督，并結(jié)合行政機(jī)關(guān)的整改落實(shí)情況，進(jìn)一步確定是否提起行政公益訴訟。

（四）強(qiáng)化職能，構(gòu)建三位一體的責(zé)任追究機(jī)制

不可移動(dòng)文物破壞行為頻發(fā)的原因之一就是追責(zé)機(jī)制不完善，要從根本上防控該行為，亟需構(gòu)建“刑事責(zé)任”“行政責(zé)任”“民事責(zé)任”三位一體的責(zé)任追究機(jī)制。具體包括：一是刑事追訴。檢察機(jī)關(guān)在辦理涉及不可移動(dòng)文物的公益訴訟案件時(shí)，發(fā)現(xiàn)涉嫌刑事犯罪，應(yīng)及時(shí)移送公安機(jī)關(guān)立案偵查。同時(shí)，發(fā)現(xiàn)相關(guān)行政人員存在失職瀆職等刑事犯罪的，及時(shí)將線索移送監(jiān)察委，由監(jiān)察委立案偵查，追究相關(guān)人員的刑事責(zé)任。二是監(jiān)管失職問責(zé)。檢察建議制發(fā)后，相關(guān)行政部門拒不配合整改的，檢察機(jī)關(guān)可通過與紀(jì)檢監(jiān)察部門建立協(xié)助機(jī)制，由紀(jì)檢監(jiān)察部門對其進(jìn)行問責(zé)。同時(shí)，針對相關(guān)人員在執(zhí)法活動(dòng)中存在違法但不構(gòu)成犯罪的情況，以檢察建議等形式建議該單位依據(jù)內(nèi)部程序追究其行政責(zé)任或者紀(jì)律責(zé)任。三是損害修復(fù)責(zé)任。通過向行政機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議或者提起行政公益訴訟的方式，由行政機(jī)關(guān)采取相關(guān)措施恢復(fù)受損的不可移動(dòng)文物。此外，如果破壞不可移動(dòng)文物的行為涉嫌刑事犯罪，檢察機(jī)關(guān)也可直接提起刑事附帶民事公益訴訟的方式追究相關(guān)人員的民事責(zé)任，或者等刑事判決生效后，由行政機(jī)關(guān)對行政相對人作出行政處罰。

注釋：

[1]《中華人民共和國文物保護(hù)法》第2條。

[2]參見王云霞、胡珊辰：《公私利益平衡：比較法視野下的文物所有權(quán)限制與補(bǔ)償》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2015年第6期。

[3]參見張舜璽、馬作武：《公益與私益之間：論文物保護(hù)法的價(jià)值取向——以非國有不可移動(dòng)文物保護(hù)為例》，《法學(xué)評論》2013年第5期。

[4]參見齊崇文：《論文化遺產(chǎn)保護(hù)中檢察權(quán)的運(yùn)用》，《中國文化產(chǎn)業(yè)評論》2017年第2期。