范斯聰

今年伊始，新冠疫情在全球暴發(fā)和蔓延。受此影響，美國加快了醫(yī)藥等關乎國家安全戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)向國內(nèi)轉移的步伐。近日，據(jù)白宮國家貿(mào)易委員會主任彼得·納瓦羅透露，特朗普總統(tǒng)即將簽署新版“購買美國貨”行政令，實踐總統(tǒng)“購買美國貨，雇傭美國人”計劃。該政令要求美國政府機構只能購買由美國本土制造的產(chǎn)品。與特朗普政府欲采取的管制政策步調(diào)一致，美國國會也開啟了立法程序。6月17日，共和黨參議員里克·斯科特聯(lián)合十余名議員提出了《鼓勵政府和美國民眾“購買美國貨”》的聯(lián)合決議案，強調(diào)美國必須降低對外國的依賴，促進國內(nèi)制造，增加國家戰(zhàn)略儲備用以應對醫(yī)藥短缺。決議案認為，政府和民眾購買美國制造的產(chǎn)品，不但可以支持美國制造業(yè)的發(fā)展，讓美國民眾受益，還將提高美國生產(chǎn)關鍵醫(yī)療產(chǎn)品的能力。此舉被視為維護美國國家安全之舉。美國總統(tǒng)和國會對全球醫(yī)藥供應鏈的重視，外界有輿論認為，此舉有針對中國、阻礙中國醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意圖。

中國在全球藥品供應鏈和價值鏈中的地位日益突出

自2008年中國政府將醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)確定為“高附加值產(chǎn)業(yè)”后，中國醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展。中國是全球市場中仿制藥和相關保健產(chǎn)品，如膳食補充劑、生物技術產(chǎn)品和醫(yī)療器械等的重要提供者，也是全球藥品活性成分的最大供給國。據(jù)美國國會報告提供的數(shù)據(jù)，美國市場中有80%的藥物基礎成分來自中國，雖然印度提供了約40%的仿制藥，但中國為這些仿制藥提供了70%的活性成分。

在美國看來，中國醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)市場大，基礎雄厚，創(chuàng)新動力強。中國制藥業(yè)擁有4000多家企業(yè)，2017年實現(xiàn)收入127.8億美元，僅次于美國;2019年中國的化工企業(yè)收入占全球化工行業(yè)的40%，擁有世界上最大的生產(chǎn)能力，可以生產(chǎn)從化肥到藥物成分等一系列產(chǎn)品。近年來，中國不斷加大對制藥研發(fā)領域的投資。據(jù)估計，中國對制藥研發(fā)的投入將從2017年的約132億美元增長到2021年的292億美元，增長一倍有余。

中國醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展十分迅猛。2015年，中國提出“中國制造2025”的工業(yè)政策，明確設定了中國生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)引領全球高端價值鏈的目標。中國正致力于開發(fā)并生產(chǎn)創(chuàng)新型高端醫(yī)藥產(chǎn)品和醫(yī)療設備，在中高端醫(yī)藥行業(yè)的發(fā)展十分迅速。2001～2016年，中國在全球醫(yī)藥供應鏈中的附加值比例從7.2%上升至22.1%。2010年后，中國在全球醫(yī)藥供應鏈中的附加值增長率占全球增長率的2/3;中國已成功將本國生產(chǎn)的治療器械推向全球價值鏈的中高端，具備全面向高端價值鏈攀升的潛力。而此次新冠疫情在全球暴發(fā)和蔓延，更加引發(fā)了美國對中國醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的關注，加劇了美國對中國醫(yī)藥產(chǎn)品和生物技術產(chǎn)業(yè)過于依賴的擔心。

通過國會立法限制中國醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展

自美國將中國定性為戰(zhàn)略競爭對手之后，中美之間的戰(zhàn)略角力主要圍繞新的工業(yè)技術展開。美國正在對一些來自中國軍民兩用的基礎技術產(chǎn)業(yè)采取限制措施，包括生物技術、高端監(jiān)控、3D打印、人工智能和機器人技術等。本質(zhì)上看，美國對中國生物醫(yī)藥技術產(chǎn)業(yè)采取限制，目的是打壓其背后所代表的中國生物技術的發(fā)展，涵蓋了從價值鏈低端到價值鏈中高端的藥品及相關醫(yī)療設備。

為此，美國國會參眾兩院提出眾多法律草案，目前，這些法案有的已簽署成為法律，有的還處在正在進行時，且具有長期性。從已通過的且具有法律效力的文件以及代表最新動向的法案來看，美國對中國具備顯著優(yōu)勢的醫(yī)藥供應鏈的限制，已上升到了國家安全高度。2020年3月6日，特朗普簽署了《新冠病毒準備和反應補充撥款法案》，同意追加6100萬美元用于在國內(nèi)或國際上預防、準備和應對新冠病毒，包括提供醫(yī)療產(chǎn)品制造、醫(yī)療產(chǎn)品供應鏈監(jiān)控及相關管理活動。3月27日，特朗普簽署了由民主黨議員喬·考特尼提出的《新冠病毒援助、救濟與經(jīng)濟安全法案》，法案設定了有關中國及其他地區(qū)供應美國市場藥品活性成分的比例，及有關應對該成分短缺的企業(yè)上報程序的規(guī)定。

疫情下的美國紐約市。

實際上，該議員提出的法案原本是一份為美國民眾和企業(yè)提供應對疫情的應急法案，后來該法案逐漸綜合了其他一些法案的內(nèi)容，其中涉及維護美國經(jīng)濟安全的篇幅直接取自兩名議員分別提出的同名、但重點不同的《美國醫(yī)療安全委員會法案》。這兩份同名法案一份要求專門設立美國醫(yī)療安全委員會，評估和處理來自國外的醫(yī)藥、設備和醫(yī)療器械情況;另一份則要求在法案頒布后的60天內(nèi)，美國衛(wèi)生及公共服務部長應與國家學院，包括國家科學院、工程院和醫(yī)學院在內(nèi)的多家單位，以一種不損害國家安全為代價的方式達成一致，審查并匯報美國醫(yī)療產(chǎn)品供應鏈安全的情況。

顯然，美國對由醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)鏈帶來的國家安全風險十分重視，面對中國在低端藥品供應鏈的優(yōu)勢地位，美國國會對中國的防范意圖十分露骨。3月19日，共和黨議員馬可·盧比奧推出《強化美國供應鏈和國家安全法案》，要求美國國防部長向國會提交一份有關國防部對進口對象國生產(chǎn)的醫(yī)藥產(chǎn)品依賴程度的報告，并對這些藥品進行安全風險評估。這份法案明確點名所謂對象國就是中國，要求國防部在無對象國藥品供給以及對象國有可能對美國切斷供應鏈的情況下，給出如何實現(xiàn)藥品供應鏈多元化的建議，同時評估現(xiàn)有美國醫(yī)藥供應鏈的柔韌性和工業(yè)基礎能力。

美國的指責證據(jù)不足

6月30日，同樣是馬可·盧比奧向國會提交了《美國醫(yī)藥供應鏈審查法案》。該法案要求美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會與財政部會同美國外國投資委員會在一年內(nèi)向國會提交一份報告，內(nèi)容需涉及美國過于依賴外國醫(yī)藥產(chǎn)品給美國制造業(yè)和制藥能力帶來的影響，以及醫(yī)藥領域的外國直接投資給美國基因組測序技術造成的負面效應。從該法案與前一法案的比較中不難發(fā)現(xiàn)自相矛盾的地方。盧比奧在前一份法案中認為，美國在藥物活性成分和成品藥等方面過于依賴中國，給美國帶來了國家安全風險;而在剛提交的這份法案中卻承認美國在醫(yī)藥投資領域缺乏詳細的數(shù)據(jù)，認為該法案是為了“確保決策者擁有必要的信息應對供應鏈中的不足、避免醫(yī)藥領域內(nèi)的外國投資帶來的不良影響和降低美國對中國醫(yī)藥產(chǎn)品的依賴”。

那么，美國對中國藥品的過度依賴究竟有無實據(jù)？我們可以從以下幾個方面來分析。首先，美國對進口藥品的來源信息掌握不夠。美國因難以追蹤從中國運輸或者在第三國加工過程中的藥物活性成分，所以無法在貿(mào)易數(shù)據(jù)和工業(yè)數(shù)據(jù)中進行有效記錄。其次，美國相關部門在醫(yī)藥領域對原產(chǎn)地規(guī)則沒有明確的界定標準，模糊了在本土生產(chǎn)但依賴海外進口成分的醫(yī)藥原產(chǎn)地問題。第三，美國是想通過“甩鍋”中國，來強化政府職能。有一種說法是美國限制從中國進口藥品是為了實現(xiàn)藥品供應鏈的多元化。然而，美國對中國藥品的依賴程度并沒有達到其宣稱的程度。據(jù)美方統(tǒng)計，2019年，美國在從國外進口的醫(yī)藥和醫(yī)療產(chǎn)品中中國的只占9.2%，居愛爾蘭和德國之后。美國卻罔顧事實，一味指責中國醫(yī)藥產(chǎn)品給美國帶來安全風險，有議員還要求政府資助并接管事關國家安全的“瀕危企業(yè)”，此舉存在有意針對中國、強化政府安保職能、在選舉年凸顯政府政績之嫌。綜合來看，美國政府對中國的指責缺乏底氣，其聲稱的維護國家經(jīng)濟安全的理由不夠充分。