楊子楠

（鐵道黨校 經(jīng)濟學(xué)和企業(yè)管理教研部，北京 100088）

新型冠狀病毒肺炎疫情是新中國成立以來我國遭遇的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的公共衛(wèi)生事件，面對這次疫情產(chǎn)生的強烈沖擊，應(yīng)認(rèn)真反思，進(jìn)一步完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系。近年公共衛(wèi)生事件不斷給人類社會帶來巨大威脅，鐵路也面對著不斷變化的新挑戰(zhàn)，形成鐵路公共衛(wèi)生安全管理體系和實施策略具有十分積極的現(xiàn)實意義。

1 當(dāng)前鐵路公共衛(wèi)生管理形勢分析

1.1 鐵路公共衛(wèi)生管理模式現(xiàn)狀

鐵路歷來十分重視公共衛(wèi)生安全管理，由于在綜合交通運輸體系中的骨干地位，以及與其他運輸方式相比的特殊屬性，鐵路在保障公共衛(wèi)生安全中被賦予了重大使命。目前，鐵路應(yīng)急管理體系縱向上分為3個層級，即國鐵集團層級、鐵路局集團公司層級和站段層級，公共衛(wèi)生安全作為應(yīng)急管理體系中的重要部分，在不同層級中分別對應(yīng)同等級別的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案[1]，逐步形成了由國鐵集團領(lǐng)導(dǎo)、鐵路局集團公司管理、站段具體實施、專家參與，分級負(fù)責(zé)的鐵路突發(fā)衛(wèi)生事件防控模式。

從各層級橫向上分析，國鐵集團負(fù)責(zé)衛(wèi)生安全防控的總體部署指導(dǎo)，制定文件方案。鐵路局集團公司負(fù)責(zé)鐵路局衛(wèi)生安全的管理，包括對基層站段衛(wèi)生防控的監(jiān)管，以及通過下屬疾病預(yù)防控制和食品安全等機構(gòu)為站段提供技術(shù)指導(dǎo)和檢測支持?；鶎訂挝回?fù)責(zé)鐵路日常的衛(wèi)生防控工作，尤其對于車站、高鐵列車這樣人員密集、流動性大、敏感性強的場所，給予了針對性的重點部署，站段一般設(shè)立衛(wèi)生管理部門及專職衛(wèi)生管理人員，具體工作由分管的站段長負(fù)責(zé)，同時由各車間主任、班組長兼任公共衛(wèi)生管理員[2]。在此基礎(chǔ)上，鐵路對公共衛(wèi)生的管理還體現(xiàn)在管理模式和技術(shù)的創(chuàng)新，包括持續(xù)健全完善公共衛(wèi)生宣傳教育、加強公共衛(wèi)生安全網(wǎng)絡(luò)管理、探索建立企業(yè)健康管理平臺等方面[3]。

1.2 新時期鐵路應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的新挑戰(zhàn)

一是公共衛(wèi)生安全事件頻發(fā)。進(jìn)入21 世紀(jì)的前20 年，公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域充滿了諸多新挑戰(zhàn)，SARS冠狀病毒、甲型H1N1 豬流感、甲型H7N9 禽流感、COVID-19 新型冠狀病毒的肆虐，以及埃博拉病毒、MERS 中東呼吸綜合征、非洲豬瘟病毒的流行，都給人類以嚴(yán)厲警告。同時，也促使鐵路行業(yè)在應(yīng)對公共衛(wèi)生事件中采取新部署、新措施。

二是鐵路是特殊時期人民出行的優(yōu)先選項。鐵路一直以來都是保障大眾出行的重要交通工具，尤其在春節(jié)、中秋節(jié)、國慶節(jié)等節(jié)假日期間，鐵路更成為首選之一。以2020年新型冠狀病毒疫情為例，交通運輸部發(fā)布的春運前39 天數(shù)據(jù)表明，受到疫情影響，道路、水路發(fā)送旅客比2019 年同期分別下降50.2%和57.9%，而鐵路在所有運輸方式中所受影響最小，下降比例為46.3%，這也意味著在疫情期間人民群眾更信賴鐵路出行。因此，一旦遇到公共衛(wèi)生突發(fā)事件，鐵路將面對著更為繁重的任務(wù)壓力。

三是密布的鐵路網(wǎng)形成了要素的強流動性。截至2019 年底，全國鐵路營業(yè)里程已達(dá)13.9 萬km 以上，鐵路始終堅持全國一盤棋，近年來西部等偏遠(yuǎn)地區(qū)的鐵路修建力度更是明顯加強，鐵路運輸網(wǎng)絡(luò)的可達(dá)性進(jìn)一步提升，大大增加了生產(chǎn)要素的流動。而正因如此，當(dāng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，對空間阻隔、嚴(yán)控流動的現(xiàn)實需求也使鐵路承受著額外的考驗。

四是衛(wèi)生防控與恢復(fù)期間要求鐵路反應(yīng)迅速。鐵路是國家重要的基礎(chǔ)設(shè)施，在應(yīng)對國家公共衛(wèi)生事件中需要對形勢判斷準(zhǔn)確，提高政治站位，服務(wù)國家大局。在緊急物資運輸、原料貨物保障、馳援人員列車開行上鐵路應(yīng)積極行動；同時，在復(fù)工復(fù)產(chǎn)中準(zhǔn)確把握時間和數(shù)量，為實現(xiàn)衛(wèi)生防控和經(jīng)濟社會發(fā)展“兩手抓”“兩手硬”助力。

五是國際合作的加大可能帶來未知風(fēng)險源。鐵路加大“走出去”步伐的同時，面臨著公共衛(wèi)生風(fēng)險帶來的嚴(yán)峻威脅，如傳染性疾病傳入、外來物種入侵等。隨著鐵路在“一帶一路”中發(fā)揮的作用越來越大，必然要求鐵路著手開展對中歐班列、出入境列車在公共衛(wèi)生檢驗檢疫和風(fēng)險排查等方面的新管理模式研究。

2 本質(zhì)安全理論在保障公共衛(wèi)生安全中的可行性

2.1 本質(zhì)安全理論的內(nèi)涵

公共衛(wèi)生安全是一個伴隨人類文明發(fā)展的古老問題，也是一個需要從系統(tǒng)性、科學(xué)性角度認(rèn)識的新興問題，本質(zhì)安全理論作為安全哲學(xué)的最新學(xué)術(shù)成果，為應(yīng)對公共衛(wèi)生安全問題給予了重大的理論啟示。回顧人類安全哲學(xué)的發(fā)展歷程可以劃分為6 個階段，如表1所示。

表1 人類安全哲學(xué)發(fā)展歷程

人類從17世紀(jì)前，安全觀念并未形成的宿命論和決定論時期，經(jīng)歷了事后處理管控和綜合防控的發(fā)展階段，如今已經(jīng)進(jìn)入了以本質(zhì)化角度開展預(yù)防性研究的階段[4]。本質(zhì)安全理念是在核能技術(shù)、宇航技術(shù)及現(xiàn)代信息技術(shù)實現(xiàn)突破的背景下，在多學(xué)科交叉交互融合、綜合研究的基礎(chǔ)上，提出的最新安全哲學(xué)觀。具體來說，不同于傳統(tǒng)安全方法通過后續(xù)附加的安全和防護(hù)系統(tǒng)來處置安全問題，本質(zhì)安全是一種從本質(zhì)上和根本上遏制事故產(chǎn)生，以整體性和系統(tǒng)性思維消除或減小事故發(fā)生可能性的安全管理思想[5]。

2.2 新時期鐵路公共衛(wèi)生管理的基本需求

突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有發(fā)生緊急、影響級數(shù)式擴大、單向發(fā)展不可逆、沖擊范圍廣、威脅致命等特征，以上屬性特點決定了對于公共衛(wèi)生事件，必須要從本質(zhì)化角度開展研究分析，從源頭上根本上遏制事件造成的影響。新時期鐵路公共衛(wèi)生管理的基本需求主要包括3個方面。

2.2.1 加大源頭防控水平

突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有發(fā)生緊急、影響級數(shù)式擴大、單向發(fā)展不可逆、沖擊范圍廣、威脅致命等特征，以上屬性特點決定了對于公共衛(wèi)生事件需要盡量在萌芽階段遏制問題的形成和爆發(fā)。例如，根據(jù)鐘南山院士團隊研究顯示[6]，如果中國嚴(yán)格的管控措施推遲5 天，那么模型預(yù)估疫情規(guī)模將擴大至3 倍。本質(zhì)安全的“本質(zhì)”即指“事物本身所固有的，決定事物性質(zhì)、面貌和發(fā)展的根本屬性”，也就是主動采取措施。本質(zhì)安全理論堅持預(yù)先防范、突出源頭控制的超前式管理模式正符合公共衛(wèi)生防控的需求。

2.2.2 增強系統(tǒng)治理能力

突發(fā)公共衛(wèi)生事件往往問題復(fù)雜，涉及領(lǐng)域多元化、學(xué)科重疊化，需要以宏觀的系統(tǒng)視角整體梳理。本質(zhì)安全理論從廣義上是以系統(tǒng)為研究對象，突出對安全系統(tǒng)中的人、機、環(huán)、管等要素逐一研究，構(gòu)建本質(zhì)安全化體系，最終再將各個子系統(tǒng)整合形成一體化的安全體系，可以保障整個系統(tǒng)安全的全面性和普及性。

2.2.3 提升管控創(chuàng)新性與科學(xué)性

“完善重大疫情防控體制機制”是對公共衛(wèi)生領(lǐng)域在深化改革上的明確指示，表明對待公共衛(wèi)生問題需要對傳統(tǒng)的思維方式進(jìn)行創(chuàng)新完善。因此，需要本質(zhì)安全這一安全哲學(xué)的最前沿理論，為鐵路應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供管控工具，以其科學(xué)的理論內(nèi)涵和先進(jìn)的體系框架為鐵路提供公共衛(wèi)生管理機制上的創(chuàng)新。

3 本質(zhì)安全下的鐵路公共衛(wèi)生管理體系構(gòu)建

構(gòu)建鐵路公共衛(wèi)生管理體系應(yīng)以本質(zhì)化為研究理念，將鐵路系統(tǒng)作為研究的載體，涉及鐵路運輸生產(chǎn)、戰(zhàn)略決策、經(jīng)營開發(fā)、建設(shè)管理等單元對象。根據(jù)本質(zhì)安全理論中的經(jīng)典霍爾三維結(jié)構(gòu)，提出基于本質(zhì)安全的鐵路公共衛(wèi)生管理體系模型，模型由推進(jìn)階段維度、邏輯思想維度和知識內(nèi)容維度3個方面組成，具體三維模型如圖1所示。

圖1 鐵路公共衛(wèi)生管理體系模型

鐵路公共衛(wèi)生管理的體系模型展示了在執(zhí)行本質(zhì)安全的過程中，所涉及的推進(jìn)計劃、邏輯遵循和基本要素。

3.1 推進(jìn)計劃

推進(jìn)計劃包括3個階段，即啟動試點、歸納提煉、推廣完善。第一階段，需要在18個鐵路局集團公司中選擇樞紐型、邊境型等典型鐵路局作為開展公共衛(wèi)生安全保護(hù)體系的試點；第二階段，充分分析總結(jié)第一階段所獲取的經(jīng)驗和做法，處理好普遍性與特殊性的關(guān)系，將寶貴的實踐提煉上升到通性的理論層面；第三階段，在全路推廣相對成熟的安全管控模式，并采用PDCA循環(huán)運行模式，將出現(xiàn)的新公共衛(wèi)生隱患納入風(fēng)險防控范圍，持續(xù)改進(jìn)防控機制。

3.2 邏輯遵循

邏輯遵循3 個原則，即人民安全、預(yù)防為主、系統(tǒng)思維。公共衛(wèi)生管理的遵循原則首先是“保護(hù)人民健康”；同時，應(yīng)“堅決貫徹預(yù)防為主的衛(wèi)生與健康工作方針”；并且，必須有系統(tǒng)規(guī)劃的意識，從而以人民安全的高度、預(yù)防為主的理念、系統(tǒng)思維的觀念把握鐵路公共衛(wèi)生管理體系。

3.3 基本要素

基本要素包括4 個方面，即人的本質(zhì)安全、物的本質(zhì)安全、環(huán)境的本質(zhì)安全、管理的本質(zhì)安全[7]。人的本質(zhì)安全化，應(yīng)注重鐵路作業(yè)人員公共衛(wèi)生安全意識的樹立、安全防護(hù)、提升突發(fā)事件的反應(yīng)能力等。物的本質(zhì)安全化，應(yīng)在檢驗檢疫設(shè)備的配置、防護(hù)物資的儲備、設(shè)備設(shè)施的原始設(shè)計上著力。環(huán)境的本質(zhì)安全化，應(yīng)考慮對公共衛(wèi)生隱患的動態(tài)監(jiān)測、信息化手段運用的加強、良好衛(wèi)生環(huán)境的保持維護(hù)等。管理的本質(zhì)安全化，應(yīng)重視制度層面，從保障公共衛(wèi)生安全體制機制的規(guī)范化、合理化、科學(xué)化、全面化入手，以形成完整的現(xiàn)代管理體系。

4 鐵路公共衛(wèi)生管理的本質(zhì)安全策略

基于鐵路公共衛(wèi)生管理體系模型，圍繞本質(zhì)安全中的4 個基本要素，分別從以下方面提出保障鐵路公共衛(wèi)生管理的針對性策略，即人的本質(zhì)安全策略、物的本質(zhì)安全策略、環(huán)境的本質(zhì)安全策略和管理的本質(zhì)安全策略。

4.1 人的本質(zhì)安全策略

人的本質(zhì)安全策略包括增強公共衛(wèi)生安全意識、實現(xiàn)衛(wèi)生消毒工作標(biāo)準(zhǔn)化、提升公共衛(wèi)生突發(fā)事件專項領(lǐng)導(dǎo)力等。

（1）當(dāng)前鐵路仍需提高對公共衛(wèi)生安全問題的認(rèn)識，因而首先應(yīng)從根源上做到思想意識的統(tǒng)一，通過全員化、普及化的學(xué)習(xí)宣傳產(chǎn)生認(rèn)同，最終形成公共衛(wèi)生安全文化。

（2）制定站車消毒制度并嚴(yán)格落實執(zhí)行，在遇到突發(fā)衛(wèi)生事件時，應(yīng)按照響應(yīng)等級加大頻次，對車站閘機、電梯、候車座位，列車衛(wèi)生間、餐車、洗漱室等區(qū)域重點消毒，做到全方位的衛(wèi)生保障。同時，鐵路行業(yè)不僅是資金、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，也屬于勞動密集型產(chǎn)業(yè)，面對公共衛(wèi)生安全隱患，日常也應(yīng)對特殊崗位實施標(biāo)準(zhǔn)化防護(hù)消毒。

（3）鐵路的各級領(lǐng)導(dǎo)干部需要提升應(yīng)對公共衛(wèi)生突發(fā)事件的水平，增強重視度與決策力，在事件發(fā)生初期就能夠做出合理正確的判斷，引導(dǎo)事件的走向；提升示范力和影響力，以身作則，為全體人員起到良好帶頭的作用。

4.2 物的本質(zhì)安全策略

物的本質(zhì)安全策略包括運輸設(shè)施設(shè)計預(yù)留、衛(wèi)生防護(hù)的規(guī)范化運用、應(yīng)急物資的保障和調(diào)配等。

（1）在車站設(shè)計階段預(yù)設(shè)應(yīng)對公共衛(wèi)生安全事件的封閉式管理區(qū)域、綠色服務(wù)通道、隔離觀察場所等，一旦遇到公共衛(wèi)生突發(fā)事件即刻啟動；在列車車廂預(yù)留衛(wèi)生防護(hù)裝備，有條件還可設(shè)計隔離空間。

（2）在提供運輸服務(wù)環(huán)節(jié)，根據(jù)運輸設(shè)施設(shè)備的運轉(zhuǎn)規(guī)律，執(zhí)行科學(xué)的防護(hù)手段，并注重站車的餐飲衛(wèi)生及處理。

（3）依據(jù)本質(zhì)安全理論中的冗余配置原理，充足儲備口罩、手套、防護(hù)服、消毒用品等應(yīng)急物資，應(yīng)對可能出現(xiàn)的突發(fā)事件。同時，結(jié)合鐵路經(jīng)營發(fā)展方向，提升冷鏈物流運輸水平，保證醫(yī)藥冷鏈物流運輸和提供人民群眾生活所需生鮮食品的配送。

4.3 環(huán)境的本質(zhì)安全策略

環(huán)境的本質(zhì)安全策略包括安全數(shù)據(jù)的感知、公共衛(wèi)生狀態(tài)的評估、公共衛(wèi)生安全風(fēng)險的預(yù)判等。

（1）應(yīng)用現(xiàn)代化信息手段，開展對貨物規(guī)范化的檢驗檢疫，防止公共衛(wèi)生領(lǐng)域的外來生物危險源的入侵；客運上，掌握客流及出行信息，通過紅外熱成像等手段檢測旅客體溫狀態(tài)。

（2）運用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等，對當(dāng)前公共衛(wèi)生安全整體環(huán)境實時掌控，通過比照公共衛(wèi)生風(fēng)險矩陣做出準(zhǔn)確判斷。

（3）采集周邊區(qū)域環(huán)境數(shù)據(jù)并協(xié)同其他部門，對可能出現(xiàn)的公共衛(wèi)生安全隱患做出預(yù)警。

4.4 管理的本質(zhì)安全策略

管理的本質(zhì)安全策略包括構(gòu)建安全責(zé)任體系、規(guī)范公共衛(wèi)生安全突發(fā)事件應(yīng)對方案、形成公共衛(wèi)生安全協(xié)同機制等。

（1）從管理層面明確公共衛(wèi)生安全責(zé)任制，制定一套包括檢驗檢疫、衛(wèi)生消毒、安全防護(hù)等的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

（2）完善應(yīng)對公共衛(wèi)生突發(fā)事件中的處置方案，包括輿論宣傳引導(dǎo)、購票退票機制、列車客座控制等手段。將鐵路面對公共衛(wèi)生突發(fā)事件期間采用的輿論宣傳引導(dǎo)、購票退票機制、列車客座控制等積極手段認(rèn)真總結(jié)，制定鐵路面對公共衛(wèi)生安全突發(fā)事件的響應(yīng)處置規(guī)則。

（3）堅持服務(wù)國家大局，加強與海關(guān)(檢驗檢疫)、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、國土資源、公安等部門的協(xié)同聯(lián)動，根據(jù)社會企業(yè)需要，開行專列；實行“一日一圖”，精準(zhǔn)編制旅客列車開行方案；保障物資和生活必需品優(yōu)先送達(dá)，從管理的層面確保安全體系的高效有序運行。

5 結(jié)束語

筑牢鐵路保障公共衛(wèi)生安全的“防護(hù)網(wǎng)”，既是應(yīng)對當(dāng)前新型冠狀病毒肺炎疫情的關(guān)鍵手段，也是持續(xù)保障鐵路運輸安全穩(wěn)定的必由之路；既是鐵路為服務(wù)國家總體安全戰(zhàn)略提供的有力支撐，也是中國鐵路為全社會公共衛(wèi)生安全防控作貢獻(xiàn)。