孫映祥，戴曉陽，吳尚昆，侯華麗，柳曉娟

(1.中國自然資源經濟研究院，北京 101149； 2.自然資源部礦產資源保護監(jiān)督司，北京 100812)

2011～2014年，原國土資源部分四批共確定了661家礦山企業(yè)開展國家級綠色礦山試點建設工作。 2019年，自然資源部在試點工作基礎上，組織開展年度綠色礦山遴選，經自評估、第三方評估、省級遴選推薦后，將953家達到綠色礦山建設標準要求的礦山企業(yè)納入全國綠色礦山名錄，其中398家為原國家級綠色礦山試點單位，約占661家國家級綠色礦山試點單位的60.2%。以期在全國綠色礦山名錄建立初期，為進一步推進綠色礦山建設相關工作提供有益借鑒，本文對試點單位通過遴選情況進行了不同角度的分析，并對試點建設工作成效與作用進行了總結。

1 試點單位通過遴選情況分析

1.1 各省(區(qū)、市)試點單位通過情況

各省(區(qū)、市)的國家級綠色礦山試點單位，通過遴選比例達到85%的省份有海南、廣東、江西、遼寧、四川、湖南；60%～85%的省份有江蘇、內蒙古、浙江、山西、山東、湖北、陜西、河南、廣西、青海、黑龍江；60%以下的省份有安徽、新疆、福建、西藏、甘肅、河北、云南、吉林、貴州、寧夏、重慶。各省(區(qū)、市)部分試點單位未通過遴選的原因主要為已停產、關閉或破產，近年來存在違法違規(guī)行為被行政處罰且整改不到位，被列入異常名錄或嚴重違法名單，礦區(qū)范圍與各類自然保護地重疊等。其中，因2019年度綠色礦山遴選，要求生產礦山剩余服務年限在5年以上，而北京市礦山企業(yè)都將于近年陸續(xù)政策性關閉，因此其被納入名錄礦山數(shù)為0(圖1)。

圖1 各省(區(qū)、市)國家級綠色礦山試點單位通過遴選情況Fig.1 Selection of national green mine pilot units in each provinces

1.2 不同區(qū)域試點單位通過情況

國家級綠色礦山試點單位按所在區(qū)域進行統(tǒng)計，中部地區(qū)通過遴選比例最高，為69.78%，其中只有安徽通過率不足60%；西部地區(qū)通過率最低，僅為52.75%，其中新疆、西藏、甘肅、云南、貴州、寧夏、重慶通過率不足60%；東北地區(qū)通過率為60.71%，其中吉林通過率較低；東部地區(qū)通過率為59.32%，其中福建、河北、北京通過率較低(表1)。

表1 不同區(qū)域試點單位通過情況Table 1 Passage of pilot units in different regions

西部地區(qū)是我國大江大河的發(fā)源地，森林、草地、濕地、冰川等生態(tài)資源集中，同時也是我國生態(tài)環(huán)境極度脆弱地區(qū)。近年來，隨著生態(tài)文明建設的大力推進，西部地區(qū)大力發(fā)展綠色產業(yè)，探索低碳轉型路徑，加大礦山整頓力度，淘汰落后產能，不符合生態(tài)環(huán)境保護要求的礦山企業(yè)被整合或關停。同時，因為綠色礦山建設需要投入一定的人力、物力、財力，而近年來礦業(yè)經濟持續(xù)不景氣，對西部地區(qū)礦山企業(yè)影響較大，部分試點單位被迫關停，或積極性主動性降低，以致不再滿足依法辦礦、未受處罰等綠色礦山建設先決條件。

中部地區(qū)煤炭、有色金屬等礦產資源非常豐富，且開發(fā)利用程度較高，礦業(yè)經濟相對發(fā)達，近年來，我國大力促進中部地區(qū)崛起，中部六省積極轉變經濟增長方式，全面優(yōu)化礦業(yè)經濟結構，提升礦業(yè)產業(yè)集中度，通過大力推進礦產資源集約高效開發(fā)利用，不斷提高礦產資源精深加工水平和礦產資源綜合利用效率，推動礦山企業(yè)走綠色發(fā)展之路。

1.3 各行業(yè)試點單位通過情況

國家級綠色礦山試點單位按行業(yè)進行統(tǒng)計，油氣、化工、有色和黃金行業(yè)試點單位通過遴選的比例較高，煤炭、非金屬及其他行業(yè)的通過率較低，分別為50.68%、48.68%(表2)。

在我國城鎮(zhèn)化持續(xù)進程中，基礎設施建設得到大力推進，以建筑原材料為主的非金屬礦產資源開發(fā)利用程度不斷提高，同時也暴露出很多問題，如產業(yè)準入門檻低、開發(fā)利用方式粗放、產業(yè)集中度低、生產企業(yè)規(guī)模小產品單一、產品附加值低、資源浪費與污染嚴重等問題。近年來，隨著生態(tài)環(huán)境保護要求的日益嚴格、中國經濟增長速度放緩和非金屬礦產資源需求結構的變化，各地不斷加強對非金屬礦山特別是露天非金屬礦山的管理，嚴格準入門檻，強力規(guī)范整頓關閉已有部分非金屬礦山，加快非金屬礦業(yè)產業(yè)結構優(yōu)化，提高礦山規(guī)?；?、集約化、規(guī)范化開采水平。

十八大以來，我國煤炭行業(yè)開始供給側結構性改革，大力推進煤炭企業(yè)兼并重組轉型升級，加快淘汰落后產能，關閉退出大型煤炭基地外煤礦。據(jù)中國煤炭工業(yè)協(xié)會數(shù)據(jù)，煤炭礦山數(shù)量由2015年底的1.08萬個減少到2019年底的5 300個，有效促進了煤炭產業(yè)結構調整和轉型升級，規(guī)?；爱a業(yè)集中度都大幅提高。部分煤炭礦山試點單位在此過程中被整合關停。

1.4 不同規(guī)模試點單位通過情況

國家級綠色礦山試點單位中，大型礦山通過遴選比例最高，為67%；中型礦山、小型礦山分別為50.6%、60.0%。

表2 各行業(yè)試點單位通過情況Table 2 Passage of pilot units in various industries

表3 不同規(guī)模試點單位通過情況Table 3 Passage of pilot units of different scales

綠色礦山建設涉及礦區(qū)環(huán)境、資源開發(fā)方式、資源綜合利用、節(jié)能減排、科技創(chuàng)新和數(shù)字化礦山、企業(yè)管理和企業(yè)形象等多個方面。小型礦山的礦區(qū)范圍小、生產規(guī)模小、員工人數(shù)少、產業(yè)鏈短、多以初級礦產品為終端產品，在開展綠色礦山建設時，重點考慮的多是對固體廢物合理處置，廢水、廢氣、廢渣達標排放，噪聲和粉塵有效處理等環(huán)境保護方面；中型礦山具備一定的生產規(guī)模、企業(yè)管理也相對規(guī)范，其開展綠色礦山建設時，主要側重在礦區(qū)環(huán)境、資源開采方式、節(jié)能減排、企業(yè)管理等方面。大型礦山開展綠色礦山建設，更注重將綠色發(fā)展理念貫穿開發(fā)利用全過程，謀求經濟效益、生態(tài)效益和社會效益的協(xié)調統(tǒng)一。

國家級綠色礦山試點單位中，小型礦山試點單位所占比例不足10%，通過遴選的數(shù)量也較少，主要原因是：小型礦山受制于生產規(guī)?；虻V山企業(yè)管理者的積極性主動性不足，相對較難達到綠色礦山標準要求。中型礦山試點單位在參與全國綠色礦山名錄的遴選時，遴選依據(jù)主要是2018年自然資源部發(fā)布的金屬、煤炭、非金屬等9項綠色礦山建設行業(yè)標準，相比2010年原國土資源部關于國家級綠色礦山試點單位基本條件的要求更加細化，且有更加完善的評價指標體系，存在短板的中型礦山在統(tǒng)一標準要求的前提下，較難通過遴選。

2 試點單位的成效與作用

2.1 樹立了大批先進典型模式

國家級綠色礦山試點單位確定后，經各級管理部門大膽創(chuàng)新、規(guī)范管理，試點單位科學運營、積極建設，在資源綜合利用效率提高、礦山運營模式創(chuàng)新、現(xiàn)代化礦山建設、礦地和諧等方面形成了一批綠色發(fā)展典型模式，樹立了礦山企業(yè)良好形象，發(fā)揮了良好示范引領作用。如，山東能源新汶礦業(yè)集團有限責任公司積極探索研發(fā)應用“以矸換煤”技術裝備，推進煤炭綠色開采，實現(xiàn)矸石不升井、矸石山搬下井，大幅提高煤炭開采回采率，減少地面塌陷，同時盤活億噸級“三下”壓煤資源；包頭鋼鐵(集團)有限責任公司白云鄂博鐵礦創(chuàng)新采選技術，最大限度實現(xiàn)共生的戰(zhàn)略性新興礦產鈮、鈧等元素的綜合利用，打造了全新資源產業(yè)鏈，同時為國家提供大量戰(zhàn)略資源；銅陵有色金屬集團股份有限公司冬瓜山銅礦創(chuàng)新礦山管理模式，實現(xiàn)千米深井開采及伴生硫、鐵資源高效回收利用，顯著增強礦產開發(fā)綜合經濟效益；湖州新開元碎石有限公司形成“環(huán)?；_采、清潔化加工、無塵化運輸”的綠色生產模式[1]；撫順罕王傲牛礦業(yè)股份有限公司(鐵礦)通過數(shù)字化礦山建設，實現(xiàn)生產流程自動化、成本控制實時化的精細化管理，降低企業(yè)生產成本，在礦產品價格走低的情況下，仍能保持一定的利潤；中國鋁業(yè)股份有限公司廣西分公司平果鋁土礦率先進行礦業(yè)用地改革試點，實行邊開礦邊復墾，及時還地于民，實現(xiàn)“采礦無痕、綠色礦山、協(xié)調發(fā)展”的良性循環(huán)[2]等。

2.2 探索了礦業(yè)轉型升級新路徑

試點建設工作推進以來，試點單位在做好綠色開采、綜合利用、節(jié)能減排、礦地和諧等工作的同時，還著力延長產業(yè)鏈和發(fā)展循環(huán)經濟，建立了煤基產業(yè)、多金屬資源利用、磷化工產業(yè)等產業(yè)發(fā)展體系。各地因地制宜，將資源高效利用、環(huán)境保護、節(jié)能減排、礦地和諧等作為重要任務，積極探索推進綠色礦山建設，推動礦業(yè)加快轉型升級[3]。作為“兩山”理論發(fā)源地的浙江省，率先制定綠色礦山創(chuàng)建指南和管理辦法，明確采礦權人必須建設綠色礦山，做到應建必建，創(chuàng)新綠色礦山建設激勵支持政策，提高礦山企業(yè)積極性主動性，全域推進綠色礦山建設[4]。福建、江西等省將綠色礦山作為建設生態(tài)省的重點任務。很多市縣也采取各種措施推進綠色礦山建設，如浙江湖州發(fā)布了我國首個地方綠色礦山建設規(guī)范；河北邯鄲專門制定了《邯鄲市綠色礦山建設總體規(guī)劃》，安徽銅陵出臺了《開展創(chuàng)建綠色礦山的實施意見》《綠色礦山創(chuàng)建工作實施方案》，積極探索礦業(yè)轉型和綠色發(fā)展之路。

2.3 為全國綠色礦山名錄形成奠定了重要基礎

2010年原國土資源部在部署開展試點示范工作時提出的9項國家級綠色礦山基本條件，為2017年提出7個行業(yè)綠色礦山建設要求和2018年研制發(fā)布9個綠色礦山建設行業(yè)規(guī)范，提供了重要的管理理論基礎；試點工作及經驗的推進與推廣，引起社會各界廣泛關注，綠色礦山建設隨后被作為重點任務寫入《中共中央國務院關于加快生態(tài)文明建設的意見》《國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》等重要文件，綠色礦山建設逐漸成為礦業(yè)領域落實生態(tài)文明建設要求的重要手段[5]。試點工作為礦山企業(yè)集團提供了豐富的、可借鑒典型經驗，中國石油天然氣集團有限公司在總結所屬試點單位綠色礦山建設經驗基礎上，研究制定了《油氣田企業(yè)綠色礦山創(chuàng)建驗收標準(試行)》《油氣田企業(yè)綠色礦山創(chuàng)建驗收量化評分表》，積極推進綠色礦山創(chuàng)建工作；山東黃金集團有限公司以所屬試點單位為樣板和標桿，率先在行業(yè)內提出“生態(tài)礦業(yè)”理念，研制《山東黃金集團有限公司企業(yè)標準綠色礦山建設規(guī)范》，全力推進所屬礦山開展綠色礦山建設。 同時，通過遴選的398家原試點單位，占納入名錄現(xiàn)有綠色礦山總數(shù)的41.8%，一定程度上充實了全國綠色礦山名錄。

試點單位建設雖然取得了一定的積極成效與作用，但同時也存在占全國礦山總數(shù)比例很小、帶動效應及帶動范圍有限、配套激勵支持政策措施不足、通過遴選比例偏低等問題。

3 進一步推進綠色礦山建設的建議

3.1 不同類型礦山企業(yè)創(chuàng)建綠色礦山時工作要有所側重

礦山企業(yè)在對照綠色礦山標準規(guī)范開展建設時，要以依法辦礦為首要前提，依法依規(guī)生產運營，積極主動履行采礦權人義務，避免行政處罰，最大程度減少事故的發(fā)生。大型礦山可在企業(yè)內部積極宣傳綠色發(fā)展理念，鼓勵支持員工開展工藝技術創(chuàng)新，切實提高企業(yè)綠色發(fā)展質量和勞動生產效率，降低生產經營成本；中型礦山可對照所屬行業(yè)綠色礦山標準要求，定期開展自評估，及時發(fā)現(xiàn)不足并制定改進計劃；小型及以下礦山，特別是非金屬礦山，可進一步提高綠色發(fā)展認知水平，本著踐行綠色發(fā)展理念，推進生態(tài)文明建設的原則，為切實減少關閉后的礦山地質環(huán)境恢復治理成本、規(guī)避潛在的生態(tài)環(huán)境污染破壞法律法規(guī)成本，嚴格按照標準要求逐步有序開展建設工作；西部地區(qū)礦山企業(yè)，應更加嚴格按照國家生態(tài)文明建設要求和地方綠色發(fā)展有關規(guī)定，制定礦山企業(yè)發(fā)展規(guī)劃，積極開展科技創(chuàng)新，重視綠色礦山建設，避免被政策性整頓關停。此外，未通過遴選的原試點單位，可結合未通過遴選的原因，繼續(xù)創(chuàng)建，在滿足標準要求時申請納入全國綠色礦山名錄。

3.2 已納入名錄綠色礦山要持續(xù)推進綠色發(fā)展避免被除名

全國綠色礦山名錄中現(xiàn)有的953家綠色礦山，需要繼續(xù)規(guī)范企業(yè)管理，加強科技創(chuàng)新或引進先進適用技術裝備，提高資源綜合利用效率，逐漸降低生產運營成本，適當延伸產業(yè)鏈，同時，加強礦區(qū)范圍內礦產勘查，加強深部與外圍找礦，擴大礦山后備儲量，避免因礦業(yè)不景氣或資源枯竭等原因而關停礦山。作為全國綠色礦山要以身作則，繼續(xù)嚴格依法辦礦，健全完善企業(yè)管理制度，及時履行采礦權人義務和企業(yè)社會責任，杜絕濫用全國綠色礦山稱號，塑造并維護礦山企業(yè)形象，定期對照標準要求開展自查，發(fā)現(xiàn)問題及時改進，主動接受自然資源主管部門抽查和社會各界的監(jiān)督，在發(fā)生重大事項時，及時向主管部門報告，避免在全國綠色礦山名錄動態(tài)管理過程中被淘汰。

3.3 管理部門對納入名錄的綠色礦山要加強激勵支持與監(jiān)督管理

建議各地自然資源主管部門及時總結綠色礦山建設經驗和典型做法，借助新媒體資源，加大宣傳力度，使社會各界了解、認識、認同綠色礦山，向社會彰

顯礦山企業(yè)正面形象，切實發(fā)揮現(xiàn)有綠色礦山的示范效應，帶動更多礦山企業(yè)綠色發(fā)展，推動區(qū)域綠色發(fā)展。解決政策落地“最后一公里”問題，繼續(xù)創(chuàng)新激勵支持政策，如優(yōu)先滿足綠色礦山礦業(yè)發(fā)展用地需求；協(xié)調相關部門，在信貸融資等方面給予綠色礦山企業(yè)政策傾斜，在政策性臨時停產、限產時，適當減少綠色礦山停產限產天數(shù)；建議有關部門在開展環(huán)保督察、安全生產巡查、礦山衛(wèi)片執(zhí)法等監(jiān)管工作時，不將綠色礦山作為重點檢查對象或免于檢查綠色礦山；鼓勵用礦單位優(yōu)先采購綠色礦山礦產品等。嚴格按照“雙隨機、一公開”原則開展抽查，并借助社會監(jiān)督力量，加大監(jiān)管力度，不符合標準要求的及時報自然資源部除名，實現(xiàn)全國綠色礦山名錄的動態(tài)管理[6]。