習(xí)近平總書(shū)記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上指出，要共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理，讓黃河成為造福人民的幸福河。這表明黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展問(wèn)題上升為國(guó)家戰(zhàn)略。黃河金三角區(qū)域是我國(guó)第一個(gè)省際交界地帶協(xié)調(diào)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)，也是黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的重要一環(huán)，涉及晉陜?cè)ト?，包括運(yùn)城、臨汾、渭南和三門峽四市（簡(jiǎn)稱“三省四市”），區(qū)域內(nèi)人緣相親、地緣相近，有開(kāi)展合作的歷史和人文基礎(chǔ)以及巨大潛力。

回溯合作歷程，2014年國(guó)務(wù)院批復(fù)《晉陜?cè)S河金三角區(qū)域合作規(guī)劃》，但由于協(xié)調(diào)合作機(jī)制缺失，三省四市合作推進(jìn)不暢；2018年三省四市達(dá)成《晉陜?cè)S河金三角區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制方案》，區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制正式建立，但在基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)同、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、公共服務(wù)一體化以及政策協(xié)同等方面進(jìn)展較為緩慢；2019年三省政府聯(lián)合印發(fā)《切實(shí)加快晉陜?cè)S河金三角區(qū)域合作工作實(shí)施意見(jiàn)》，各項(xiàng)務(wù)實(shí)合作舉措相繼落地，合作取得積極成效，但在深層次縱深推進(jìn)中仍面臨諸多制度性障礙。展望合作前景，黃河金三角區(qū)域應(yīng)抓住政策紅利期，不斷創(chuàng)新體制機(jī)制，完善區(qū)域合作治理體系，努力打造省際邊界區(qū)域合作發(fā)展典范，建設(shè)中西部地區(qū)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)和一體化發(fā)展、跨越式發(fā)展示范區(qū)。

主要問(wèn)題

推進(jìn)黃河金三角區(qū)域縱深合作，重在破解治理“碎片化”困境，提升區(qū)域治理體系與治理能力現(xiàn)代化水平。實(shí)踐表明，治理問(wèn)題是制約黃河金三角區(qū)域合作推進(jìn)的根本性問(wèn)題。三省四地在價(jià)值理念、組織實(shí)施、信息共享等方面的“碎片化”，是阻礙區(qū)域一體化進(jìn)程的關(guān)鍵因素，具體表現(xiàn)在：

1.一體化理念與共識(shí)尚未形成，機(jī)制構(gòu)建存在短板

黃河金三角區(qū)域地處內(nèi)陸，各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展水平相似，長(zhǎng)期以來(lái)受行政區(qū)劃剛性約束以及“屬地管理”思維束縛，三省四市行政區(qū)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)突出，公共服務(wù)與區(qū)域一體化市場(chǎng)建設(shè)缺乏有效銜接。產(chǎn)業(yè)層面，三省四市跨區(qū)域供應(yīng)鏈尚未完全打通，產(chǎn)業(yè)鏈體系尚在構(gòu)建中，價(jià)值鏈整體處于低端，同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象突出；基礎(chǔ)設(shè)施方面，暢通四市及下轄縣區(qū)的快速連接體系仍在構(gòu)建過(guò)程中，高速公路尚未完全互聯(lián)互通；生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，區(qū)域整體生態(tài)較脆弱，礦產(chǎn)資源過(guò)度開(kāi)發(fā)，空氣、水質(zhì)和食物污染等問(wèn)題依然存在，如生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《2018年全國(guó)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量簡(jiǎn)況》中，環(huán)境較差20城中，臨汾、運(yùn)城、渭南均“榜上有名”[1]；基本公共服務(wù)方面，跨區(qū)域醫(yī)保互認(rèn)尚未實(shí)現(xiàn)，如三門峽黃河大橋開(kāi)通以后，山西平陸縣到河南三門峽市只需要十幾分鐘車程，平陸縣很多居民前往三門峽市就醫(yī)，但跨省異地就醫(yī)醫(yī)保報(bào)銷流程復(fù)雜，給當(dāng)?shù)鼐用駧?lái)諸多不便[2]。

2.組織及實(shí)施體系尚不健全，合作動(dòng)力稍顯不足

黃河金三角區(qū)域長(zhǎng)期以來(lái)采取的主要合作形式為“黨政主要領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會(huì)議”，即省級(jí)層面協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議和四市聯(lián)席會(huì)議，市級(jí)聯(lián)席會(huì)議下設(shè)秘書(shū)處，職務(wù)多由發(fā)改委系統(tǒng)人員兼任，并非正式行政機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)小組人員參與積極性不高。在運(yùn)城市的提議下，四市成立了黃河金三角區(qū)域合作辦公室，總部常設(shè)運(yùn)城，但經(jīng)其斡旋制定的規(guī)劃和達(dá)成的協(xié)定執(zhí)行情況不理想。此外，三省四市尚未建立成本共擔(dān)、利益共享機(jī)制，缺乏有效的資源配置、要素流動(dòng)機(jī)制。由于省級(jí)政府的政績(jī)考核體系中很少考量跨省區(qū)域合作因素，導(dǎo)致地方缺乏內(nèi)在合作動(dòng)力；由于尚未構(gòu)建有效的監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制與監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制，導(dǎo)致很多互助互惠的長(zhǎng)效合作機(jī)制和政策保障機(jī)制尚未完全建立，項(xiàng)目合作流于形式。

3.信息共享機(jī)制尚未建立，多元參與積極性不高

近年來(lái)，三省四市在信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，但缺乏跨行政區(qū)資源共享和經(jīng)驗(yàn)交流的平臺(tái)，區(qū)域間信息不對(duì)稱、不完全現(xiàn)象較為普遍，提升了合作成本，降低了合作意愿，影響合作的長(zhǎng)期性。如在招商引資環(huán)境打造方面，三省四市各自為戰(zhàn)，缺乏優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、提升區(qū)域整體營(yíng)商品牌的交流合作。此外，作為合作治理的有效補(bǔ)充，非政府組織等多元社會(huì)主體在黃河金三角區(qū)域尚未充分發(fā)揮其黏合和潤(rùn)滑作用。非政府組織發(fā)育遲緩且力量弱小，行政化傾向明顯，缺少有效參與機(jī)制。如黃河金三角果業(yè)產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)是全國(guó)唯一的跨省區(qū)果業(yè)協(xié)會(huì)組織，自2014年成立以來(lái)，通過(guò)積極搭建平臺(tái)、參與規(guī)劃制定等，對(duì)推動(dòng)四市果品產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展起到了積極的促進(jìn)作用，但這樣的組織在黃河金三角區(qū)域合作中并不多見(jiàn)。

經(jīng)驗(yàn)借鑒

我國(guó)的區(qū)域治理體系呈現(xiàn)多維特征，包括由中央領(lǐng)導(dǎo)、地方負(fù)責(zé)構(gòu)成的縱向組織體系；由協(xié)同、合作、互補(bǔ)以及援助等構(gòu)成的橫向聯(lián)動(dòng)體系；由聯(lián)席會(huì)、協(xié)議、互訪以及論壇等構(gòu)成的多元協(xié)作體系等，這為區(qū)域間開(kāi)展協(xié)調(diào)互動(dòng)、實(shí)現(xiàn)合作治理提供了制度土壤。但目前看，國(guó)內(nèi)除長(zhǎng)三角區(qū)域外，包括黃河金三角在內(nèi)的諸多區(qū)域在實(shí)現(xiàn)合作治理方面仍處在起步階段，有必要研究和借鑒國(guó)內(nèi)外成熟經(jīng)驗(yàn)。

1.美日都市區(qū)合作治理經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)擁有數(shù)量龐大的城市群，作為都市區(qū)治理的典型代表，主要通過(guò)兩種形式實(shí)現(xiàn)合作治理：一是建立超越地方政府層級(jí)的權(quán)威機(jī)構(gòu)——大都市區(qū)政府，負(fù)責(zé)跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境治理長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃并提供監(jiān)督、咨詢服務(wù)等；二是以橫向合作為基礎(chǔ)，在各城市間建立半官方、松散型組織——區(qū)域委員會(huì)，并下設(shè)相關(guān)專業(yè)委員會(huì)，負(fù)責(zé)從規(guī)劃到具體事務(wù)等各項(xiàng)工作。日本東京都市圈也采取正式、非正式并重的協(xié)作治理模式：正式制度框架包括首都建設(shè)委員會(huì)、國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)廳等，統(tǒng)一協(xié)調(diào)項(xiàng)目和政策落實(shí)；非正式制度有專業(yè)化區(qū)域協(xié)議，如東京都“七都縣首腦會(huì)議”等，并設(shè)廢棄物處置、防災(zāi)對(duì)策、環(huán)境問(wèn)題對(duì)策三個(gè)委員會(huì)，負(fù)責(zé)特定的跨區(qū)域事務(wù)[3]。

2.長(zhǎng)三角區(qū)域合作治理探索

長(zhǎng)三角地區(qū)（包括江蘇、浙江、安徽三省和上海一市）一體化實(shí)踐活躍，代表了國(guó)內(nèi)跨行政區(qū)治理的較高水平。2018年國(guó)務(wù)院批復(fù)《長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》；2019年國(guó)家印發(fā)《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展開(kāi)始從“項(xiàng)目協(xié)同走向區(qū)域一體化制度創(chuàng)新”階段，建立規(guī)則統(tǒng)一的制度體系、促進(jìn)要素市場(chǎng)一體化以及完善多層次多領(lǐng)域合作機(jī)制等探索正積極推進(jìn)。

長(zhǎng)三角地區(qū)已在多個(gè)層面展開(kāi)實(shí)質(zhì)性合作，三省一市成立了多個(gè)合作組織，形成了若干合作機(jī)制。在推進(jìn)協(xié)作治理方面，長(zhǎng)三角區(qū)域早在2008年已實(shí)行“三級(jí)運(yùn)作”合作機(jī)制，其中，決策層為長(zhǎng)三角主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)，協(xié)調(diào)層為長(zhǎng)三角合作與發(fā)展聯(lián)席會(huì)議，執(zhí)行層包括聯(lián)席會(huì)議辦公室和重點(diǎn)合作專題組。2018年國(guó)內(nèi)首個(gè)跨區(qū)域合作機(jī)構(gòu)——長(zhǎng)三角區(qū)域合作辦公室成立，三省一市各自派駐工作人員辦公。通過(guò)高層領(lǐng)導(dǎo)常態(tài)化交流溝通以及工作人員聯(lián)合辦公，不斷推動(dòng)跨區(qū)域問(wèn)題界定、理解和處置。2019年國(guó)家層面成立長(zhǎng)三角一體化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，使得協(xié)作治理跨區(qū)域、跨層級(jí)輪廓體系更加清晰。

對(duì)策建議

中共十九屆四中全會(huì)從國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化高度，對(duì)中心城市及城市群發(fā)展制度建構(gòu)提出要求。黃河金三角區(qū)域作為國(guó)家層面打造的省際交界地帶協(xié)調(diào)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)，要破解治理“碎片化”困境，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域合作治理，必須敢于打破常規(guī)，不斷突破行政區(qū)劃限制，打造市場(chǎng)要素配置主導(dǎo)、政府有效作為、社會(huì)積極參與的系統(tǒng)化合作治理體系。

1.完善合作治理頂層設(shè)計(jì)

跨區(qū)域合作治理是國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分。推進(jìn)黃河金三角區(qū)域縱深合作，應(yīng)著眼于區(qū)域“抱團(tuán)發(fā)展”、一體化發(fā)展愿景，以實(shí)現(xiàn)“1+1+1>3”的合作效應(yīng)為目標(biāo)，不斷完善合作治理體系，提升合作治理能力，創(chuàng)新合作治理模式，為跨省際治理模式構(gòu)建提供示范。

（1）平衡不同地區(qū)關(guān)系，凝聚多元主體合力。處理好“四個(gè)市平級(jí)，三個(gè)省平級(jí)”關(guān)系，統(tǒng)籌考慮行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)關(guān)系，正確處理政府、市場(chǎng)與社會(huì)組織關(guān)系，持續(xù)優(yōu)化府際關(guān)系與部門關(guān)系，廣泛發(fā)動(dòng)企業(yè)、公眾參與，凝聚多方治理合力，持續(xù)推進(jìn)協(xié)商合作、規(guī)劃協(xié)調(diào)、政策協(xié)同和社會(huì)參與。

（2）建立多層次、強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)。借鑒先進(jìn)地區(qū)合作經(jīng)驗(yàn)，建立“決策層-協(xié)調(diào)層-執(zhí)行層”層次明晰、上下結(jié)合的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)[4]。在國(guó)家層面，積極爭(zhēng)取成立重點(diǎn)涵蓋黃河金三角區(qū)域合作發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)小組；在地方層面，提升省級(jí)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組級(jí)別，并以法律法規(guī)手段加以確認(rèn)；將市聯(lián)席會(huì)議提升為市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)，確保地方主要負(fù)責(zé)人直接領(lǐng)導(dǎo)和參與；在執(zhí)行層可借鑒長(zhǎng)三角做法，成立合作辦公室，四市工作人員合署辦公，強(qiáng)化決策權(quán)威和落實(shí)力度。

（3）致力于實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展一體化愿景目標(biāo)。秉承統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、合作共建、利益共享理念，打造統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的商品和要素市場(chǎng)，推進(jìn)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施一體化、生態(tài)保護(hù)與環(huán)境治理一體化、公共服務(wù)一體化和體制機(jī)制一體化。其中，完善基礎(chǔ)設(shè)施，提升互聯(lián)互通能力是推進(jìn)合作的基礎(chǔ)；產(chǎn)業(yè)協(xié)同分工、高效一體的格局構(gòu)建是決定合作成效的關(guān)鍵；生態(tài)保護(hù)與環(huán)境治理一體化、體制機(jī)制一體化是合作順利推進(jìn)的保障；教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等基本公共服務(wù)資源一體化是合作推進(jìn)的成果體現(xiàn)，這些因素共同構(gòu)成了區(qū)域發(fā)展一體化目標(biāo)。

2.創(chuàng)新合作治理體制機(jī)制

（1）搭建產(chǎn)業(yè)協(xié)同與項(xiàng)目統(tǒng)籌機(jī)制。統(tǒng)籌研究并制定黃河金三角區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作專項(xiàng)政策，推動(dòng)優(yōu)勢(shì)區(qū)域政策延伸，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策區(qū)域內(nèi)共享，高新技術(shù)企業(yè)、高層次人才資格互認(rèn)等。著眼于晉陜?cè)S河金三角承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)建設(shè)，加快建立常態(tài)化項(xiàng)目會(huì)商機(jī)制、重大項(xiàng)目評(píng)價(jià)和統(tǒng)籌落地聯(lián)合審議機(jī)制等。

（2）構(gòu)建利益共享與成本共擔(dān)機(jī)制。建立符合市場(chǎng)規(guī)律的利益分成機(jī)制。建議設(shè)立黃河金三角區(qū)域發(fā)展基金，形成由上級(jí)撥款與四市按比例分?jǐn)傎M(fèi)用相結(jié)合的資金籌集機(jī)制[5]，支持區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及生態(tài)環(huán)境治理等，并對(duì)開(kāi)展合作積極的地區(qū)給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)；探索市場(chǎng)化資源配置模式。以空間發(fā)展權(quán)交易為切入點(diǎn)，創(chuàng)新城鄉(xiāng)區(qū)域開(kāi)發(fā)保護(hù)機(jī)制和利益平衡機(jī)制，如實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)跨省土地增減掛鉤；構(gòu)建區(qū)域內(nèi)生態(tài)治理、耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制等。

（3）創(chuàng)新統(tǒng)計(jì)分析與考核評(píng)價(jià)機(jī)制。建立以金三角區(qū)域整體為單元的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和信息收集分析系統(tǒng)，及時(shí)掌握區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，算清區(qū)域發(fā)展“資金賬、產(chǎn)業(yè)賬、人口賬、土地賬、環(huán)境賬、政策賬、公共服務(wù)賬”；將區(qū)域一體化發(fā)展指標(biāo)納入地方領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核范疇，增強(qiáng)體現(xiàn)區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)力、發(fā)展質(zhì)量和區(qū)域協(xié)同的指標(biāo)占比，引導(dǎo)區(qū)域一體化健康發(fā)展。

■ 笙簫細(xì)細(xì) 李艷明/攝

此外，還可以采取對(duì)話協(xié)商、行政協(xié)議、立法協(xié)調(diào)和經(jīng)濟(jì)協(xié)作等多種方式，完善信任與溝通機(jī)制、危機(jī)應(yīng)對(duì)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制、災(zāi)害防治協(xié)作機(jī)制等，打造系統(tǒng)化、常態(tài)化、敏捷響應(yīng)、協(xié)同聯(lián)動(dòng)的合作平臺(tái)，共同致力于黃河金三角區(qū)域內(nèi)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的供給。

3.強(qiáng)化合作治理保障舉措

（1）增進(jìn)區(qū)域認(rèn)同，夯實(shí)社會(huì)基礎(chǔ)。一是要通過(guò)共同舉辦活動(dòng)，設(shè)計(jì)統(tǒng)一識(shí)別系統(tǒng)，加強(qiáng)統(tǒng)一宣傳等方式，增強(qiáng)三省四市居民對(duì)黃河金三角區(qū)域的認(rèn)同感，提升區(qū)域國(guó)內(nèi)外知名度。二是加快實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)一體化，保障區(qū)域內(nèi)常住居民享有同等權(quán)益。三是積極發(fā)揮社會(huì)組織的橋梁紐帶作用，鼓勵(lì)社會(huì)組織、公眾參與區(qū)域性問(wèn)題治理政策制訂與實(shí)施監(jiān)督，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)集體意識(shí)形成。

（2）實(shí)現(xiàn)信息共享，強(qiáng)化科技賦能。利用人工智能、區(qū)塊鏈、云計(jì)算和大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)，改造區(qū)域內(nèi)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。按照國(guó)家完善要素市場(chǎng)化配置要求，優(yōu)化區(qū)域治理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，打造“數(shù)字金三角”，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)四個(gè)地級(jí)市及下轄區(qū)縣間數(shù)據(jù)、信息共享，助力資源優(yōu)化配置、高效互動(dòng)，提升治理的科學(xué)性與精準(zhǔn)度。

（3）推進(jìn)政府改革，鼓勵(lì)社會(huì)參與。以黃河金三角區(qū)域?yàn)檎w，共同致力于營(yíng)商環(huán)境打造，共同制定權(quán)力清單、責(zé)任清單；逐步統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管體系，推進(jìn)公共資源交易市場(chǎng)信息共享和電子交易服務(wù)體系建設(shè)；在合法前提下探索跨區(qū)域行政審批“互認(rèn)”制度，全方位提升行政效能；積極培育和壯大非政府組織，嘗試擴(kuò)大非政府組織的區(qū)域范圍，發(fā)揮其在推動(dòng)區(qū)域地方政府合作、加速區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的作用。