孫興玲 朱明琪

〔摘要〕應急管理能力是新時代國家公共安全體系建設的重要內容。新冠肺炎疫情的發(fā)生對各級領導干部尤其是基層領導干部的應急管理能力提出了嚴峻挑戰(zhàn)，要有效應對各類公共突發(fā)事件、扎實推進平安中國建設，基層領導干部必須堅持人民至上的國家安全觀，努力提高認知水平；樹立大局意識，強化合作協(xié)調共享機制；堅持創(chuàng)新思維，有效推進社會心理干預的持續(xù)性；多措并舉，引導基層領導干部牢固樹立以人民為中心的發(fā)展思想，持續(xù)強化總體國家安全觀，不斷增強合作共享意識和持續(xù)創(chuàng)新能力。

〔關鍵詞〕基層領導干部；應急管理能力；突發(fā)事件

〔中圖分類號〕D63〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2020）01-0079-05

近年來，世界范圍內的各類自然災害和事故災難頻繁發(fā)生。地震、火災、恐怖主義襲擊等突發(fā)事件不僅威脅著人們的生命財產安全，也給整個國際社會帶來了巨大損失。為了提高全社會應對公共突發(fā)事件的能力，我國在2003年5月9日出臺了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》，2005年1月26日正式通過了《國家公共突發(fā)事件總體應急預案》，2006年5月國務院成立了應急管理辦公室，2007年8月30日通過了《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》，2018年3月13日成立了中華人民共和國應急管理部，并根據實踐需要，全國人大已于2020年4月正式啟動了《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》的修改工作?？傊?，經過多年的努力，我國各級領導干部尤其是基層領導干部積累了許多應對公共突發(fā)事件的經驗，也具備了基本的應急管理能力。但值得警醒的是，目前我國各類自然災害和事故災難的發(fā)生率仍然偏高，統(tǒng)計資料顯示，僅2019年一季度，各種自然災害就造成87人死亡，139.6萬人次受災〔1〕。特別是新冠肺炎疫情的發(fā)生，對基層領導干部的應急管理能力提出了新的挑戰(zhàn)。針對疫情防控工作，習近平總書記于2020年2月14日，就完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系發(fā)表了重要講話。因此，深入貫徹落實習近平總書記“2·14”講話精神，不斷提高各級領導干部尤其是基層領導干部的應急管理能力，就成為新時代建設平安中國，推進基層社會治理現(xiàn)代化所要面對的重大現(xiàn)實課題。

一、影響基層領導干部應急管理能力有效發(fā)揮的相關因素

應急管理意義上的突發(fā)事件一般是指突然發(fā)生并危及公眾生命財產、社會秩序和公共安全，需要政府立即采取應對措施加以處理的公共事件。近年來的社會實踐證明，影響我國各級領導干部尤其是基層領導干部應急管理能力有效發(fā)揮的因素主要有以下幾個方面。

（一）認知因素

認知在理論上是指人腦加工、儲存和提取信息的過程，即人們在社會實踐中對客觀世界的具體認識過程。馬克思主義認為，人類行為的最大特點是合目的性。人和動物最大的區(qū)別就在于人在還沒有做成事情之前，他的目標藍圖就已在大腦中觀念地完成了。對于基層領導干部來說，就是根據當前國家法律規(guī)定、根據中央相關政策及各種現(xiàn)實條件快速作出行動方案的過程，也是科學決策形成的過程。而科學決策的前提是對事物未來發(fā)展趨勢的正確判斷和認知，所以認知因素是影響基層領導干部能否有效應對突發(fā)事件的首要因素。領導者的認知水平直接決定其判斷事物的能力以及執(zhí)行政策的水平。比如，在山西洪洞“12·5”礦難中，當時的煤礦負責人由于救人心切，倉促采取了盲目性自救行動，由于救援方法不當直接導致15名搜救人員意外死亡〔2〕168。這個失誤性判斷不僅給整個事故的處理造成極大阻礙，也使礦山系統(tǒng)救援隊伍的積極性遭受打擊。這種血的教訓警示我們，領導者的決策行為不僅會影響一個地區(qū)的經濟社會發(fā)展水平，更關系著廣大人民群眾的生命財產安全。

生命權是人類的最高權利，以人民為中心的發(fā)展思想首先就是要尊重廣大人民群眾的生命權。習近平總書記明確指出：“各級黨委和政府特別是領導干部要牢固樹立安全生產的觀念，正確處理安全和發(fā)展的關系，堅持發(fā)展決不能以犧牲安全為代價這條紅線。經濟社會發(fā)展的每一個項目、每一個環(huán)節(jié)都要以安全為前提，不能有絲毫疏漏。要嚴格實行黨政領導干部安全生產工作責任制，切實做到失職追責。要把遏制重特大事故作為安全生產整體工作的‘牛鼻子’來抓，在煤礦、?；?、道路運輸等方面抓緊規(guī)劃實施一批生命防護工程，積極研發(fā)應用一批先進安防技術，切實提高安全發(fā)展水平?！薄?〕提高安全發(fā)展水平，落實在實踐中就是要正確認識自己工作實踐中面臨的客觀形勢和條件。

歷史資料表明，我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，重大突發(fā)性自然災害頻發(fā)，70%以上的人口、80%以上的城市都曾受到各種災害的威脅。全國有22個省會城市位于地震高危險區(qū)，有2/3的國土面積不同程度地受到洪水威脅。有資料顯示，山西省某市，2015年因洪澇災害造成直接經濟損失62960余萬元，2015年全市發(fā)生森林火情13起，森林火災受害率為0.16‰；2016年全市發(fā)生森林火情6起，過火面積13.03公頃，發(fā)生地質災害6次，死亡2人。自然災害和事故災難的發(fā)生帶有明顯的不確定性，在突發(fā)事件的應對中，各級領導干部如果處置科學，在事發(fā)階段能及時對突發(fā)事件的性質特點及危害程度作出科學的預測，在事中階段能有效組織好各種應急資源的調配，在事后恢復階段能做好善后心理疏導和災后信心重建，就可以在一定程度上控制和化解危機，降低事故造成的損失。如果在突發(fā)事件應對中出現(xiàn)認知偏差，則會給國家及整個社會造成重大損失。

（二）協(xié)調機制因素

體制在理論上一般是指一個國家的機構設置和組織制度，機制是指系統(tǒng)內的組織或部分之間相互作用的過程和方式。在過去的十余年中，中國的綜合應急管理模式發(fā)展經歷了兩個階段：一是“一案三制”時期，二是“應急管理部”時期。在“一案三制”時期，綜合應急管理覆蓋自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件與社會安全事件。在“應急管理部”時期，綜合應急管理僅針對自然災害和事故災難。之前以“一案三制”為核心的應急管理模式實現(xiàn)了全災害管理，形成了政府主導、部門協(xié)調、軍地結合、全社會共同參與的應急管理工作格局。比如，截至2017年，山西省、市、縣三級政府及其有關部門均設置了應急管理工作機構，形成了主要領導負總責，分管領導協(xié)助抓，其他領導分別負責分管領域的應急管理工作機制。山西省頒發(fā)的一部行政法規(guī)、兩項規(guī)章和若干規(guī)范性文件，制訂各類應急預案總計11.3萬部，覆蓋了各層級、各行業(yè)、各領域。2018年3月我國應急管理部成立，全國的應急管理工作進入深度發(fā)展階段，其重點是推動和實現(xiàn)全過程管理和多主體協(xié)同。自然災害和事故災難的多主體協(xié)同涉及黨委、政府、軍隊、國有企業(yè)、事業(yè)單位、私營企業(yè)、社會組織、普通公眾等八類行為主體。多元主體的存在，使應急工作中的協(xié)調機制顯得格外重要，因為在當前情況下最可能出現(xiàn)的偏差是應急工作的“碎片化”傾向。在應急管理中，“碎片化”主要是指應急協(xié)作主體協(xié)作性差，各自為政；應急資源整合乏力，浪費嚴重；應急管理過程斷裂，應對無力等?！八槠爆F(xiàn)象普遍存在于世界各國的應急管理歷史和現(xiàn)實中，比如，美國作為聯(lián)邦制國家一直強調分權的理念，據統(tǒng)計，其參與應急管理的機構有100多個，主要分布于美國通用服務局、商務部、聯(lián)邦與城市發(fā)展部、財政部和核管制委員會等。當然，應急管理“碎片化”現(xiàn)象在我國也同樣存在，重要的應急資源分別屬于不同的部門管理和運營，在實際運行中由于受資源的有限性及考核問責等因素的影響必然會形成某種程度的部門利益沖突，這在客觀上就造成了應急管理的“碎片化”問題。在2005年吉林石化雙苯廠爆炸事件的事后處置中就暴露出此種問題，由于參與救援的各方協(xié)作不力，導致新的次生性災害發(fā)生，使松花江水源一度污染嚴重。所以，如何從協(xié)調機制入手，在應急政策制定和執(zhí)行中做好各個部門的銜接與協(xié)同，在應急資源配置中做好相關機構的調度與共享等，都是擺在基層領導干部面前亟待解決的現(xiàn)實問題。

（三）經驗因素

經驗是人類在長期社會實踐中獲得的知識和技能。這些知識和技能對于人類的社會實踐至關重要。有效的經驗運用對于基層領導干部的領導效能、工作績效、行政成本控制都具有積極的作用。在突發(fā)事件應對中，經驗的作用不容忽視。比如，在預警信息發(fā)布方面，國家預警信息發(fā)布中心的經驗就值得借鑒。有關資料顯示，2017年，國家預警信息發(fā)布中心共發(fā)布自然災害類預警信息150多萬條，事故災難類預警40余條，為廣大人民群眾有效防災減災提供了權威預警信息，得到了人民群眾的認可。社會發(fā)展在不同的歷史階段呈現(xiàn)出不同的特點，有些曾經有效的歷史經驗在今天的社會實踐中可能已經不再具有普遍性，這一點需要引起基層領導干部高度重視。

心理學的研究表明，成功的經歷和經驗往往會導致人們的“過度自信偏差”，這也是為什么在人類歷史上經驗主義不斷遭到質疑的原因。為了適應不斷發(fā)展的社會實踐，中國共產黨始終要求各級領導干部樹立“與時俱進”的理念?！芭c時俱進”對于基層領導干部來講，不僅是一個重大的理論課題，也是一個極其重要的實踐性課題。事實證明，每一次突發(fā)事件的發(fā)生都帶有一定程度的偶然性，每一個事件本身也都具有自身的特點。經驗性的處置雖然成本低廉，但處理效果并不一定能滿足全部需求。比如，對由恐怖襲擊引發(fā)的事故災害問題，僅僅依靠過去的應對方法已經不能完全解決問題，需要我們采取新的方式來處理和應對。

在全球經濟增長乏力、貿易保護主義抬頭的情況下，我們將會面臨更多的問題和挑戰(zhàn)。各級領導干部尤其是基層領導干部應當對自己過去成功的危機應對經驗有一個科學的評估，既要看到以往經驗對我們工作的促進作用，也要謹慎思考經驗自身的局限性。要用馬克思主義唯物辯證法的眼光看待事物之間的差異性，要用普遍聯(lián)系和永恒發(fā)展的觀點分析突發(fā)公共事件發(fā)生發(fā)展的走向和趨勢，積極探索新時代危機應對的新路徑、新方法。

二、提升基層領導干部應急管理能力的實現(xiàn)路徑

馬克思主義認為，人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，是推動社會進步和變革的主要力量。但任何社會的進步也都離不開關鍵少數的作用，基層領導干部作為關鍵少數，在推進平安中國建設的過程中要持續(xù)提高自己的應急管理能力。

（一）堅持人民至上的國家安全觀，努力提高認知水平

習近平總書記指出：“人民立場是中國共產黨的根本政治立場，是馬克思主義政黨區(qū)別于其他政黨的顯著標志?！薄?〕13中國共產黨是中國人民利益的忠實代表，除了人民的利益，沒有自己的任何特殊利益。領導干部的應急管理能力是黨的執(zhí)政能力在新時代的具體表現(xiàn)，要有效應對各類公共突發(fā)事件，就要不斷提高基層領導干部全心全意為人民服務的宗旨意識和應對突發(fā)事件的認知水平。

突發(fā)事件應對的關鍵是非程序化決策問題，非程序化決策的前提就是對事物本質和規(guī)律有正確的認識，對事物未來發(fā)展方向有科學的預判。一些領導干部之所以在預防和處置突發(fā)事件方面處于被動狀態(tài)，其癥結在于對突發(fā)事件的發(fā)生、發(fā)展缺乏規(guī)律性的認識，對可能影響社會穩(wěn)定和人民群眾生命財產安全的相關因素缺乏敏感性。這就要求我們的基層領導干部要真正成為學習型的干部，既要講政治、講學習、又要勤思考、重反思。習近平總書記明確指出：“好學才能上進。中國共產黨人依靠學習走到今天，也必須依靠學習走向未來。我們的干部要上進，我們的黨要上進，我們的國家要上進，我們的民族要上進，就必須大興學習之風，堅持學習、學習、再學習，堅持實踐、實踐、再實踐?！薄?〕473在具體的各類公共突發(fā)事件的應對中，基層領導干部只有堅持學習，用馬克思主義理論武裝頭腦，才能提高自己認識事物的能力，在非程序化的決策中保持清醒頭腦，在突發(fā)事件應對中臨危不懼、勇往直前、敢于擔當。應急管理的最高境界是無急可應，但支撐無急可應的前提是各級領導干部對黨忠誠、為民負責的信念和對突發(fā)事件發(fā)生、發(fā)展規(guī)律的科學認知。

（二）牢固樹立大局意識，強化合作協(xié)調共享機制

合作是人類社會的基本存在方式，一個社會有分工，就必然有合作。在突發(fā)事件的應對中，合作是指多個相關部門為了實現(xiàn)應急目標通過相互間的協(xié)調配合共同完成工作目標的活動過程。

新時代做好突發(fā)事件的應對處置工作，基層領導干部必須要樹立大局意識，強化合作協(xié)調共享機制。習近平總書記明確指出：“必須牢固樹立高度自覺的大局意識，自覺從大局看問題，把工作放到大局中去思考、定位、擺布，做到正確認識大局、自覺服從大局、堅決維護大局?！薄?〕695在應急管理中，大局就是整個突發(fā)事件發(fā)生后形成的應急局面和由此引發(fā)的未來走勢。樹立大局意識，就是要善于從全局的高度、用發(fā)展的眼光分析應急形勢，善于圍繞黨和國家的大政方針及本地區(qū)的客觀實際布局應急救援工作，及時啟動多方應急聯(lián)動機制，進行有效社會動員，選擇從最壞處著眼爭取最好結果的應對方案，切實維護好廣大人民群眾的生命財產安全，把災害造成的損失降到最低程度。比如，山西省的衛(wèi)生應急物資儲備機制就為山西省近年來的突發(fā)事件處置工作作出了積極的貢獻?！笆濉逼陂g，山西全省建立了政府儲備和醫(yī)療衛(wèi)生單位自行儲備相互結合、相互補充的衛(wèi)生應急物資儲備機制，制訂了《山西省醫(yī)藥儲備目錄》，并根據應急需要隨時修訂儲備品種、數量、參考標準。省級衛(wèi)生應急基本物資儲備累計達2500萬元，全省衛(wèi)生系統(tǒng)共儲備后勤保障、醫(yī)療救治、防疫監(jiān)督等3大類70種衛(wèi)生應急物資，總值2.2億元。據不完全統(tǒng)計，目前這些物資儲備在近5年的突發(fā)事件應急處置中共累計救治約49697人次。在此次抗擊新冠肺炎疫情的戰(zhàn)役中，山西采用中西醫(yī)相結合的治療方案，取得了良好的階段性成果，這是山西省省委省政府堅定不移落實以人民為中心的發(fā)展思想的生動實踐，也是新時代推進政府與社會力量共同參與社會治理創(chuàng)新的具體舉措。

實踐證明，有效的合作協(xié)調共享機制是克服應急管理碎片化的主要手段。共享發(fā)展是我們黨在黨的十八屆五中全會上提出的新理念，共享發(fā)展就是堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，使全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感、幸福感和安全感?；鶎宇I導干部只有樹立全心全意為人民服務的思想，克服狹隘的部門利益局限，才能在突發(fā)事件的處置中動員一切社會力量共同應對和化解危機。強化合作協(xié)調共享機制在現(xiàn)階段就是要用大數據助推突發(fā)事件的應急處置，盡快在各地建立政府與社會組織應急合作網絡平臺，建立應急信息優(yōu)先發(fā)布快速通道，通過共建共享，明確各個責任主體在網絡平臺上的責任和義務，在“黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”〔7〕40的社會治理新格局中，逐步形成危機應對人人有責、安全環(huán)境全民共享、社會責任共同承擔的社會共識、有效推動應急管理工作再上新臺階、再創(chuàng)新業(yè)績。

（三）堅持創(chuàng)新思維，有效推進社會心理干預的持續(xù)性

創(chuàng)新是人類為了滿足自身和社會發(fā)展的需要對事物的整體或部分進行變革使其得以更新和發(fā)展的活動。創(chuàng)新是一個民族的靈魂，創(chuàng)新思維是創(chuàng)新的核心。在突發(fā)事件的應對中，創(chuàng)新思維是指領導干部運用理性思維分析判斷突發(fā)事件的走勢并形成新觀念、新決策的思維活動。

隨著社會的不斷進步和科學技術的飛速發(fā)展，我們面對新的國內外環(huán)境，也面臨新的社會矛盾和問題。每一個突發(fā)事件的發(fā)生都有自己的特殊性，經驗性知識應對只能解決有限的局部問題，因此擁有創(chuàng)新思維就成為新時期對領導干部的必然要求。持續(xù)創(chuàng)新是保持核心競爭力的基本手段，也是領導干部提高自身應急管理能力最有效的方法。在任何社會形態(tài)中，突發(fā)事件都是不可避免的，堅持創(chuàng)新思維，就是在應急處置過程中把創(chuàng)新意識貫穿于應急救援工作的全過程，從事先預警、事中應對到事后恢復。事先預警就是要關口前移，利用現(xiàn)代信息與通訊技術，及時捕捉危機征兆，及早采取預防措施；事中應對就是一旦突發(fā)事件發(fā)生就作出快速反應，積極組織力量進行應對；事后恢復就是創(chuàng)造性地做好應急恢復重建工作，包括制度重建和心理重建等多個方面。

受災群體的心理重建是一個異常復雜的過程。突發(fā)事件造成的心理傷害破壞性大、擴散性強，有些人甚至終生都難以走出困境。因此，做好災后民眾的心理干預也是突發(fā)事件應對的重要內容。所謂心理干預就是通過特定的心理學方法對當事人的心理過程和個性心理施加影響從而使其達到心理健康的活動過程。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，要加強社會心理服務體系建設，培養(yǎng)自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態(tài)。社會心理服務本質上是一種社會核心價值體系的建構，目前國際社會認同的一般心理干預方法包括宣泄法、轉移法、補償法等，而采用哪種方法則要因地制宜、因人而異。

人的心理適應能力是在不斷發(fā)展的社會實踐中逐步得到鍛煉和提升的，堅持創(chuàng)新思維，注重社會心理干預的持續(xù)性，就是要在每一次突發(fā)事件過后，都能及時運用活生生的教材，進行反思和心理自救及互救；通過各種社交網絡媒體積極進行輿論引導，防止負面情緒無序擴散，防止集群行為發(fā)生；通過工作專題分析會、座談會、研討會等形式，探索具有中國特色的災后心理重建方案，增進整個社會應對突發(fā)事件的心理承受能力。

總之，公共突發(fā)事件的應對是一個系統(tǒng)工程，建設平安中國、平安城市、平安社區(qū)人人有責，領導干部要負總責。在各類公共突發(fā)事件的應對中，每一個基層領導干部都要把維護好實現(xiàn)好人民群眾的生命財產安全作為自己的工作職責，做到不忘初心，勇于擔當，守土盡責。

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責任編輯潘華智