李曉敏

〔摘要〕扶貧小額信貸是金融精準(zhǔn)扶貧的重要政策，自2014年底推動(dòng)實(shí)施以來對支持貧困群眾發(fā)展生產(chǎn)發(fā)揮了重要作用。但由于該項(xiàng)政策涉及地方政府、金融機(jī)構(gòu)以及貧困戶等多重管理對象和多向激勵(lì)約束模式，扶貧小額信貸面臨著邊際效益遞減、收益可持續(xù)能力減弱等問題。為此，應(yīng)通過降低參與方成本系數(shù)、加大扶貧小額信貸投放力度、完善扶貧小額信貸風(fēng)險(xiǎn)處置化解機(jī)制、延長扶貧小額信貸扶持年限等途徑，推動(dòng)扶貧小額信貸可持續(xù)發(fā)展，助推貧困群眾脫貧，鞏固提升脫貧攻堅(jiān)成果，從而更好地實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效銜接。

〔關(guān)鍵詞〕扶貧；小額信貸；金融支持；可持續(xù)；貧困戶

〔中圖分類號〕F323〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2020）01-0048-03

扶貧小額信貸是專門為建檔立卡貧困戶獲得發(fā)展資金而量身定制的扶貧貸款產(chǎn)品。這項(xiàng)金融扶貧政策自2014年底實(shí)施以來，金融機(jī)構(gòu)累計(jì)發(fā)放貸款5622億元，還貸3074億元，貧困戶獲貸率由2014年的2%提高到2018年底的46%，1420萬貧困戶享受了這項(xiàng)政策〔1〕，有效解決了貧困戶發(fā)展生產(chǎn)缺少啟動(dòng)資金的問題，增強(qiáng)了貧困戶內(nèi)生動(dòng)力，有利于構(gòu)建完善的農(nóng)村金融服務(wù)體系，優(yōu)化了農(nóng)村金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)，是金融助推脫貧攻堅(jiān)的有力抓手。同時(shí)也要看到，扶貧小額信貸作為一項(xiàng)農(nóng)村金融供給政策，政策的推進(jìn)實(shí)施涉及多重管理和多向激勵(lì)約束，面臨著邊際效益遞減、收益可持續(xù)能力減弱等問題，影響金融扶貧的效果，使得依靠金融政策支持的扶貧產(chǎn)業(yè)和扶貧項(xiàng)目面臨著較大的不確定性，貧困戶返貧風(fēng)險(xiǎn)加大。因此，應(yīng)該確保扶貧小額信貸政策切實(shí)發(fā)揮作用，以期實(shí)現(xiàn)金融扶貧的社會(huì)效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。

一、扶貧小額信貸的邊際效益分析

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，“邊際”是指增量或增值，一個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是一個(gè)社會(huì)各要素不斷動(dòng)態(tài)優(yōu)化的邊際調(diào)整過程。邊際效益分析作為經(jīng)濟(jì)決策中常用的分析方法，主要通過分析可變費(fèi)用的增值來確定最優(yōu)的生產(chǎn)水平。扶貧小額信貸作為一項(xiàng)兼具我國國情和縣域經(jīng)濟(jì)特色的金融助推脫貧政策，分析并找到提升其邊際效益的關(guān)鍵點(diǎn)，有助于充分發(fā)揮其對于脫貧攻堅(jiān)的支撐作用。

（一）扶貧小額信貸面對不同研究對象具有不同邊際效益

大量的實(shí)證案例研究表明，扶貧小額信貸這項(xiàng)精準(zhǔn)扶貧的金融政策比公共財(cái)政支出資金幫扶這種舊有的“大水漫灌”式扶貧模式更能夠有效提高人均可支配收入。一方面，扶貧小額信貸政策對農(nóng)村的影響比城鎮(zhèn)要大一些，提高戶均貸款量比提高扶貧小額信貸貸款總量對扶貧效果更顯著。另一方面，有學(xué)者通過回歸分析研究證實(shí)，扶貧小額信貸促進(jìn)了貧困戶增收，尤其是女性及有資金需求的貧困戶增收效果更為明顯。小額信貸服務(wù)可以加強(qiáng)女性對資源的控制能力，并且借助參與式扶貧項(xiàng)目，可以自下而上增加女性的能動(dòng)性，從而有利于女性反貧困。借助Pearson相關(guān)系數(shù)研究微型金融扶貧效應(yīng)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)女性借款人占比低于95%時(shí)，微型金融機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)與扶貧效應(yīng)存在沖突；當(dāng)女性借款人占比高于95%時(shí)，微型金融機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)與扶貧效應(yīng)相一致。這說明，微型金融機(jī)構(gòu)致力于擴(kuò)大女性群體的覆蓋面，這樣有利于扶貧小額信貸實(shí)現(xiàn)經(jīng)營績效與社會(huì)績效的協(xié)同發(fā)展〔2〕。這表明，扶貧小額信貸在不同區(qū)域、不同性別以及投貸總量等方面的邊際效益存在較大區(qū)別。

（二）完善投貸管理，提升扶貧小額信貸邊際效益

推進(jìn)扶貧小額信貸過程中，存在投貸管理不嚴(yán)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)因素。其主要表現(xiàn)為：無風(fēng)險(xiǎn)收益較低導(dǎo)致商業(yè)銀行參與積極性不高，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)較大抑制了貧困農(nóng)戶內(nèi)生動(dòng)力，信息不對稱和參與方不努力導(dǎo)致項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)失控，貸款投放把關(guān)不嚴(yán)導(dǎo)致扶貧小額信貸投放不合理等。這些風(fēng)險(xiǎn)因素都影響著扶貧小額信貸的邊際效益，需要各金融機(jī)構(gòu)通過嚴(yán)格貸前審查，建立扶貧小額信貸實(shí)時(shí)追蹤體系，完善橫向和縱向?qū)訙贤C(jī)制等方式，進(jìn)一步完善投貸管理機(jī)制，探索適應(yīng)當(dāng)?shù)匕l(fā)展實(shí)際的扶貧小額信貸模式，確定適合當(dāng)?shù)氐慕鹑诜鲐毊a(chǎn)業(yè)，從而有效提升扶貧小額信貸的邊際效益。

二、扶貧小額信貸的實(shí)踐困境分析

（一）金融機(jī)構(gòu)參與的積極性不高，影響金融扶貧覆蓋率

一方面，扶貧小額信貸的實(shí)施主體即金融機(jī)構(gòu)首先是商業(yè)機(jī)構(gòu)，追逐利潤是本質(zhì)使然。但受貧困戶抵押物缺乏、抵御風(fēng)險(xiǎn)能力差及資金需求小、急、頻等因素影響，扶貧小額信貸的評級授信成本、管理成本、監(jiān)督成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于一般的貸款，使得金融機(jī)構(gòu)在成本控制上壓力較大。另一方面，扶貧貼息貸款風(fēng)險(xiǎn)相對較高，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償手段少。扶貧對象屬于弱勢群體，其家庭經(jīng)濟(jì)來源不穩(wěn)定，收入金額相對偏低，且難以提供合適的擔(dān)保條件，扶貧不良貸款一旦形成，短期內(nèi)無法消化，在一定程度上影響到金融機(jī)構(gòu)參與扶貧小額信貸的積極性。這些都導(dǎo)致在扶貧攻堅(jiān)任務(wù)日漸吃緊的階段，扶貧小額信貸余額和覆蓋率明顯不足，對深度貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)支撐乏力。

（二）產(chǎn)業(yè)扶貧利益聯(lián)結(jié)機(jī)制不完善，影響扶貧小額信貸幫扶帶動(dòng)作用的發(fā)揮

貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主，規(guī)模化生產(chǎn)少，產(chǎn)業(yè)化程度較低，加之政府及相關(guān)部門對產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃引導(dǎo)不到位，產(chǎn)業(yè)鏈不完整。貧困戶缺乏優(yōu)質(zhì)特色產(chǎn)業(yè)的引領(lǐng)帶動(dòng)，找不到合適的經(jīng)營項(xiàng)目，只能把貸到的資金入股企業(yè)、合作社。但個(gè)別地方扶貧產(chǎn)業(yè)利益聯(lián)結(jié)機(jī)制未真正建立，貧困戶并未直接參與入股企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，多數(shù)貧困戶對貸款入股的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目并不關(guān)心，只關(guān)心分紅資金能否及時(shí)到賬。因此，產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目對貧困戶的工作和生活并未產(chǎn)生太大的推動(dòng)作用，未給貧困戶提供一個(gè)長期有效的可持續(xù)性的脫貧途徑，扶貧小額信貸激發(fā)貧困戶自我發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力的作用也未真正發(fā)揮。

（三）扶貧小額信貸協(xié)同管理機(jī)制不完善，影響資金使用的精準(zhǔn)性

扶貧小額信貸區(qū)別于普通商業(yè)貸款，具有較強(qiáng)的政策性，貧困戶申貸資格審核、產(chǎn)業(yè)選擇和指導(dǎo)、信貸資金使用監(jiān)管、資金收益回籠監(jiān)管等都需要金融機(jī)構(gòu)和扶貧相關(guān)部門密切配合、協(xié)同管理。一方面，金融機(jī)構(gòu)和開展扶貧工作的相關(guān)部門尚未形成規(guī)范有效的協(xié)同管理機(jī)制，扶貧小額信貸更多的是依賴金融機(jī)構(gòu)管理，而金融機(jī)構(gòu)往往人員不足，管理不到位，未能對資金使用和發(fā)展生產(chǎn)情況進(jìn)行有效跟蹤監(jiān)督。另一方面，部分扶貧小額信貸資金存在著未用于發(fā)展產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)選擇不合適、產(chǎn)業(yè)規(guī)模不匹配、資金回籠后挪作他用后未及時(shí)還款等現(xiàn)象。

三、推動(dòng)扶貧小額信貸可持續(xù)發(fā)展的對策建議

扶貧小額信貸項(xiàng)目要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，更好地發(fā)揮服務(wù)城鄉(xiāng)貧困人群的作用，從長遠(yuǎn)角度看應(yīng)該順應(yīng)小額信貸行業(yè)的市場規(guī)律，突出市場機(jī)制的決定性作用，實(shí)現(xiàn)由福利主義向制度主義的轉(zhuǎn)變。

（一）降低參與方成本系數(shù)，解決扶貧小額信貸邊際效益遞減問題

一是通過顯性激勵(lì)模式，激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)參與扶貧小額信貸的外生動(dòng)力。顯性激勵(lì)下，參與小額信貸的金融機(jī)構(gòu)和獲得小額信貸支持的貧困戶的邊際效益要高于不參與小額信貸項(xiàng)目的邊際效益。對政府而言，要在激勵(lì)機(jī)制層面推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)從風(fēng)險(xiǎn)約束下的利益最大化轉(zhuǎn)向利益約束下的風(fēng)險(xiǎn)最小化。對于貧困戶而言，要努力提升自身信用，提高融資獲貸率。二是健全扶貧小額信貸協(xié)同管理機(jī)制，提高資金管理的精準(zhǔn)性。將貸款發(fā)放和管理、貸款使用成效、貸款收回率、不良貸款率等指標(biāo)納入金融機(jī)構(gòu)及各級政府、幫扶責(zé)任人、駐村干部、駐村第一書記及村級扶貧小額信貸工作小組年度評優(yōu)或績效考評內(nèi)容，充分調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)及幫扶責(zé)任人、村級扶貧小額信貸工作小組以及其他扶貧工作力量的積極性，讓扶貧小額信貸“放得出，收得回，管得好，有效益”。

（二）加大扶貧小額貸款投放力度，增強(qiáng)扶貧產(chǎn)業(yè)“造血”功能

產(chǎn)業(yè)扶貧是脫貧攻堅(jiān)的重要抓手，以扶貧小額信貸為主的金融扶貧手段為扶貧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和前提條件。因此，在培育發(fā)展優(yōu)勢特色扶貧產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，要持續(xù)加大對扶貧小額信貸的投放力度，助力扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增強(qiáng)扶貧產(chǎn)業(yè)“造血”功能。一是要加大對地方特色產(chǎn)業(yè)的培育和引導(dǎo)，形成產(chǎn)融發(fā)展新格局。各級政府要從長效脫貧出發(fā)，科學(xué)制定當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際和地區(qū)優(yōu)勢，精心培育市場潛力大、效益增收快的特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)品牌，培育產(chǎn)業(yè)龍頭，組織發(fā)展專業(yè)合作社等農(nóng)村新型經(jīng)營主體，并推動(dòng)形成產(chǎn)業(yè)+貧困戶+龍頭或合作社+金融的產(chǎn)融協(xié)同發(fā)展新格局。二是要在產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)上大力推動(dòng)扶貧小額信貸工作。金融機(jī)構(gòu)要與扶貧相關(guān)部門加強(qiáng)協(xié)作，密切配合，確保扶貧小額信貸應(yīng)貸盡貸，擴(kuò)大扶貧小額信貸的覆蓋面和受益貧困人口數(shù)量，并引導(dǎo)貧困戶圍繞扶貧主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)利用信貸資金發(fā)展生產(chǎn)經(jīng)營，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展效益，提高貧困戶的增收能力。

（三）完善風(fēng)險(xiǎn)處置化解機(jī)制，有效化解扶貧小額信貸風(fēng)險(xiǎn)

一是要通過做好防控預(yù)案和宣傳引導(dǎo)教育建立健全預(yù)警機(jī)制。針對小額信貸貧困戶金融知識普遍缺乏的現(xiàn)實(shí)問題，金融機(jī)構(gòu)和有關(guān)職能部門要做好防控處置預(yù)案，做好風(fēng)險(xiǎn)控制的“最開始一公里”。同時(shí)，結(jié)合農(nóng)村金融改革信用體系“四級聯(lián)創(chuàng)”建設(shè)，加強(qiáng)金融誠信宣傳教育，讓獲貸戶切切實(shí)實(shí)了解貸款申請和償還程序、借款合同雙方權(quán)利和義務(wù)，從源頭化解小額信貸風(fēng)險(xiǎn)。二是政府有關(guān)職能部門、鄉(xiāng)村兩級以及金融機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)合作力度，建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制。金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)控制部門和鄉(xiāng)村幫扶工作隊(duì)可結(jié)合轄區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、市場需求、借款人家庭實(shí)際，加強(qiáng)橫向統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)，根據(jù)貧困戶實(shí)際生產(chǎn)需求，嚴(yán)格審定貧困戶貸款需求以及貸款用途，堅(jiān)決遏制“假投”“錯(cuò)投”現(xiàn)象的發(fā)生，防范貸款資金流失現(xiàn)象的發(fā)生。三是把激勵(lì)機(jī)制和懲罰機(jī)制作為扶貧小額信貸的兜底性機(jī)制。對按期償還貸款本息的誠信貧困戶，金融機(jī)構(gòu)和有關(guān)職能部門按激勵(lì)措施及時(shí)給予財(cái)政貼息，并按照承貸銀行和銀保監(jiān)部門有關(guān)規(guī)定逐級提高信用評定等級和授信額度；對到期貸款出現(xiàn)逾期不還的獲貸戶，各承貸銀行按照銀保監(jiān)部門和自身風(fēng)險(xiǎn)控制的要求進(jìn)行嚴(yán)肅處理。

（四）延長扶貧小額信貸扶持年限，助力全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接

脫貧摘帽不是終點(diǎn)，而是新生活、新奮斗的起點(diǎn)。要接續(xù)推進(jìn)全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接，將在減貧工作中起到重要作用的扶貧小額信貸政策統(tǒng)籌納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，適當(dāng)延長扶持年限，既是為了鞏固穩(wěn)定脫貧成果，也是為了更好地滿足鄉(xiāng)村振興多樣化金融需求。國家有關(guān)部門應(yīng)統(tǒng)籌研究制定政策，在扶貧小額信貸“免抵押、免擔(dān)保、按基準(zhǔn)利率全額貼息”的基礎(chǔ)上，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，從支持普惠金融的角度出發(fā)，給予貧困戶在扶持期后一定期限內(nèi)按一定比例進(jìn)行貼息的政策支持，延長貧困戶享受優(yōu)惠金融政策期限。同時(shí)，鼓勵(lì)并引導(dǎo)貧困戶將資金投入到一些回報(bào)周期較長，經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益更好的產(chǎn)業(yè)上，增強(qiáng)貧困戶實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧的信心和發(fā)展后勁。

〔參考文獻(xiàn)〕

〔1〕劉永富.全面提升扶貧小額信貸發(fā)展質(zhì)量和水平〔J〕.中國扶貧，2019（11）：4-7.

〔2〕何雅菲.金融賦權(quán)視角下女性反貧困問題研究〔D〕.北京：中國人民大學(xué)，2014.

責(zé)任編輯董軍