王若陽

摘要：自2012年修改《民事訴訟法》將公益訴訟納入基本法范圍，公益訴訟迅速發(fā)展，檢察公益訴訟訴前程序的立法也更為明晰。訴前程序是檢察機關(guān)作為“公益訴訟起訴人”提起民事公益訴訟，保護公共利益的前提條件，具有前置性，必經(jīng)性等特點。通過試點，訴前程序在實踐中充分展現(xiàn)其價值，在很大程度上促進了公共利益的保護，但訴前程序在實踐中也出現(xiàn)了一系列問題，包括案件范圍不明確、履行效果無保障、起訴標(biāo)準(zhǔn)不一致、“重行輕民”問題等。為了解決這些問題，需要從對象范圍、履行效果、起訴標(biāo)準(zhǔn)、案件范圍、線索來源等方面入手，來進一步完善訴前程序。

關(guān)鍵詞：檢察機關(guān);民事公益訴訟;訴前程序

訴前程序作為檢察公益訴訟制度的重要組成部分，在立法和實踐中的地位與作用都不容小覷。然而關(guān)于訴前程序的立法規(guī)定相較于其在實踐中發(fā)揮的作用稍顯不足，因此在實踐中出現(xiàn)案件范圍不明確、履行效果無保障、起訴標(biāo)準(zhǔn)不一致、“重行輕民”等問題。本文擬從立法與實證角度對訴前程序制度進行論述，并結(jié)合理論研究及實踐情況對訴前程序存在的問題提出完善建議。

1.檢察公益訴訟訴前程序界定

根據(jù)《民事訴訟法》第五十五條的規(guī)定，檢察公益訴訟訴前程序（以下簡稱訴前程序）是指檢察機關(guān)在履行職責(zé)的過程中發(fā)現(xiàn)特定領(lǐng)域有損害社會公共利益的行為，欲提起民事公益訴訟之前，應(yīng)首先以公告的方式督促和建議法定機關(guān)和有關(guān)組織提起訴訟的法定職責(zé)的制度。

通過訴前程序的概念可以歸納出訴前程序的特點：訴前程序的線索來源于檢察機關(guān)履職過程，訴前程序的范圍限于法律規(guī)定，訴前程序的方式為公告，訴前程序的必經(jīng)性和前置性。首先，訴前程序的首要問題是線索發(fā)現(xiàn)，只有發(fā)現(xiàn)了侵害公益的行為，檢察機關(guān)及適格主體才能更有效地履行保護公益的職責(zé)，因此，檢察機關(guān)應(yīng)該通過積極發(fā)現(xiàn)線索，拓寬線索來源，不僅在執(zhí)行公務(wù)中發(fā)現(xiàn)線索，也可以結(jié)合公民監(jiān)督、社會輿論、新聞報道等不同途徑獲取線索，最大程度的保護公共利益。其次，訴前程序的范圍有法律明確的法律規(guī)定，目前我國民事公益訴訟的案件范圍限于生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域。但在實踐中被侵害的公益類型不僅包括生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域，還包括文化遺產(chǎn)保護，弱勢群體保護等，那么這些領(lǐng)域的公共利益受到侵害時，檢察機關(guān)是否可以通過訴前程序及訴訟程序?qū)ζ溥M行保護也值得探討。再次，關(guān)于訴前程序的履行方式我國立法經(jīng)歷了從督促建議到公告，從試點情況來看，公告是目前更好的訴前程序履行方式，它更大程度的保障了適格主體的公益訴訟實施權(quán)，節(jié)約了司法資源，更符合訴前程序設(shè)立目的。最后，通過《民事訴訟法》第五十五條第二款的規(guī)定可以清晰的看出，訴前程序是檢察公益訴訟的前提和必經(jīng)程序，這是訴前程序的一大特點。通過訴前程序?qū)z察機關(guān)提起公益訴訟作為保護公益的最后一道防線，體現(xiàn)了檢察機關(guān)訴訟實施權(quán)的謙抑性，符合《民法典》和《民事訴訟法》的基本原則。

2.檢察公益訴訟訴前程序的必要性

檢察機關(guān)作為國家公權(quán)力機關(guān)直接介入解決平等主體之間糾紛的民事訴訟需審慎，而公共利益僅靠私主體是無法得到很好地保護，因此通過訴前程序?qū)z察機關(guān)作為公益保護的最后一道防線十分有必要。

2.1公益訴訟實施權(quán)的謙抑性

不同于行政公益訴訟中檢察機關(guān)為唯一起訴主體，檢察公益訴訟的訴訟實施權(quán)具有補充性和謙抑性，民事公益訴訟中檢察機關(guān)訴訟實施權(quán)的特性決定了訴前程序的必經(jīng)性和前置性。根據(jù)我國憲法規(guī)定，檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，其主要職責(zé)是進行法律監(jiān)督，在民事訴訟領(lǐng)域的主要角色主要是“監(jiān)督者”而非“參與者”，因此檢察機關(guān)應(yīng)盡量避免直接以當(dāng)事人的身份參與民事訴訟，即便是為了保護公共利益，其直接參與民事訴訟活動也應(yīng)審慎。只有當(dāng)窮盡一切法律救濟手段仍無法阻止公益被侵害時，檢察機關(guān)才可以以“公益訴訟起訴人”的身份提起民事訴訟，這是由檢察機關(guān)檢察權(quán)的性質(zhì)決定的。但檢察機關(guān)民事公益訴訟實施權(quán)的謙抑性不代表其禁止參與民事訴訟，在確有必要由檢察機關(guān)承擔(dān)起提起訴訟保護公益的情況下，檢察機關(guān)便有權(quán)提起訴訟。

2.2尊重私權(quán)與保護公益的平衡

我國民事訴訟的特點之一便是當(dāng)事人平等對抗，包括訴訟地位平等，訴訟權(quán)利平等且平等地受保護，以及適用法律上的平等。當(dāng)事人訴訟權(quán)利平等原則是民事訴訟法的基本原則，作為行使公權(quán)力的國家機關(guān)，檢察機關(guān)參與民事訴訟極易打破當(dāng)事人之間的平衡狀態(tài)，造成訴訟兩造不平等的局面。法定機關(guān)和有關(guān)組織設(shè)立目的便是保護相關(guān)公益，且作為私主體其公益訴訟實施權(quán)的順位本就在檢察機關(guān)之前，若不對檢察公益訴訟加以限制的話，適格主體的起訴權(quán)就會受到侵害。為了既能最大限度的保護公共利益，又不違背民事訴訟法基本原則，充分尊重私權(quán)利，訴前程序的設(shè)立顯得尤為重要。訴前程序既能確保充分尊重私權(quán)利，私權(quán)行使優(yōu)先，又能保證在適格主體缺位的情況下有檢察機關(guān)履行保護公益的職責(zé)，將公權(quán)力機關(guān)作為最后一道公益保護的防線。

2.3彌補其他適格原告訴訟能力上的不足

由于民事公益訴訟針對的是侵害社會公共利益的行為，而這一特定的侵權(quán)行為并不直接侵害到特定公民、法人等一般民事訴訟主體的權(quán)益，因此一般民事訴訟主體不會主動提起民事公益訴訟，即便一般民事訴訟主體有維護公共利益，提起民事公益訴訟的意愿，其能力又是有限的，因此我國《民事訴訟法》規(guī)定的民事公益訴訟適格原告為“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”。然而，我國目前立法上對“法律規(guī)定的機關(guān)”有規(guī)定的只有《海洋環(huán)境保護法》， “有關(guān)組織”在《環(huán)境保護法》、《消費者協(xié)會保護法》中有所規(guī)定，但標(biāo)準(zhǔn)較高。據(jù)統(tǒng)計，目前在設(shè)區(qū)的市級以上的人民政府民政部門登記的環(huán)保組織有1000多個，但實踐中從事環(huán)保公益活動連續(xù)五年以上的環(huán)保組織寥寥無幾。因此，通過訴前程序及時督促建議符合條件的機關(guān)和組織提起公益訴訟維護公共利益很有必要，一方面可以避免適格主體懈怠履職，另一方面可以通過支持起訴的方式彌補適格主體在訴訟能力上的不足。

3.檢察公益訴訟訴前程序的問題

3.1對象范圍不明確

相較于修改后的《民事訴訟法》，《于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）對檢察公益訴訟訴前程序所針對的對象并未作進一步的解釋規(guī)定，其督促建議的對象仍為“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”，但是《解釋》變更了檢察機關(guān)履行訴前程序的方式，由之前的督促建議變?yōu)椤肮妗薄?015年頒布的《試點方案》和《實施辦法》中，規(guī)定了訴前程序的對象為“轄區(qū)內(nèi)符合法律規(guī)定條件的有關(guān)組織”。然而該規(guī)定在實踐中暴露出問題，據(jù)統(tǒng)計，試點期間江蘇檢察機關(guān)履行訴前程序后適格主體提起或擬提起的19個案例中，轄區(qū)內(nèi)的適格主體提起訴訟的案件數(shù)量僅占總案件數(shù)的31.6%，而轄區(qū)外的適格主體提起訴訟的案件數(shù)量占到總案件數(shù)的68.4%。由此數(shù)據(jù)可以看出，將訴前程序的對象限制在“轄區(qū)內(nèi)”，可能會剝奪轄區(qū)外適格主體的公益訴訟實施權(quán)，違背了訴前程序設(shè)置的目的以及檢察權(quán)的謙抑性。而《解釋》雖然規(guī)定檢察公益訴訟訴前程序的履行方式為“公告”，卻未明確公告范圍，是依舊局限于“轄區(qū)內(nèi)”還是擴展到全國范圍的有關(guān)組織法律并未明確，這樣在實踐中可能會出現(xiàn)不同的做法引發(fā)爭議。

3.2訴前程序效果保障問題

在檢察機關(guān)提起行政公益訴訟訴前程序中，受到檢察建議的行政機關(guān)受兩個月的回復(fù)期限的限制，且行政機關(guān)不履職時檢察機關(guān)負有提起行政公益訴訟的義務(wù)。而在民事公益訴訟訴前程序中，并沒有對適格主體履職情況及檢察機關(guān)起訴義務(wù)進行規(guī)定，這樣便會產(chǎn)生訴前程序?qū)嵤┬Ч麊栴}，即當(dāng)檢察機關(guān)履行訴前程序進行公告且公告期屆滿后，出現(xiàn)適格主體不提起訴訟，或沒有適格主體時檢察機關(guān)不提起訴訟，使得公益損失擴大，公益無法得到切實保護的情況。在試點過程中，出現(xiàn)符合條件的社會組織遇難不訴的情況，以及符合條件的社會組織明確表示準(zhǔn)備提起訴訟，但隨著對案情了解的深入發(fā)現(xiàn)訴訟難度較大而遲遲不訴乃至放棄起訴的情況，這樣會導(dǎo)致公共利益長時間得不到切實保護從而擴大公益損失，訴訟時效期間經(jīng)過等問題，違背了訴前程序設(shè)立的目的，使得訴前程序流于形式。

3.3經(jīng)過訴前程序的起訴標(biāo)準(zhǔn)問題

由于對案件調(diào)查了解的方式、角度等方面的不同，不同主體對同一侵權(quán)行為的認識也會有所不同，這就會出現(xiàn)經(jīng)過訴前程序調(diào)查了解的檢察機關(guān)與欲起訴的適格主體對同一案件的起訴標(biāo)準(zhǔn)不同。如，對于同一公益可能同時存在多個侵權(quán)主體，各侵權(quán)主體之間又不存在共同侵權(quán)時，就可能存在檢察機關(guān)和適格主體分別起訴的情況，即適格主體表示只對部分行為提起訴訟，其他行為則由檢察機關(guān)提起，這樣會導(dǎo)致司法資源的浪費，審理結(jié)果也可能相差較大。再如，經(jīng)過訴前程序的檢察機關(guān)對案情有了初步的認識，適格主體通過調(diào)查了解也形成了自己的認識，由于調(diào)查主體及方式，評估檢測標(biāo)準(zhǔn)等方面的不同，二者的訴訟請求也會有所不同，而訴訟請求作為保護公益最直接的體現(xiàn)，其不同直接導(dǎo)致公益保護效果的不同。因此，經(jīng)過訴前程序的案件起訴標(biāo)準(zhǔn)決定著對公共利益保護程度。

3.4“重行輕民”問題

實踐中民事公益訴訟訴前程序的數(shù)量遠低于行政公益訴訟訴前程序，出現(xiàn)“重行輕民”現(xiàn)象。對比二者在立法上的規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)民事公益訴訟訴前程序的對象范圍相對較小，行政公益訴訟訴前程序針對的范圍可以囊括民事公益訴訟訴前程序的范圍——行政公益訴訟訴前程序針對的范圍除了民事公益訴訟訴前程序針對的“生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全”外，還包括“國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域”。因此在受案范圍上行政公益訴訟訴前程序就大于民事公益訴訟訴前程序。在線索來源方面，一般而言，易被檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)的侵權(quán)行為也不難被行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)，而一旦案件屬于可以被行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)且屬于行政機關(guān)監(jiān)管職責(zé)內(nèi)的侵權(quán)行為，則歸屬于行政公益訴訟訴前程序的履行范圍。民事公益訴訟訴前程序所針對的侵權(quán)行為一般隱蔽性較強，取證難度較大，因此實踐中被提起的數(shù)量較少，在實踐中的表現(xiàn)就是“重行輕民”現(xiàn)象。

4.檢察公益訴訟訴前程序的完善

4.1明確訴前程序的對象范圍

公益訴訟適格原告資格的取得依據(jù)的是訴訟擔(dān)當(dāng)理論，即原告在與案件沒有直接利害關(guān)系的情況下依舊可以行使訴訟實施權(quán)，因此，將檢察機關(guān)訴前程序建議對象限制在“轄區(qū)內(nèi)”是沒有必要的?！督忉尅窂娬{(diào)訴前程序的“公告”方式即是對試點中出現(xiàn)的訴前程序虛置問題的改善。但《解釋》并未對公告范圍進行細化規(guī)定，具體實施的時候是像之前一樣在“轄區(qū)內(nèi)”公告還是在全國范圍內(nèi)公告并未明確。如前所述，根據(jù)訴訟擔(dān)當(dāng)理論，公益訴訟實施權(quán)的行使主體不限于與本案有利害關(guān)系的人，因此，應(yīng)當(dāng)明確訴前程序的對象為全國范圍的有關(guān)組織，以切實保證適格原告的訴訟實施權(quán)，保持檢察機關(guān)公益訴訟實施權(quán)的謙抑性。同時，可以考慮建立全國公益組織管理系統(tǒng)，明確符合起訴條件的公益組織的信息，以便更好地發(fā)揮公告的作用，便于訴前程序的切實履行，避免訴前程序流于形式。

4.2建立訴前程序效果審查評估機制

為了確保民事公益訴訟訴前程序的效果，防止適格主體怠于行使權(quán)利、維護公共利益，及檢察機關(guān)怠于提起訴訟使公益無法得到保護，宜建立訴前程序效果審查評估機制。檢察機關(guān)履行訴前程序后適格主體欲提起訴訟，并不意味著檢察機關(guān)可以全身而退，作為法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)監(jiān)督訴訟進程，以確保適格主體切實維護了公共利益，防止適格主體怠于行使起訴權(quán)導(dǎo)致公益未得到充分保護乃至損失擴大。若公告期屆滿且無適格主體，則檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)提起訴訟，而非選擇性起訴。這里存在一個法律解釋問題，《民事訴訟法》第五十五條第二款及《解釋》第十三條第二款都使用“可以”一詞對檢察機關(guān)起訴權(quán)進行規(guī)定，筆者認為，根據(jù)保護公共利益的立法目的，這里的“可以”是授權(quán)性規(guī)定，是通過法律賦予檢察機關(guān)民事公益訴訟起訴權(quán)，而非讓檢察機關(guān)選擇是否起訴。因此，在沒有適格主體的情況下，提起民事公益訴訟就成為檢察機關(guān)的職責(zé)，若其怠于履行職責(zé)，則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

4.3檢察建議與訴訟請求的有效銜接

經(jīng)過訴前程序調(diào)查取證的檢察機關(guān)和欲提起訴訟的適格主體對同一侵權(quán)行為的認定可能存在差異，該差異的直接體現(xiàn)就是二者主張的訴訟請求的不同，可能出現(xiàn)被檢察機關(guān)認為需要起訴的部分侵權(quán)主體和行為在適格主體看來可能并不能達到起訴標(biāo)準(zhǔn)，或者二者在訴訟請求的數(shù)額上差異較大等情況，反之亦然。不論二者訴訟請求的差異如何，檢察機關(guān)和適格主體提起民事公益訴訟的目的都是最大程度保護公共利益，因此二者應(yīng)該在訴前協(xié)調(diào)訴訟請求，堅持公益保護最大化原則，按照訴訟請求中最能充分保護公共利益的請求為準(zhǔn)確定訴請請求與適格被告，即將檢察機關(guān)的檢察建議與適格主體的訴訟請求有效銜接，相互協(xié)調(diào)，使公共利益得到最大限度的保護。

4.4加強對民事公益訴訟訴前程序的重視

民事公益訴訟訴前程序與行政公益訴訟訴前程序的法律地位平等，不存在孰輕孰重問題，因此在實踐中也應(yīng)當(dāng)同等對待，不宜偏私。案件范圍和線索來源是實踐中出現(xiàn)“重行輕民”現(xiàn)象的重要原因，因此要針對出現(xiàn)問題的原因來解決問題。民事公益訴訟訴前程序的案件范圍可以適當(dāng)擴大，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，更多類型侵害公益的行為開始被發(fā)現(xiàn)曝光，除了容易被發(fā)現(xiàn)的環(huán)資、食藥領(lǐng)域，在其他領(lǐng)域同樣會出現(xiàn)侵害公益的現(xiàn)象，如破壞文物古跡、文化遺產(chǎn)等行為，宜列入公益保護范圍，不僅有利于增強對各類型公益的保護，更有利于提高公民公益保護意識及對公益的重視程度，從而從根本上減少侵害公益的行為。民事公益訴訟訴前程序的線索來源也可以適當(dāng)擴大，公益保護不僅僅是檢察機關(guān)和法定機關(guān)、有關(guān)組織的事情，更是全社會的事情，因此宜將公民檢舉監(jiān)督、社會輿論、媒體報道等途徑納入線索來源范圍，加強公益保護的協(xié)同性，充分利用各種資源最大程度的保護公益。

4.5訴前程序與支持起訴有效銜接

如上所述，目前我國民事公益訴訟面臨的一大問題就是符合起訴條件的法定機關(guān)和有關(guān)組織數(shù)量較少，提起公益訴訟的能力和經(jīng)驗欠缺，而檢察機關(guān)作為國家公權(quán)力機關(guān)，可以彌補適格主體訴訟能力的不足，彌補該不足很重要的一個方式便是支持起訴。支持起訴是我國民事訴訟基本原則之一，在民事公益訴訟中更能發(fā)揮其優(yōu)勢與價值，因此訴前程序應(yīng)當(dāng)重視與支持起訴的結(jié)合。提起民事公益訴訟最大的障礙是取證問題，由于公共利益的特殊性，侵害公益的行為并不直接侵害到特定主體的利益，因此對于尚未發(fā)展成熟的公益組織來說，取證難度十分大，例如工廠排污污染水資源的環(huán)境公益訴訟中，污染源的鑒定，排污量的檢測，公益受到侵害的程度等證據(jù)的取得對于社會組織來說都是一大難題。訴前程序與支持起訴相銜接，通過公權(quán)力采集線索、協(xié)助調(diào)查，能夠大大降低社會組織在取證方面的難度，從而提高適格主體提起公益訴訟的積極性和參與度，實現(xiàn)訴前程序的價值，更好地配置司法資源。

5.結(jié)語

檢察公益訴訟訴前程序是我國創(chuàng)新公益保護模式的成果，是結(jié)合在我國民事公益訴訟經(jīng)驗與發(fā)展現(xiàn)狀的結(jié)果。經(jīng)過兩年的試點，訴前程序已經(jīng)被正式確立，但在立法上還有不明確的地方，在實踐中也還存在部分問題，因此對訴前程序的理論研究與實踐檢驗依舊很有必要。本文通過對檢察公益訴訟訴前程序進行分析論證，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前訴前程序仍存在的問題，并提出完善建議，希望在之后的立法和實踐中可以為訴前程序切實履行提供參考。

參考文獻：

[1]參見徐全兵：《檢察機關(guān)提起公益訴訟有關(guān)問題》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》第24卷第3期。

[2]參見陸軍，楊學(xué)飛：《檢察機關(guān)民事公益訴訟訴前程序?qū)嵺`檢視》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》第25卷第6期。