黃華梅 吳玲玲 蘇文

摘要：2018年國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強濱海濕地保護 嚴(yán)格管控圍填海的通知》，提出加快處理圍填海歷史遺留問題，加強海洋生態(tài)保護修復(fù)，保護濱海濕地生態(tài)環(huán)境。為了進一步貫徹落實國務(wù)院的相關(guān)要求，自然資源部會同國家發(fā)改委印發(fā)相應(yīng)規(guī)范性文件和技術(shù)指南，對地方處理圍填海歷史遺留問題的工作程序和實施細(xì)則提出了明確指引。依據(jù)目前正在開展的工作，文章重點梳理了在解決歷史遺留圍填海項目的過程中配套的生態(tài)保護修復(fù)方案的主要保護修復(fù)類型，探討不用圍填海利用類型與生態(tài)保護修復(fù)工程的適宜性，同時依據(jù)不同的海域地理單元分析其與不同生態(tài)修復(fù)類型的適宜性。文章總結(jié)了圍填海歷史遺留問題解決過程中存在的主要問題，提出了今后工作的建議：①要把握異地修復(fù)的原則;②要落實自然恢復(fù)為主、人工修復(fù)為輔的理念;③要在實施方案的設(shè)計中注重增殖放流的科學(xué)性研究;④要強化圍填海的監(jiān)督管理和考核機制;⑤針對多年形成的圍填海項目，充分考慮現(xiàn)有已形成的生態(tài)系統(tǒng)的平衡。

關(guān)鍵詞：歷史遺留圍填海;生態(tài)保護;生態(tài)修復(fù);自然恢復(fù)為主

Abstract： In 2018，the State Council issued “Notice on Strengthening the Protection of Coastal Wetlands and Strictly Controlling Reclamation”，which proposed to speed up the handling of historical and problematic reclamation，strengthen marine and coastal ecological protection and restoration.In order to further implement the relevant requirements of the State Council，the Ministry of Natural Resources and the National Development and Reform Commission，jointed issued corresponding implementation opinions and requirements，which provided clear guidelines on the procedures and implementation details for local governments to solve problems of historical and problematic reclamation.This study focused on the main protection and restoration methods which supported resolving the historical reclamation problems.It explored the adaption between different protection and restoration methods and the reclamation purposes，as well as the feasibility at different geographical marine units.The paper summarized the main problems for ecological restoration and protection in the process of solving the historical reclamation problems，and put forward suggestions for future work，ie.，firstly，offsite restoration should be handled properly;secondly the concepts of natural recovery should be implemented as priority and artificial restoration as the supplement;thirdly，more research should be strengthened in the design of the implementation plan for the proliferation and release marine lives;fourthly，there should be future supervision，management and assessment mechanism;fifthly，fully consideration should be given to the balance of the existing ecosystem that had been formed for years of reclamation projects.

Key words：Historical and problematic reclamation，Ecological protection，Ecological restoration，Mainly the natural recovery

0 引言

海岸帶是陸地與海洋相互作用的交接地區(qū)，是沿海經(jīng)濟社會活動的主要地區(qū)。海岸帶地區(qū)既具有重大的生態(tài)效益，又具有重大的經(jīng)濟效益，但由于人口不斷地向海岸帶地區(qū)集聚，使海岸帶面臨的壓力越來越大，資源和環(huán)境問題越來越嚴(yán)重。我國由于長期以來在海岸帶地區(qū)高強度的人類活動，尤其是完全改變海岸形態(tài)的圍填?；顒樱斐蔀I海濕地面積減少，自然岸線損失，對海洋和陸地生態(tài)系統(tǒng)造成損害[1-2]。

2018年7月，國務(wù)院印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加強濱海濕地保護 嚴(yán)格管控圍填海的通知》（國發(fā)〔2018〕24號），提出加快處理圍填海歷史遺留問題，加強海洋生態(tài)保護修復(fù)，保護濱海濕地生態(tài)環(huán)境。為了進一步貫徹落實國發(fā)〔2018〕24號文的相關(guān)要求，自然資源部聯(lián)合國家發(fā)展和改革委員會印發(fā)了《關(guān)于貫徹落實〈國務(wù)院關(guān)于加強濱海濕地保護 嚴(yán)格管控圍填海的通知〉的實施意見》（自然資規(guī)〔2018〕5號），隨后自然資源部又印發(fā)了《關(guān)于進一步明確圍填海歷史遺留問題處理有關(guān)要求的通知》（自然資規(guī)〔2018〕7號），對地方處理圍填海歷史遺留問題的工作程序和要求提出了明確指引。依據(jù)相關(guān)的要求和《圍填海項目生態(tài)評估技術(shù)指南》《圍填海項目生態(tài)保護修復(fù)方案編制技術(shù)指南》，各沿海政府在解決歷史遺留問題的過程中，需要首先對歷史遺留圍填海進行生態(tài)評估，綜合判定圍填海項目的海洋生態(tài)環(huán)境影響程度，識別出主要的生態(tài)問題。同時根據(jù)生態(tài)評估的主要生態(tài)問題，配套編制生態(tài)保護修復(fù)方案。

本研究結(jié)合目前自然資源部和各級政府處理歷史遺留圍填海過程中的主要工作，梳理在解決歷史遺留圍填海項目時配套的生態(tài)保護修復(fù)方案的主要工程類型和措施，探討不用圍填海利用類型、不同的地理單元與生態(tài)保護修復(fù)工程的適宜性。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合工程實際，提出圍填海歷史遺留問題解決過程中存在的主要問題和今后工作的建議，以期為解決歷史遺留的圍填海問題、保護和修復(fù)海洋生態(tài)環(huán)境提供參考。

1 圍填海歷史遺留問題的分類界定和利用類型

1.1 圍填海歷史遺留問題分類界定

歷史遺留圍填海按照審批狀態(tài)分為合法合規(guī)和違法違規(guī)兩種情況。

合法合規(guī)的是指已依法取得海域使用權(quán)證或者土地使用證。一般包括3種情況：①圍而未填，指已實施以填海為目的的圍堰工程，但尚未填海;②批而未填，指已經(jīng)取得海域使用權(quán)或土地使用權(quán)，但尚未實施圍海和填海工程;③填而未用，指用海主體已完成填海但是填海區(qū)閑置。違法違規(guī)圍填海指無任何填海審批手續(xù)而先行進行的填?；蛘邍Ｐ袨?，工程狀態(tài)主要包括已填已用、填而未用和圍而未填3種情形。

國發(fā)〔2018〕24號文明確要求，對合法合規(guī)的圍填海項目，已經(jīng)完成圍填海的，原則上應(yīng)集約利用，進行必要的生態(tài)修復(fù)，未完成圍填海的，最大限度控制圍填海面積，并進行必要的生態(tài)修復(fù);對違法違規(guī)的圍填海項目，根據(jù)圍填?，F(xiàn)狀和對海洋生態(tài)環(huán)境的影響程度，進行生態(tài)損害賠償和生態(tài)修復(fù)，對嚴(yán)重破壞海洋生態(tài)環(huán)境的堅決予以拆除。

1.2 圍填海利用類型

圍填海在一定社會時期內(nèi)對地方的社會經(jīng)濟發(fā)展起到了積極的推動作用，提供了地方社會經(jīng)濟發(fā)展的重要發(fā)展空間[3]。然而，由于有些地區(qū)生態(tài)理念的不重視或者缺失，盲目追求經(jīng)濟效益，近年來海岸帶地區(qū)出現(xiàn)了大量的圍填海項目，造成了多樣化的圍填海歷史遺留問題。經(jīng)過梳理，歷史遺留圍填海的利用類型主要有港口碼頭、工業(yè)倉儲、城鎮(zhèn)建設(shè)、旅游設(shè)施建設(shè)、市政工程、公共綠地、閑置用地等。

（1）港口碼頭和工業(yè)倉儲填海是企業(yè)用海造成歷史遺留圍填海的主要類型，一般有明確的用海主體。

（2）城鎮(zhèn)和旅游設(shè)施建設(shè)用海是房地產(chǎn)或旅游開發(fā)的主要類型，在圍填海歷史遺留問題中也占相當(dāng)大的比例，這類用海一般建設(shè)主體較明確。

（3）市政工程填海一般因市政建設(shè)造成的圍填海問題，主要含海防工程、公路鐵路等線性工程，用海主體明確，責(zé)任清晰，建設(shè)實施多以地方政府為主導(dǎo)。

（4）公共綠地和閑置用地填海一般無明確的填海主體，兩者的區(qū)別是公共綠地政府收儲后作為重要生態(tài)空間，而閑置用地則短期內(nèi)沒有明確的用途，由政府統(tǒng)一收儲，因此后續(xù)的保護修復(fù)工作多由地方政府承擔(dān)。

2 歷史遺留圍填海生態(tài)保護修復(fù)的主要類型

國發(fā)〔2018〕24號文明確了對合法合規(guī)和違法違規(guī)的圍填海項目的生態(tài)保護修復(fù)的基本要求，結(jié)合圍填海歷史遺留問題處理和生態(tài)保護修復(fù)方案編制的經(jīng)驗，保護修復(fù)類型總結(jié)主要有以下8類。

2.1 違法違規(guī)圍填海項目拆除

依據(jù)生態(tài)評估結(jié)果，在充分評估企業(yè)和政府已經(jīng)形成的圍填海工程總成本損耗的基礎(chǔ)上，原則上對水文動力造成重大影響或者嚴(yán)重破壞海洋生態(tài)環(huán)境的違法違規(guī)的歷史遺留圍填海項目，進行拆除，以恢復(fù)海域的水文動力條件，逐步恢復(fù)近岸海域的生態(tài)環(huán)境。

2.2 水文動力恢復(fù)

一般采用堤壩拆除、清淤疏浚、構(gòu)筑物清理改善水文動力和沖淤環(huán)境。該項生態(tài)修復(fù)措施一般在項目周邊區(qū)域進行異地修復(fù)，以減緩因圍填海對區(qū)域水文動力條件的影響。

2.3 岸線修復(fù)

含自然岸線恢復(fù)和人工岸線修復(fù)兩種情形。自然岸線修復(fù)一般可采用沙灘養(yǎng)護、植被種植、促淤保灘等措施，修復(fù)和重建受損自然岸線。人工岸線修復(fù)可采取環(huán)境整治、生態(tài)護岸、景觀建設(shè)等措施，提升海岸線景觀效果;也可采取海防工程加固、提高海底標(biāo)準(zhǔn)等措施、增強海岸災(zāi)害防御能力;或者采取堤壩拆除、生態(tài)海堤建設(shè)等措施，形成具有自然岸線形態(tài)特征和生態(tài)功能的海岸線。

岸線修復(fù)一般可以采用原址修復(fù)和異地修復(fù)兩種方式，有條件進行原址修復(fù)的，一般采用海堤生態(tài)化改造、景觀改造等方式進行恢復(fù)。不適合原址修復(fù)的，可選擇異地修復(fù)的模式，以從區(qū)域尺度整體改善和提升生態(tài)環(huán)境，補償因圍填海帶來的生態(tài)損害。

2.4 濱海濕地修復(fù)

主要采取水系恢復(fù)、植被保育、退養(yǎng)還灘、退耕還濕、外來物種防治等措施，恢復(fù)濱海濕地的結(jié)構(gòu)和功能。濱海濕地生態(tài)修復(fù)的關(guān)鍵是生境的重建，恢復(fù)濱海濕地生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能，改善和提升整個區(qū)域的生態(tài)安全。有條件進行濱海濕地原址恢復(fù)的優(yōu)先選擇原址恢復(fù)，實在無原址恢復(fù)條件的可結(jié)合本地區(qū)的生態(tài)建設(shè)規(guī)劃，如與規(guī)劃的濱海濕地公園建設(shè)有機結(jié)合。

2.5 生物資源恢復(fù)

生物資源恢復(fù)的目標(biāo)是通過一系列的種苗補充，逐步恢復(fù)因圍填海項目對區(qū)域造成的海洋生物資源損失，可以采取大型海藻種植、漁業(yè)資源增殖放流的方式增加海域的動植物資源，或者通過人工魚礁投放等改善生境的措施。生物資源恢復(fù)的區(qū)域一般在項目所影響的海域單元合適地點進行。

2.6 海島修復(fù)

海島修復(fù)一般針對依托海島或者對海島造成嚴(yán)重?fù)p害的圍填海項目。一般采用拆除堤壩，恢復(fù)海島生態(tài)系統(tǒng)的獨立性和完整性;海島岸線修復(fù)，提升海岸生態(tài)功能和防災(zāi)減災(zāi)能力;或者島體覆綠，恢復(fù)破壞的島體和植被。海島修復(fù)地點一般選在被破壞的海島進行。

2.7 生態(tài)空間建設(shè)

生態(tài)空間建設(shè)一般針對已填成陸域或者周邊關(guān)聯(lián)的海岸帶區(qū)域，包括綠地系統(tǒng)、水系建設(shè)和入海排污治理等，生態(tài)空間建設(shè)主要以原址修復(fù)為主，必要時擴展至圍填海項目周邊區(qū)域，總體提升人居環(huán)境。

2.8 自然恢復(fù)為主

主要針對受人為干擾下的生態(tài)受損區(qū)域，通過解除壓力、加強管理，適當(dāng)輔以人工措施，營造自然恢復(fù)的環(huán)境，以尊重自然、順應(yīng)自然的方式讓受損的生態(tài)系統(tǒng)逐步恢復(fù)。

3 不同圍填海利用類型與生態(tài)保護修復(fù)適宜性

生態(tài)修復(fù)須從區(qū)域生態(tài)的尺度進行總體考慮，與生態(tài)評估報告充分銜接，本著“損害什么，修復(fù)什么”的總體原則，在評估圍填海造成的主要生態(tài)問題的基礎(chǔ)上，考慮生態(tài)、社會的總體成本，兼顧歷史遺留圍填海多年可能已經(jīng)形成相對穩(wěn)定的生態(tài)系統(tǒng)，依據(jù)不同的圍填海利用類型，所在區(qū)域的生態(tài)環(huán)境和資源特征，因地制宜提出相關(guān)的生態(tài)保護修復(fù)措施[4-6]，不同填海用地類型與生態(tài)保護修復(fù)措施適應(yīng)性對應(yīng)見表1。

3.1 港口碼頭

港口碼頭填?？紤]其對水深條件和后方陸域的用地布局，其修復(fù)主要以異地補償性修復(fù)為主。依據(jù)填海所造成的生態(tài)損害，主要考慮岸線修復(fù)和生物資源恢復(fù)兩種方式，建設(shè)區(qū)域位于海島或者對海島造成影響的，則需考慮海島岸線、植被恢復(fù)等方式。

3.2 工業(yè)倉儲

工業(yè)倉儲填?？紤]已填陸域的空間布局，以生產(chǎn)空間為主要功能，其生態(tài)修復(fù)則以異地補償性修復(fù)為主。依據(jù)填海造成的生態(tài)損害，對海洋環(huán)境影響重大的需要拆除，無重大影響則重點考慮岸線修復(fù)、水文動力恢復(fù)、生物資源恢復(fù)。建設(shè)區(qū)域位于海島或者對海島造成影響的，則需考慮海島岸線、植被恢復(fù)等方式。

3.3 城鎮(zhèn)建設(shè)

城鎮(zhèn)建設(shè)填海主要以生活空間為主要功能，如果對海洋生態(tài)環(huán)境影響重大也須拆除。影響不大的首先考慮建設(shè)宜居空間，其修復(fù)以原址修復(fù)為主，修復(fù)的手段主要以填海區(qū)生態(tài)空間建設(shè)、清除影響景觀環(huán)境及水文動力條件的構(gòu)筑物、岸線的景觀建設(shè)等，對區(qū)域生物資源造成影響的，也考慮必要的海洋生物資源恢復(fù)。

3.4 旅游基礎(chǔ)設(shè)施

旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以生活空間為主要功能，依據(jù)生態(tài)評估結(jié)論，如果項目對海洋生態(tài)環(huán)境影響重大必須拆除，恢復(fù)水文動力條件和海洋生境。無須拆除的圍填?？紤]建設(shè)宜居宜游的生活空間，修復(fù)措施主要以填海區(qū)生態(tài)空間建設(shè)、生態(tài)和景觀岸線修復(fù)、影響景觀環(huán)境及水文動力條件的構(gòu)筑物清除為主要措施進行原址修復(fù)，必要時考慮濱海濕地恢復(fù)、海島恢復(fù)等相關(guān)修復(fù)措施，同時考慮生物資源恢復(fù)來彌補生物資源的損失。

3.5 市政工程

市政工程一般由地方政府主導(dǎo)建設(shè)的公路、鐵路等線性工程，因其建設(shè)的必要性和與其他工程的關(guān)聯(lián)性，一般無須拆除。生態(tài)修復(fù)的措施以市政工程周邊的生態(tài)空間建設(shè)、周邊海域的海洋生物資源恢復(fù)為主，影響景觀和水文動力條件的構(gòu)筑物清除。涉及海島的，還需要考慮海島植被恢復(fù)、岸線恢復(fù)等措施。

3.6 公共綠地

公共綠地填海主要以生活空間為主要功能，一般因無明確的填海主體，由政府收儲后轉(zhuǎn)變?yōu)楣部臻g。公共綠地建設(shè)本身也是通過生態(tài)保護修復(fù)來提供生態(tài)空間，生態(tài)空間建設(shè)是其主要內(nèi)容。同時，修復(fù)也可根據(jù)實際，因地制宜選擇生態(tài)化岸堤改造、岸線景觀提升，濱海濕地修復(fù)等作為補充修復(fù)措施。

3.7 閑置填海

閑置填海近期內(nèi)無明確的開發(fā)需求，暫由地方收儲。這類項目的保護修復(fù)主要以自然恢復(fù)為主，加強管理或通過適當(dāng)?shù)娜斯じ深A(yù)，創(chuàng)造良好的條件讓生態(tài)系統(tǒng)自然演替和發(fā)育。

3.8 圍而未填

圍而未填區(qū)域因其對海洋環(huán)境的破壞性，統(tǒng)籌考慮社會經(jīng)濟成本，評估多以拆除恢復(fù)海域原貌為主。保護修復(fù)主要以自然恢復(fù)為主，保護現(xiàn)有生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)序列和演替進程。同時也可因地制宜，兼顧濱海濕地恢復(fù)。

4 不同地理區(qū)域與生態(tài)保護修復(fù)適應(yīng)性

圍填海項目的生態(tài)保護修復(fù)要充分考慮項目特征，也要兼顧周邊海域現(xiàn)狀特征，包括資源環(huán)境特征和水文動力條件。一般而言，不同的地理區(qū)域?qū)ι鷳B(tài)保護修復(fù)措施也有相關(guān)的適宜性。因生態(tài)空間建設(shè)主要依賴于填海項目用地的空間布局需求，受地理區(qū)域的影響不大，因此不在此討論。不同的填海區(qū)域與生態(tài)保護修復(fù)措施的適應(yīng)性總結(jié)見表2。

5 相關(guān)問題思考和建議

5.1 把握異地修復(fù)的原則

對于港口碼頭或者有特殊用途的區(qū)域，因本區(qū)域用地用海的條件限制，不能進行本地修復(fù)，但是項目填海影響區(qū)域的生態(tài)環(huán)境，因此應(yīng)該從區(qū)域的角度，選擇合適的地點進行異地恢復(fù)。異地修復(fù)有個總的原則，須在論證原位修復(fù)不可行的情況下，才選擇區(qū)域性的異地修復(fù)，以整體改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境[7-8]。

5.2 落實自然恢復(fù)為主、人工修復(fù)為輔的理念

圍填海項目的生態(tài)保護修復(fù)強調(diào)“自然恢復(fù)為主、人工修復(fù)為輔”，樹立尊重自然、順應(yīng)自然的理念。但是在針對具體的圍填海項目的生態(tài)評估和生態(tài)保護修復(fù)方案時，如有最低修復(fù)金額、處置方案具體修復(fù)工程量的限制，加上地方政府對自然和生態(tài)系統(tǒng)健康的認(rèn)識也沒達(dá)到相應(yīng)的高度，普遍觀點認(rèn)為生態(tài)修復(fù)就是人為的、需要資金投入的一項工程，因此通常導(dǎo)致保護修復(fù)方案中修復(fù)措施是具體需要人為干預(yù)的工程，自然恢復(fù)為主的理念往往很難落實。因此建議做好生態(tài)保護修復(fù)的頂層設(shè)計和政策引導(dǎo)，突出自然恢復(fù)理念，提升公眾對于生態(tài)保護修復(fù)的思想認(rèn)識，真正保護生態(tài)，讓海岸帶生態(tài)系統(tǒng)良性發(fā)展[9]。

5.3 注重增殖放流的科學(xué)性研究

目前所有的項目因為對海洋資源造成損害，本著“損害什么、修復(fù)什么”的總體原則，大部分的海洋生物資源的恢復(fù)均采用了海洋生物資源放流的方式。但是往往因為缺乏前期的研究，如海域生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀、生態(tài)系統(tǒng)特征、食物鏈營養(yǎng)等級現(xiàn)狀，同時一般考慮項目的可操作性，增殖放流的品種往往是高等品種，如魚類蝦類，未從食物鏈的角度進行體系設(shè)計。集中在某一個海灣，多個圍填海項目的同種類海洋生物資源大量重復(fù)投放，結(jié)果可能與原有的海洋食物鏈營養(yǎng)等級不匹配，導(dǎo)致放流種難以發(fā)揮其設(shè)想的生態(tài)效果，甚至難以存活。因此建議從海洋生態(tài)系統(tǒng)的角度加大前期研究支撐力度，避免生態(tài)修復(fù)工程的無效性和資金的浪費。

5.4 強化圍填海的監(jiān)管和考核機制

現(xiàn)行的圍填海歷史遺留問題的監(jiān)管集中在對用海主體的責(zé)任追究，責(zé)成用海主體進行生態(tài)損害賠償和生態(tài)修復(fù)。但是歷史遺留問題也是多方面的因素，有用海主體的違法行為，也有地方政府監(jiān)管責(zé)任，也有法律意識普及宣貫不及時造成的無意違法。因此，在后續(xù)的圍填?；顒颖O(jiān)管中，建議壓實各級責(zé)任，發(fā)現(xiàn)違法行為及時制止，從而避免對海洋生態(tài)系統(tǒng)造成不可逆轉(zhuǎn)的破壞。

5.5 充分考慮圍填海后已形成的生態(tài)系統(tǒng)的平衡

形成多年的閑置圍填?；蛘邍刺顓^(qū)域，由于多年的自然恢復(fù)和生態(tài)演替，圍填區(qū)已經(jīng)形成相對穩(wěn)定的生態(tài)系統(tǒng)，填海區(qū)外的水文動力過程也可能達(dá)到新的沖淤平衡。因此在歷史遺留問題處置中也應(yīng)有別于近期的圍填項目，在未來項目布局、生態(tài)修復(fù)措施也應(yīng)充分尊重現(xiàn)有的生態(tài)條件，充分評估社會、經(jīng)濟和生態(tài)綜合成本，做出最有利的決策。

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