李克明

摘 要：本文通過(guò)分析“十三五”期間合肥市國(guó)省干線公路服務(wù)區(qū)建設(shè)經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)出服務(wù)區(qū)建設(shè)經(jīng)營(yíng)中出現(xiàn)的困難和相應(yīng)解決方案設(shè)想，以期對(duì)國(guó)省干線服務(wù)區(qū)后續(xù)建設(shè)及運(yùn)營(yíng)提供借鑒。

關(guān)鍵詞：國(guó)省干線;公路服務(wù)區(qū)建設(shè);經(jīng)營(yíng)管理

中圖分類號(hào)：TU984 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

2016年，交通運(yùn)輸部辦公廳印發(fā)的《2016年全國(guó)公路服務(wù)區(qū)工作要點(diǎn)》文件中著重提出，為進(jìn)一步提升國(guó)省干線公路服務(wù)水平，加強(qiáng)普通國(guó)省干線公路服務(wù)區(qū)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理，更好地滿足社會(huì)公眾出行需求，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，規(guī)劃建設(shè)普通國(guó)省干線公路服務(wù)區(qū)[1]。合肥市對(duì)市域范圍內(nèi)已建、在建或部分規(guī)劃的國(guó)省干線公路進(jìn)行實(shí)地踏勘，初步確定選址。2017年，首批國(guó)省道服務(wù)區(qū)獲立項(xiàng)批復(fù)，目前已完工并投入運(yùn)營(yíng)。

1 國(guó)省道服務(wù)區(qū)建設(shè)經(jīng)營(yíng)中存在的矛盾和問(wèn)題

1.1 項(xiàng)目前期審批程序復(fù)雜，周期較長(zhǎng)

國(guó)省道服務(wù)區(qū)選址一般分布在廣大鄉(xiāng)村的交通要道、旅游景區(qū)和特色園區(qū)附近，選址規(guī)劃要符合當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、加油加氣站規(guī)劃和其他專項(xiàng)功能規(guī)劃，受限制因素較多。若不能在公路建設(shè)規(guī)劃過(guò)程中進(jìn)行統(tǒng)籌布局，待公路建成后再重新選址建設(shè)，難度會(huì)很大。我市目前已建成和計(jì)劃建設(shè)的項(xiàng)目大多屬于這種情況，因此，項(xiàng)目前期需進(jìn)行大量溝通協(xié)調(diào)，不利于項(xiàng)目快速推進(jìn)。

1.2 布點(diǎn)分散，經(jīng)營(yíng)上難成規(guī)模，管理風(fēng)險(xiǎn)大

國(guó)省道服務(wù)區(qū)屬于開放式服務(wù)區(qū)，服務(wù)對(duì)象主要為附近鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民和過(guò)境司乘人員，以短途為主，周邊存在同類商業(yè)業(yè)態(tài)，傳統(tǒng)商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)激烈，且有明顯的季節(jié)性，有相當(dāng)規(guī)模的商家普遍興趣不大。同時(shí)，加油（氣）站成品油（氣）零售經(jīng)營(yíng)需具備成品油（氣）檢驗(yàn)、計(jì)量、消防、安全生產(chǎn)等專業(yè)技術(shù)人員，經(jīng)營(yíng)門檻較高，審批手續(xù)多，一般經(jīng)營(yíng)單位不具備自主經(jīng)營(yíng)的資質(zhì)和能力。在無(wú)法自主經(jīng)營(yíng)的情況下，每建成一座服務(wù)區(qū)均需通過(guò)招標(biāo)等一系列程序確定加油站經(jīng)營(yíng)單位，不能保證所有服務(wù)區(qū)的加油站由同一家經(jīng)營(yíng)能力強(qiáng)和資質(zhì)條件具備的經(jīng)營(yíng)單位運(yùn)營(yíng)，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)服務(wù)區(qū)內(nèi)加油業(yè)務(wù)和其他商業(yè)經(jīng)營(yíng)的融合和相互促進(jìn)，不利于實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)。

2 外省國(guó)省道服務(wù)區(qū)建設(shè)經(jīng)營(yíng)基本情況

2016年浙江省公路管理局出臺(tái)《浙江省“十三五”普通公路服務(wù)站建設(shè)實(shí)施意見》，要求各市縣公路管理局建設(shè)普通公路服務(wù)站時(shí)，應(yīng)按“政府主導(dǎo)、行業(yè)推進(jìn)、多方聯(lián)動(dòng)，因地制宜、分類實(shí)施、靈活運(yùn)作”的原則，切實(shí)做好普通公路服務(wù)站規(guī)劃。堅(jiān)持新建與改建相結(jié)合，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，利用普通公路沿線現(xiàn)有的公路站場(chǎng)（含養(yǎng)護(hù)站、超限運(yùn)輸檢測(cè)站、路政中隊(duì)、已取消收費(fèi)的站場(chǎng)等）、高速公路互通出入口、加油站、旅游集散中心、客車?？空尽⒐费鼐€邊角地等場(chǎng)地進(jìn)行建設(shè)，拓展功能，以達(dá)到完善公路服務(wù)體系，提升公路服務(wù)質(zhì)量的目標(biāo)。浙江省充分利用現(xiàn)有普通國(guó)省干線公路養(yǎng)護(hù)工區(qū)、公路兩側(cè)廢棄場(chǎng)所和閑置用地等場(chǎng)地，整合社會(huì)資源，創(chuàng)新服務(wù)方式，實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展，突出小而美，初步探索出普通公路服務(wù)站新模式、新機(jī)制、新舉措。

2.1 項(xiàng)目堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃、分層次拓展

浙江省堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃、分類實(shí)施，綜合考慮交通流量、沿線資源、建設(shè)條件和群眾需求，將服務(wù)區(qū)分成三類：綜合服務(wù)區(qū)、一般服務(wù)站、停車休息點(diǎn)。綜合服務(wù)區(qū)具備綜合性公益服務(wù)功能，如寧波石村公路服務(wù)區(qū)內(nèi)配備停車區(qū)、育嬰室、小型休息桌椅、洗手間、萬(wàn)能充電設(shè)備、熱水補(bǔ)給、免費(fèi)WIFI上網(wǎng)、共享電動(dòng)車充電服務(wù)等。一般服務(wù)區(qū)以利用沿線公路站、農(nóng)家樂(lè)、旅游集散中心等場(chǎng)地進(jìn)行改造為主，主要分布在流量適中、靠近鄉(xiāng)鎮(zhèn)的普通公路邊，具備停車休息、如廁服務(wù)。如湖州G318南潯服務(wù)站利用到期收費(fèi)公路收費(fèi)站進(jìn)行提升改造，拓展服務(wù)功能。長(zhǎng)興香山公路驛站，在G104K1314路段利用閑置場(chǎng)地建設(shè)驛站，深入挖掘1314（一生一世）特色主題，為公眾提供停車休息、觀景平臺(tái)、充電樁、婚紗攝影等多元化服務(wù)，在進(jìn)一步提升公路服務(wù)功能品質(zhì)的同時(shí)服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)、旅游發(fā)展。停車休息點(diǎn)主要滿足停車需要。

2.2 建設(shè)管理模式多元化

浙江省采用行業(yè)主抓、部門配合，以“邊建設(shè)邊探索”的理念和思路，推進(jìn)運(yùn)營(yíng)管理多樣化：

（1）自建自管：建設(shè)和管養(yǎng)均由交通公路部門負(fù)責(zé)，日常管理工作納入公路站（超限檢查站、路政中隊(duì)、收費(fèi)站等）統(tǒng)一管理，運(yùn)行經(jīng)費(fèi)納入公路部門預(yù)算，如象山戴崗公路服務(wù)站。

（2）自建共管：交通公路部門負(fù)責(zé)建設(shè)，管養(yǎng)由交通公路部門和其他政府部門（縣、鄉(xiāng)、村黨政部門、旅游、城建、企業(yè)等）共同承擔(dān)。如青山大溪公路驛站是公路局在加油站旁利用邊角地建設(shè)，提升服務(wù)功能，由公路局與加油站共同管理。

（3）共建共管：與各個(gè)部門共同開發(fā)、共同建設(shè)、共同管養(yǎng)。如梅林公路服務(wù)站，該站是一個(gè)由政府主導(dǎo)、多部門合辦的綜合服務(wù)站，即地方城投公司負(fù)責(zé)投資、征地和建設(shè)，公路局、綜合執(zhí)法局、旅游局負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理，經(jīng)費(fèi)由各自預(yù)算承擔(dān)。

（4）與道路同步建設(shè)：衢州常山普通公路服務(wù)站與205國(guó)道浙江段改造同步設(shè)計(jì)、同步建設(shè)。占地總面積21 316m2，其中服務(wù)用房為三層框架結(jié)構(gòu)，建筑面積約3908m2。服務(wù)站功能區(qū)域主要規(guī)劃四個(gè)區(qū)塊：加油區(qū)、商業(yè)綜合區(qū)、機(jī)修區(qū)和停車區(qū)。目前，衢州市公路管理局正與多家服務(wù)供應(yīng)商溝通談判，未來(lái)將以市場(chǎng)運(yùn)作的方式經(jīng)營(yíng)服務(wù)區(qū)。

寧波大佳何服務(wù)站也是和道路改造同步規(guī)劃、同步設(shè)計(jì)的綜合性服務(wù)站，服務(wù)功能除公益性設(shè)施外，還包括餐飲、住宿、娛樂(lè)休閑等，后期擬通過(guò)公開招標(biāo)方式確定經(jīng)營(yíng)管理團(tuán)隊(duì)。

2.3 主要實(shí)施辦法

（1）普通公路服務(wù)站建設(shè)與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)規(guī)劃相結(jié)合。如寧波伊家公路服務(wù)站結(jié)合當(dāng)?shù)厮畮?kù)建設(shè)、鄉(xiāng)村搬遷規(guī)劃，融入當(dāng)?shù)孛利愢l(xiāng)村建設(shè)，打造出具有寧波水鄉(xiāng)特色的公路服務(wù)站。

（2）深入挖掘公路邊的非公路輔助設(shè)施，增設(shè)服務(wù)內(nèi)容，與民營(yíng)產(chǎn)業(yè)加強(qiáng)協(xié)作，提高社會(huì)參與度。如湖州環(huán)太湖公路的田畈里公路服務(wù)站利用旅游集散中心（太湖觀光景區(qū)）的停車場(chǎng)，結(jié)合民營(yíng)旅游景區(qū)改建，提升公路服務(wù)水平。

（3）統(tǒng)籌布局、以點(diǎn)帶面，形成具有地方特色的公路服務(wù)站。如寧波何婆嶺公路服務(wù)站立足區(qū)域農(nóng)家自身商業(yè)資源和產(chǎn)業(yè)特色，助推農(nóng)業(yè)觀光、休閑旅游。來(lái)往車輛人員或游客，可以通過(guò)服務(wù)站預(yù)定周邊農(nóng)宿、餐飲、農(nóng)產(chǎn)品等，以點(diǎn)帶動(dòng)周邊旅游經(jīng)濟(jì)。

（4）將普通公路服務(wù)設(shè)施建設(shè)、服務(wù)質(zhì)量，納入公路養(yǎng)護(hù)年度考核目標(biāo)，建立路政例行巡查制度，定期或不定期組織檢查考核，檢查考核結(jié)果與年度養(yǎng)護(hù)資金掛鉤。

2.4 對(duì)我市國(guó)省干線服務(wù)區(qū)建設(shè)的借鑒意義

（1）浙江省各市縣在公路新建（改建、擴(kuò)建）、大修項(xiàng)目中將服務(wù)區(qū)建設(shè)與之融合，實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)與普通公路服務(wù)區(qū)建設(shè)“三同步”（同步設(shè)計(jì)、同步建設(shè)、同步投入運(yùn)營(yíng)）。

（2）結(jié)合旅游資源，與沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)加強(qiáng)合作，以新農(nóng)村建設(shè)、特色農(nóng)業(yè)、旅游創(chuàng)建等為契機(jī)，融入地域文化、公路文化元素。踐行“筑一條路，造一道景”的原則，合理利用周圍自然和生態(tài)環(huán)境因素，重點(diǎn)完善旅游景區(qū)、歷史文化名村、休閑度假區(qū)等沿線的公路服務(wù)區(qū)布局。

（3）因地制宜，依托現(xiàn)有資源改造提升，有效利用閑置資源，分層次建設(shè)不同類別的國(guó)省干線服務(wù)區(qū)。

（4）浙江省目前建設(shè)的公路服務(wù)區(qū)雖然都具備停車、休息、如廁、加水等公益性功能，卻沒有考慮加油站和商業(yè)業(yè)態(tài)，不能滿足過(guò)往司乘人員的其他需求，服務(wù)功能還不完整。

（5）部分服務(wù)區(qū)的建設(shè)資金源于地方融資平臺(tái)，加大了融資成本。服務(wù)區(qū)建成后的運(yùn)營(yíng)管理開支有的在養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)列支，擠占道路正常養(yǎng)護(hù)費(fèi)用;有的由各政府職能部門承擔(dān)，通過(guò)預(yù)算列支，不便同步統(tǒng)一管理。

3 與油品經(jīng)營(yíng)單位合作開發(fā)國(guó)省道服務(wù)區(qū)的主要優(yōu)勢(shì)

鑒于當(dāng)前我市國(guó)省道服務(wù)區(qū)在建設(shè)和經(jīng)營(yíng)中存在的問(wèn)題，一直以來(lái)，積極探索與有長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)油品業(yè)務(wù)、且有一定商業(yè)經(jīng)營(yíng)能力的合作者共同開發(fā)國(guó)省道服務(wù)區(qū)，先后與中化、中石化、中石油等央企在地方的企業(yè)進(jìn)行多次洽談，并認(rèn)為中石化在政策支持、油品業(yè)務(wù)和其他商業(yè)開發(fā)上具有明顯優(yōu)勢(shì)。

（1）政策支持上，根據(jù)《安徽省人民政府與中國(guó)石化集團(tuán)公司合作協(xié)議》，安徽省交通運(yùn)輸廳與中國(guó)石化銷售有限公司安徽石油分公司于2018年8月簽訂合作發(fā)展框架協(xié)議，鼓勵(lì)公路建設(shè)投資主體與中石化安徽分公司合作建設(shè)和經(jīng)營(yíng)服務(wù)區(qū)加油站等設(shè)施，鼓勵(lì)各地交投集團(tuán)及普通國(guó)省干線公路服務(wù)區(qū)投資主體與中石化安徽分公司成立油品經(jīng)營(yíng)合資公司。國(guó)內(nèi)和省內(nèi)一些省市也與中石化成立合資公司共同開發(fā)服務(wù)區(qū)和加油站。

（2）市場(chǎng)覆蓋和管理上，中石化擁有穩(wěn)定的成品油資源保障優(yōu)勢(shì)，是合肥地區(qū)成品油供應(yīng)的主渠道，擁有兩座油庫(kù)，總庫(kù)容13萬(wàn)m3，年吞吐量逾360萬(wàn)噸，成品油供應(yīng)量占市場(chǎng)的65%以上，無(wú)論市場(chǎng)出現(xiàn)任何困難，都能保證市場(chǎng)的資源供應(yīng);零售市場(chǎng)份額近70%，具有穩(wěn)定的客戶群體;作為扎根本土60多年的企業(yè)，擁有專業(yè)的管理團(tuán)隊(duì)，多年來(lái)獲得市領(lǐng)導(dǎo)及自然資源規(guī)劃、商務(wù)、消防、環(huán)保等相關(guān)部門的好評(píng)，有良好的輿論導(dǎo)向，能對(duì)國(guó)省干線公路服務(wù)區(qū)的運(yùn)營(yíng)提供有力保障。（3）市場(chǎng)開發(fā)具有一定優(yōu)勢(shì)。中石化易捷便利店以人車為核心入口，能24小時(shí)全天候?yàn)閺V大司乘人員及周邊居民提供食品、飲料、快餐、煙草、汽服用品等各色商品及服務(wù)，能有效提升服務(wù)區(qū)服務(wù)品質(zhì)，填充服務(wù)區(qū)經(jīng)營(yíng)業(yè)態(tài)。

（4）能快速推進(jìn)服務(wù)區(qū)建設(shè)規(guī)模，拓展國(guó)省道服務(wù)的公益性功能。可以根據(jù)市場(chǎng)需求和服務(wù)區(qū)規(guī)劃，將現(xiàn)有國(guó)省道沿線的中石化加油站通過(guò)擴(kuò)征土地等方式，改造成綜合性服務(wù)區(qū)，增加停車、休息等公益性功能，從而快速提高國(guó)省道的公益性服務(wù)功能。

4 我市國(guó)省干線服務(wù)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)建議

（1）通過(guò)市行業(yè)主管部門牽頭，會(huì)同相關(guān)部門統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)，制定標(biāo)準(zhǔn)，分類、分層級(jí)、分步實(shí)施，建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的公路服務(wù)設(shè)施。

（2）在新建公路建設(shè)前期將服務(wù)區(qū)作為配套基礎(chǔ)設(shè)施納入道路項(xiàng)目同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步啟用，避免選址因城鎮(zhèn)規(guī)劃、土地規(guī)劃及土地指標(biāo)等問(wèn)題影響服務(wù)區(qū)建設(shè)，真正實(shí)現(xiàn)“三同步”。

（3）對(duì)市域國(guó)道干線沿線公路邊角地、廢棄舊路、閑置場(chǎng)地（養(yǎng)護(hù)站）等資源進(jìn)行再摸排查看，因地制宜，綜合考慮沿線城鎮(zhèn)布局、用路者需求、經(jīng)濟(jì)性等因素，建設(shè)一批公益性服務(wù)驛站，進(jìn)一步提升國(guó)省干線公路服務(wù)水平，滿足公眾出行服務(wù)需求，建設(shè)美好鄉(xiāng)村，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

（4）公益性服務(wù)驛站建成后的維護(hù)運(yùn)營(yíng)成本采取政府購(gòu)買服務(wù)形式支付，保障正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

（5）梳理市域內(nèi)一級(jí)公路收費(fèi)年限，提前謀劃，待收費(fèi)公路收費(fèi)期滿，可改造提升為公路服務(wù)區(qū)，滿足公路服務(wù)和周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)需求，既立足實(shí)際，又避免資源浪費(fèi)。

（6）加強(qiáng)監(jiān)督，制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和考核制度，積極探索普通公路服務(wù)區(qū)管理運(yùn)營(yíng)長(zhǎng)效機(jī)制。

（7）在滿足公共服務(wù)的前提下，充分利用政府、企業(yè)和市場(chǎng)之間的互補(bǔ)性，支持鼓勵(lì)市場(chǎng)化運(yùn)作，通過(guò)租賃經(jīng)營(yíng)、承包經(jīng)營(yíng)、長(zhǎng)期聯(lián)合開發(fā)經(jīng)營(yíng)、用者付費(fèi)等形式，不斷增加服務(wù)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)與市場(chǎng)化運(yùn)作有機(jī)結(jié)合，進(jìn)一步提升綜合服務(wù)能力和基本公共服務(wù)保障能力。

5 國(guó)省干線公路服務(wù)區(qū)未來(lái)行業(yè)市場(chǎng)前景分析

5.1 可預(yù)見的時(shí)間內(nèi)油品市場(chǎng)依然良好

根據(jù)《新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2021-2035年）》征求意見稿，2025年新能源汽車新車銷量占比將達(dá)到25%，但受制于新能源汽車補(bǔ)貼政策弱化、行駛里程低、充電設(shè)施嚴(yán)重不配套以及性價(jià)比低等因素影響，2019年三季度電動(dòng)汽車銷量出現(xiàn)“三連降”，銷量?jī)H有31萬(wàn)輛，同期燃油車銷售近700萬(wàn)輛。全國(guó)范圍內(nèi)電動(dòng)汽車保有量約300萬(wàn)輛，而燃油車保有量已超2.6億輛[2]。因電池技術(shù)的制約，在可預(yù)見的時(shí)間內(nèi)，很難革命性地解決電動(dòng)汽車行駛里程不足的問(wèn)題，因此電動(dòng)車不會(huì)對(duì)外圍的公路服務(wù)區(qū)型加油站構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響，油品市場(chǎng)需求依然旺盛。

5.2 進(jìn)一步提升全市公路服務(wù)能力，打造企業(yè)品牌效應(yīng)

現(xiàn)有的國(guó)省道普通加油站，由于選址早、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不高等因素，用地面積不是很大，服務(wù)功能基本僅限于加油、加水等一般性服務(wù)，競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)。國(guó)省干線服務(wù)區(qū)包括停車場(chǎng)、休息區(qū)、汽車維修、餐飲超市、加油站（加氣、充電樁）和公共衛(wèi)生間、綠化、道路等基礎(chǔ)設(shè)施，停車休息、加油加氣、汽車維修、如廁、購(gòu)物、就餐等需求都將得到一站式滿足。建成后將全面提升公路服務(wù)品質(zhì)，促進(jìn)全市“交通+”融合發(fā)展，進(jìn)一步提升全市公路服務(wù)能力，更好地滿足社會(huì)公眾出行需求，極大地提高企業(yè)社會(huì)效益。國(guó)省干線服務(wù)區(qū)遍布合肥市周邊主要國(guó)省干道能有效形成品牌效應(yīng)。

5.3 多元發(fā)展，遠(yuǎn)期市場(chǎng)依然可期

為迎接行業(yè)變革和挑戰(zhàn)，助推企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，國(guó)省干線服務(wù)區(qū)在傳統(tǒng)加油站的基礎(chǔ)上擴(kuò)展服務(wù)功能，結(jié)合非油品業(yè)務(wù)，適時(shí)布局新能源（充電、光伏、LNG），通過(guò)非油業(yè)務(wù)和油品業(yè)務(wù)互相引流、相互促進(jìn)，同時(shí)探索新能源、“互聯(lián)網(wǎng)+”的創(chuàng)新發(fā)展，在未來(lái)的能源市場(chǎng)依然具有可觀的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

參考文獻(xiàn)

[1] 謝博識(shí)，郭遠(yuǎn)峰.普通公路服務(wù)區(qū)時(shí)代來(lái)了[J].中國(guó)公路，2016（12）：43-55.

[2] 《新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2021-2035年）》[EB/OL].北京：新華社，2019-12-03.