程芳

伴隨著PPP步入規(guī)范高質(zhì)量發(fā)展的新階段以及2020年專項債額度擴(kuò)充，如何利用好地方政府專項債券作為重大項目資本金政策、探索試行“地方政府專項債券+PPP”融資模式，成為當(dāng)前一項新探索。

專項債成基建投資新支柱

今年5月，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報告中提出，今年擬安排地方政府專項債券3.75萬億元，比去年增加1.6萬億元。截至6月底，各地方政府共發(fā)行新增專項債22312億元，其中5月-6月發(fā)行規(guī)模達(dá)10792億元，占上半年發(fā)行規(guī)模48%。截至7月14日，新增專項債券發(fā)行達(dá)2.24萬億元;6月底前具備條件的直達(dá)資金已全部下達(dá)地方。

對于專項債的發(fā)行，不僅在規(guī)模上進(jìn)行擴(kuò)容，而且在發(fā)行速度上也不斷加快，程序更加簡化。當(dāng)前，專項債對區(qū)縣地方政府已無債務(wù)水平約束，只要項目前期工作扎實，編制方案的“現(xiàn)金流”可行，基本都可被納入專項債的投資范圍內(nèi)。

對比PPP，專項債從發(fā)行機(jī)制、審核機(jī)制、償付機(jī)制等方面能夠更為有效地拉動基建投資。專項債本質(zhì)雖是財政行為，但其在擴(kuò)容的過程中已經(jīng)成為驅(qū)動基建的核心因素。其具有以下四個優(yōu)勢：

發(fā)行機(jī)制優(yōu)勢：專項債的發(fā)行與使用主體錯配，由省級政府發(fā)行，市縣使用，根據(jù)具體地方的財政能力反向掛鉤，按需下發(fā)額度。當(dāng)基建發(fā)揮托底經(jīng)濟(jì)作用時，更多是財政能力相對弱的地方需要基建投入，因此專項債對需求匹配更優(yōu)。

審核機(jī)制優(yōu)勢：專項債遵循“逐級上報，審核下發(fā)”原則，流程相對簡單，申請周期較短，落地相對較容易。

償付機(jī)制優(yōu)勢：專項債項目自身收益相對建設(shè)成本的缺口納入政府性基金管理，即通過土地出讓償付。以土地財政為核心的專項債發(fā)行與地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求實現(xiàn)了靈活匹配。

項目周期以及專項債融資優(yōu)勢：專項債平均發(fā)行期限約9年，配套相對較短的項目時間，參與主體的不確定性得到改善，也大幅降低了配套融資的難度。此外專項債可節(jié)約的資金成本約2%-2.5%。

由于期限長、成本低，無合規(guī)風(fēng)險，專項債已經(jīng)成為目前地方政府基建項目融資方式的首選。

發(fā)揮專項債+PPP協(xié)同效應(yīng)

盡管地方政府專項債規(guī)模增長速度快、支持領(lǐng)域廣、申報、審批和資金下達(dá)流程相對較短，但是受嚴(yán)格的額度控制和預(yù)算管理，分配到全國各州市、縣區(qū)的地方政府專項債額度與當(dāng)?shù)財?shù)額巨大的基礎(chǔ)設(shè)施投資需求相比，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了地方項目建設(shè)的資金需求。探索如何將PPP與地方政府專項債結(jié)合，撬動社會投資，發(fā)揮協(xié)同加力效應(yīng)，降低PPP項目的融資成本和地方政府財政壓力成為了當(dāng)前的一種創(chuàng)新思路，部分省區(qū)市、地區(qū)也通過出臺地方法規(guī)積極探索試行PPP與地方政府專項債券結(jié)合的投融資模式。

地方政府專項債+PPP的組合順序有兩種：

一種是地方政府專項債+PPP組合模式，即政府主管部門和項目單位先申請到地方政府專項債資金，獲得項目所需部分股權(quán)、債務(wù)資金，再引入社會資本方通過采用政府與社會資本合作PPP模式，將解決項目剩余融資需求和提升公共產(chǎn)品和服務(wù)效率的雙重目標(biāo)有機(jī)結(jié)合，結(jié)合政策導(dǎo)向并經(jīng)過深入分析，具有可實操性。

另一種是PPP+地方政府專項債模式，即項目先采用政府與社會資本合作PPP模式入庫，再爭取地方政府專項債資金。這種組合方式因地方政府專項債資金有嚴(yán)格的額度控制，在沒有獲得地方政府專項債資金前，若在PPP實施方案中，將政府專項債未來預(yù)計可爭取資金性質(zhì)和金額納入股權(quán)設(shè)置、融資需求、回報機(jī)制、政府運(yùn)營補(bǔ)貼支出測算等邊界范圍，一旦PPP項目入庫后，出現(xiàn)地方政府專項債資金實際獲取情況與預(yù)計情況出入較大，整個PPP項目實施將面臨極大的風(fēng)險。同時，因項目預(yù)期收益償還地方政府專項債本息和項目市場化融資本息的渠道不同，目前尚存在PPP和地方政府專項債預(yù)算管理、適用條件等政策障礙，結(jié)合政策導(dǎo)向并經(jīng)深入分析，暫不具有可實操性。

專項債與PPP可產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)。首先，在現(xiàn)行的預(yù)算體制及防范化解地方隱形債務(wù)風(fēng)險壓力背景之下，國務(wù)院及財政部門堵住了政府不規(guī)范融資“后門”，為地方政府舉債融資開設(shè)了“前門”，專項債最重要的作用是解決資金來源問題，而PPP現(xiàn)在最重要的困難點就是資金問題;專項債更側(cè)重于建設(shè)，PPP更側(cè)重于運(yùn)營，從機(jī)制上促進(jìn)兩者融合，可以分別發(fā)揮專項債和PPP的體制優(yōu)勢。如果將PPP與專項債結(jié)合，既可以借鑒PPP的經(jīng)驗提高投資效率，又可以吸收專項債的優(yōu)勢解決融資難問題，符合高質(zhì)量發(fā)展的要求。

其次，專項債與PPP不是替代關(guān)系，專項債要求自平衡而PPP有多種回報機(jī)制;專項債與PPP應(yīng)是互相補(bǔ)充的關(guān)系，專項債的額度是一定的，而且在目前情況下，要運(yùn)用好各項政策工具，既要發(fā)揮好專項債融資成本低，也要發(fā)揮好PPP模式引入專業(yè)投資人，提升運(yùn)營績效，才能更好地實現(xiàn)項目的產(chǎn)出。

對于社會資本方而言，PPP規(guī)范整頓以來，PPP市場已失去往日的繁榮，回歸正常，鑒于當(dāng)前國家嚴(yán)格控制地方政府債務(wù)，政府舉債通道進(jìn)一步關(guān)閉，專項債+PPP作為政府投融資模式的一種創(chuàng)新，為PPP提供了一個新的方向。