黃靈

本期客座總編輯

丁偉，上海市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)主任、中共上海市委法律顧問(wèn)，上海市立法研究所所長(zhǎng)，華東政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師。享受國(guó)務(wù)院政府特殊津貼。榮膺“第三屆中國(guó)杰出中青年法學(xué)家提名獎(jiǎng)”“首屆上海市優(yōu)秀中青年法學(xué)家”等學(xué)術(shù)稱號(hào)。

2020年7月1日起，最新通過(guò)的《上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》（簡(jiǎn)稱“《公益訴訟決定》”）正式施行。為此，本刊特邀上海市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)主任丁偉從立法角度，為您詳細(xì)解讀該法的立法初衷、亮點(diǎn)以及對(duì)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟工作提出的新定位、新要求，以回應(yīng)社會(huì)關(guān)切與人大代表呼聲。

堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向

《檢察風(fēng)云》：2020年6月18日，上海市十五屆人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議表決通過(guò)了《公益訴訟決定》。作為立法組主要成員請(qǐng)介紹下其立法的緣由和背景。

丁偉：2017年6月27日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定，正式確定檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。這項(xiàng)法律制度實(shí)施近三年時(shí)間，取得了積極成效，但也面臨著法律制度供給不足的問(wèn)題。

目前，檢察機(jī)關(guān)履行公益訴訟職責(zé)僅有《民事訴訟法》《行政訴訟法》《英雄烈士保護(hù)法》《檢察院組織法》《檢察官法》等法律中的個(gè)別條款以及兩高《關(guān)于檢察公益訴訟適用法律若干問(wèn)題的解釋》一部司法解釋。

法律制度供給不足，一定程度上影響了公益訴訟工作的開展：比如，實(shí)踐中，關(guān)于檢察公益訴訟受案范圍存在“等”內(nèi)、“等”外的不同解釋，難以形成共識(shí);檢察機(jī)關(guān)開展調(diào)查核實(shí)，缺乏必要的保障和配套機(jī)制，造成調(diào)查取證難;社會(huì)公眾參與不夠，相關(guān)方面的協(xié)作配合不充分，造成公益訴訟案件發(fā)現(xiàn)難、處理難等問(wèn)題。

為了進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范檢察公益訴訟工作的開展，2019年上海市人大常委會(huì)開展了關(guān)于檢察公益訴訟的專項(xiàng)監(jiān)督調(diào)研活動(dòng)，專題聽(tīng)取檢察機(jī)關(guān)關(guān)于公益訴訟工作開展情況的報(bào)告，并將《公益訴訟決定》納入今年的立法計(jì)劃。

《檢察風(fēng)云》：制定《公益訴訟決定》對(duì)檢察機(jī)關(guān)今后的司法實(shí)踐有著怎樣的意義？

丁偉：一是有助于將上海檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟實(shí)踐的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)以地方立法的方式固定下來(lái)。近年來(lái)，上海檢察機(jī)關(guān)在歷史建筑保護(hù)、個(gè)人信息安全、城市公共安全等領(lǐng)域積極穩(wěn)妥開展探索實(shí)踐，《公益訴訟決定》中對(duì)此予以規(guī)定，既是對(duì)檢察機(jī)關(guān)既往工作的肯定，也有助于下一步更好地開展相關(guān)領(lǐng)域的工作。

二是有助于為國(guó)家層面的立法提供經(jīng)驗(yàn)。檢察公益訴訟還是一項(xiàng)年輕的法律制度，健全完善需要有一段時(shí)間、需要一個(gè)過(guò)程。相信在實(shí)踐基礎(chǔ)上起草形成的《公益訴訟決定》，有關(guān)內(nèi)容將為未來(lái)國(guó)家層面的相關(guān)立法提供有益的參考。

三是有助于解決公益訴訟實(shí)踐中的一些具體問(wèn)題，推動(dòng)公益訴訟工作更好開展。比如，對(duì)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)予以規(guī)定，明確檢察機(jī)關(guān)可以使用司法警察、可以引入專業(yè)調(diào)查力量，相關(guān)單位應(yīng)當(dāng)積極配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證、移送案件線索等方面的規(guī)定，有助于檢察機(jī)關(guān)更好辦案。

四是有助于營(yíng)造公益訴訟工作開展的良好社會(huì)氛圍。本次地方立法的一個(gè)鮮明特色是強(qiáng)調(diào)了社會(huì)公眾的參與，規(guī)定了有關(guān)社會(huì)組織、專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)公益訴訟工作的參與，規(guī)定了舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度等，有助于豐富檢察公益訴訟案件來(lái)源，推動(dòng)形成社會(huì)各方面共同參與維護(hù)社會(huì)公共利益的格局。

《檢察風(fēng)云》：本次立法以問(wèn)題導(dǎo)向?yàn)橹黧w思路，著力化解調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的哪些涉及檢察公益訴訟工作的困難和問(wèn)題？

丁偉：一是關(guān)于法律理解和適用的分歧問(wèn)題。檢察公益訴訟是一項(xiàng)新的訴訟制度，既不同于刑事訴訟，也不同于傳統(tǒng)的民事訴訟和行政訴訟。由于現(xiàn)行法律規(guī)定比較原則，在受案范圍、訴訟請(qǐng)求、證明標(biāo)準(zhǔn)等法律理解適用方面，檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)等存在一些分歧。這次地方立法中予以了相應(yīng)規(guī)定，一定程度上有助于消除分歧，進(jìn)一步推進(jìn)公益訴訟司法實(shí)踐。

二是關(guān)于檢察機(jī)關(guān)存在調(diào)查核實(shí)難的問(wèn)題。由于不少公益訴訟案件比較復(fù)雜，法律賦予檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查手段十分有限，因此在公益訴訟案件辦理中，調(diào)查核實(shí)一直是一個(gè)難題。這次地方立法中，規(guī)定了相關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以協(xié)作配合，規(guī)定公安機(jī)關(guān)協(xié)助調(diào)查取證，規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)的問(wèn)責(zé)調(diào)查，以及規(guī)定相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)、專業(yè)人員為公益訴訟提供技術(shù)支持等，都有助于檢察機(jī)關(guān)更好地開展調(diào)查核實(shí)工作。

三是關(guān)于線索發(fā)現(xiàn)難、鑒定評(píng)估難等問(wèn)題。實(shí)踐中，由于相關(guān)渠道不夠通暢、社會(huì)公眾對(duì)這項(xiàng)工作不夠了解等原因，線索發(fā)現(xiàn)難也是一個(gè)困擾檢察機(jī)關(guān)的難題。這次地方立法中，規(guī)定了行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與檢察機(jī)關(guān)建立信息共享機(jī)制，規(guī)定公安機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)等應(yīng)當(dāng)移送公益訴訟線索，規(guī)定有關(guān)社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)與檢察機(jī)關(guān)交流案件線索，以及規(guī)定舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制等，都有助于推動(dòng)解決線索來(lái)源的問(wèn)題。另外，鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)少、費(fèi)用高等也是實(shí)踐中遇到的問(wèn)題，這次地方立法予以積極回應(yīng)，規(guī)定了加快生態(tài)環(huán)境、食品藥品安全等領(lǐng)域的司法鑒定和檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)建設(shè)，探索完善檢察公益訴訟案件先鑒定、檢驗(yàn)后付費(fèi)工作機(jī)制，對(duì)檢察辦案的經(jīng)費(fèi)予以保障。

解讀立法亮點(diǎn)

《檢察風(fēng)云》：上海力爭(zhēng)成為改革的先行者和排頭兵，最新通過(guò)的《公益訴訟決定》相較兄弟省市有哪些值得關(guān)注的亮點(diǎn)？

丁偉：目前，全國(guó)范圍內(nèi)已有17個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)作出了關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的相關(guān)決定。本市的這個(gè)決定是第18個(gè)，與其他省市的決定相比，上海的這個(gè)決定在具體內(nèi)容上具有上海特色，不少制度、措施具有創(chuàng)新性，甚至是全國(guó)首創(chuàng)。

一是在受案范圍上，采取列舉加兜底的方式規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)依法開展法定領(lǐng)域公益訴訟工作。此外，還立足上海特點(diǎn)、結(jié)合前期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提出了在城市公共安全、金融秩序、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、個(gè)人信息安全、歷史風(fēng)貌區(qū)和歷史建筑保護(hù)等領(lǐng)域探索開展公益訴訟，符合上海定位、具有上海特色。

二是在民事公益訴訟中，提出磋商后達(dá)成協(xié)議的，可以通過(guò)申請(qǐng)司法確認(rèn)的方式結(jié)案，這有助于節(jié)約司法資源，同時(shí)可增強(qiáng)訴前磋商協(xié)議的司法效力。在訴訟請(qǐng)求方面，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以圍繞確認(rèn)違法行為侵害公共利益、防范公共利益受損、推動(dòng)受損公共利益修復(fù)等提出訴訟請(qǐng)求，這體現(xiàn)了“恢復(fù)性司法理念”以及“預(yù)防性原則”在公益訴訟領(lǐng)域的運(yùn)用。

三是在行政公益訴訟中，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的溝通核實(shí)，提高檢察建議質(zhì)量，檢察建議可以報(bào)送同級(jí)人大并抄送同級(jí)人民政府，這有助于增強(qiáng)檢察建議的質(zhì)量和剛性。同時(shí)，還規(guī)定在行政公益訴訟工作中，發(fā)現(xiàn)行政規(guī)范性文件存在合法性問(wèn)題的，可以向發(fā)文主體提出意見(jiàn)建議，這延伸了檢察監(jiān)督的范疇，有助于推動(dòng)系統(tǒng)性解決公益損害的問(wèn)題，在全國(guó)尚屬首次。

四是在調(diào)查取證方面，為強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)，規(guī)定在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部可以安排法警和技術(shù)人員協(xié)助檢察官開展調(diào)查，在檢察機(jī)關(guān)外部可以在相關(guān)刑事案件辦理過(guò)程中提前介入，在公安機(jī)關(guān)的協(xié)作配合下收集公益訴訟的有關(guān)證據(jù)。

五是充分體現(xiàn)了社會(huì)參與原則，相關(guān)條文對(duì)有關(guān)社會(huì)公益組織、公證機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所、調(diào)解組織以及社會(huì)公眾參與公益訴訟的途徑、方式等進(jìn)行了規(guī)定，這與其他省市出臺(tái)的決定相比，也是一個(gè)創(chuàng)新點(diǎn)。